Серебрянников В.В., Дерюгин Ю.И. Социология армии
Подождите немного. Документ загружается.
Если подходить к парламентскому контролю как к динамическому процессу, то
нельзя не видеть таких насущных проблем, как выявление наиболее оптимальных
форм, способов и методов осуществления контроля; обеспечение его гласности,
конструктивности и эффективности; создание организационных временных и
постоянных структур и т.д.
Как видно даже из краткого перечисления основных проблем, система
взаимоотношений
между парламентом и армией, отличается сложной мозаикой связей
и конечно же требует глубокого научного анализа. В то же время этот анализ станет
плодотворным лишь в том случае, если обопрется на опыт уже зрелых
демократических обществ.
Накопленный западными цивилизациями опыт деятельности представительной
власти в системе руководства вооруженными силами исключительно разнообразен и
богат. Однако при всей специфике, присущей различным демократически странам в
этой сфере, их объединяет единая идея сильной парламентской власти,
непосредственно воздействующей на состояние военной организации государства как в
мирное, так и в военное время.
Наделяя президента самыми широкими полномочиями, Конституция США,
например, в то же время ставит их осуществление в зависимость
от конгресса, а также
предоставляет высшему законодательному органу страны ряд особых военных
полномочий, к числу которых относится право конгресса объявлять войну и
утверждать ассигнования на содержание вооруженных сил.
В целях контроля над военно-политической деятельностью государства конгресс
широко использует право принятия новых законов. Особенно показателей в этой связи
“Закон о
военных полномочиях”. Так как этот законодательный акт знаменует собой,
по оценке американских историков, важнейший этап во взаимоотношениях между
президентом и конгрессом в этой сфере внешней политики, остановимся на нем
376
подробнее. Из всей совокупности политических причин, приведших к принятию
закона, можно выделить три основные.
Во-первых, это внутриполитические последствия войны во Вьетнаме.
Многолетняя необъявленная интервенция США против “маленькой азиатской страны”
не обеспечивала военного успеха, но привела к многочисленным людским и
материальным потерям, к нарушению гражданского мира в стране, к массовому
остроконфликтному
противодействию значительной части американского общества
интервенционистской внешней политики, инициируемой президентской военной
властью. Общество осознало необходимость в числе прочего усилить контроль
конгресса и общественности над военными полномочиями президента с тем, чтобы в
будущем свести к минимуму, если вообще не исключить, возможность повторения
“новых Вьетнамов”.
Во-вторых, другой урок Вьетнама касался американского
политического
руководства и состоял в том, что оно было вынуждено думать об оптимизации
функционирования внешнеполитического механизма, в частности по вопросу
применения военной силы за рубежом. Иными словами, возникла потребность опять же
путем усиления контролирующей роли конгресса создать такой механизм прекращения
военных операций, который быстро приводился бы в действие, когда цена
таких акций
президента с точки зрения различного рода потерь становилась бы неприемлемой для
общества.
В-третьих, “холодная война” и особенно “горячая” во Вьетнаме вызвали
разбалансирование системы разделения властей, мало контролируемое усиление
исполнительной власти, особенно в области внешней политики за счет прерогатив
законодательной, которое при Р.Никсоне вылилось в “имперское президентство”,
в
попытку серьезного посягательства на законность и, следовательно, на парламентарно-
демократические формы правления. Потому в первую очередь военные, а также другие
377
полномочия президента необходимо было ограничить с тем, чтобы восстановить
баланс (равновесие) в системе разделения властей, укрепить и защитить
демократический политический режим. Не случайно Закон “О военных полномочиях”
стал первой среди серьезных законодательных мер конгресса по ограничению власти
президента.
Концепция закона проста. Он устанавливает непродолжительный 60-дневный
срок, в течение которого президент имеет
право на несанкционирумое конгрессом
боевое применение вооруженных сил за рубежом. Если конгресс в течение этого
периода не санкционировал проведение военных действий, президент обязан по
истечении этого срока прекратить боевые операции и вернуть войска. Интересны также
отдельные положения этого закона.
Прежде всего президент должен “в каждом возможном случае” заранее
консультироваться с
конгрессом перед использованием военной силы вне пределов
США. Наиболее важна статья 4 пункт А-1 Закона, в соответствии с которым Президент
в случае включения вооруженных сил США без объявления войны в боевые действия
или в ситуации, в которых неминуемое вовлечение в боевые действия диктуется
обстоятельствами, обязан письменно уведомить конгресс в течение 48 часов в
момента
начала военных операций. Формально с момента передачи уведомления должен
начаться отсчет двухмесячного ограничительного периода. в отдельных случаях этот
период может быть продлен еще на тридцать дней.
В первоначально принятом варианте закона по ст. 5 (с) конгресс фактически
наделялся правом законодательного (двухпалатного) вето на прекращение боевых
действий в любой момент и
до истечения на прекращение боевых действий в любой
момент и до окончания двухмесячного срока. Это вето дает возможность принятия
конгрессом “совпадающей резолюции” (принимается простым большинством голосов
обеими палатами и не требует утверждения президентом).
378
Однако в 1983 г. Верховный суд США в своих решениях признал
законодательное вето неконституционной мерой. Как следствие утратило силу и
вышеуказанное положение закона. В том же году конгресс принял поправку к одному
из законопроектов, по которой в процедуре отзыва войск по ст. 5(с) совпадающая
резолюция была заменена на совместную, также принимаемую обеими
палатами, но
требующую подписи Президента, либо его вето в случае несогласия. Таким образом,
теперь конгресс не может односторонними мерами отозвать войска, для этого в случае
вето Президента требуется квалифицированное большинство в 2/3 голосов. В то же
время положение об ограничительном сроке, являющееся сердцевиной закона, не было
запрещено решением Верховного суда.
Анализ
причин, заставивших принять закон “О военных полномочиях”, а также
его механизмов позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на то, что
взаимоотношения между исполнительной властью и высшим законодательным органом
в военной сфере чаще всего регулируется политически, а не юридически,
представительная власть может успешно осуществлять жесткий прессинг “имперского
президентства”, свести на нет
внешнеполитические условия, благоприятствующие
созданию этого феномена.
Если говорить о заимствовании американского опыта для наших условий, то
прежде всего следует иметь в виду тот факт, что какие бы законодательные
ограничения не были наложены на военные полномочия президента, они должны
дополняться формированием такого внешнеполитического механизма в целом,
который гарантировал бы и даже
максимизировал контроль со стороны парламента РФ,
общественности, средств массовой информации за деятельностью главы государства.
Говоря о полномочиях Президента США в военной сфере, отметим также, что
он представляет конгрессу ежегодный проект бюджета, включающий ассигнования на
379
военные нужды, разрабатывает и представляет высшему органу представительной
власти законопроекты об оказании военной помощи иностранным государствам.
Таким образом, конгресс держа в своих руках главные приводные ремни в
области обороны страны, оставляет за президентом пост Главнокомандующего
вооруженными силами. Высшему органу представительной власти принадлежит и
решающее слово в назначении министра обороны. На эту
должность Президентом
назначается гражданское лицо сроком на 4 года только при согласии сената. Тот же
порядок действует и в отношении председателя Комитета начальников штабов, с той
лишь разницей, что он назначается из числа генералов (адмиралов) регулярных
вооруженных сил сроком на 2 года, который может быть продлен еще на 2
двухгодичных периода. Таким образом,
министерство обороны находится под
руководством гражданских лиц, равно как и министерства других видов вооруженных
сил, высшие руководители которых назначаются президентом, но утверждаются
конгрессом. Словом, “огражданивание” военной власти - есть важнейшее условие
создания системы парламентского контроля за вооруженными силами.
Конгресс активно участвует в формировании военной политики США, в
частности вырабатывает политические рекомендации по
вопросам военной доктрины и
оборонной стратегии, долгосрочной политики в области военных НИОКР и т.п.
Согласно положениям Конституции США за высшим законодательным органом
страны резервируется право определять размеры вооруженных сил, количественный и
качественный состав вооружений и военной техники, производимой для их нужд, и
объем финансирования военной деятельности. Конгресс реализует свои
конституционные полномочия через систему действующих на постоянной основе
комитетов и создаваемых для рассмотрения какого-либо конкретного вопроса
комиссией (см. таблицу).
Таблица 33
380
Подкомитеты комитетов по делам вооруженных сил конгресса США
Сенат Палата представителей
По стратегическим силам и ядерному
сдерживанию
По закупкам и военным ядерным системам
По обычным силам и обороне
союзных и дружественных государств
По морской мощи, стратегическим и
дефицитным материалам
По стратегическим переброскам
войск и региональной обороне
По боеготовности
По закупкам и военным ядерным системам
По военной промышленности и технологии По расследованиям
По боеготовности, способности к длительным
боевым действиям и тыловому обеспечению
По военным вооружениям и объектам
По личному составу вооруженных сил
и его обеспечению денежным довольствием
По людским ресурсам и личному составу По исследованиям и разработкам
В палатах конгресса - сенате и палате представителей - работают
специализированные комитеты по делам вооруженных сил, в каждом из которых
действует несколько подкомитетов, занимающихся выработкой военной политики,
рассмотрением вопросов строительства вооруженных сил, хода осуществления
программ разработки и производства стратегических и тактических вооружений и
военной техники, проблемами личного состава и т.д. Состав этих
подкомитетов
постоянно меняется в зависимости от того, какие вопросы военного строительства
находятся в центре внимания законодателей. Кроме того в обеих палатах конгресса
США рассмотрение военных программ и проблем, связанных с финансовым
обеспечением вооруженных сил, происходит в комитетах, занимающихся общими
вопросами федеральных ассигнований и государственным бюджетом, по делам
разведки и по
делам правительственных учреждений.
По крайней мере один раз в год комитеты готовят законодательные предложения
или рекомендации для рассмотрения их полным составом обеих палат конгресса.
Помимо перечисленных рабочих органов конгресса, ежегодно какой-либо из
многочисленных комитетов сената или палаты представителей, связанный лишь в
очень небольшой степени с процессом принятия решений по руководству
вооруженными силами и их экономическим обеспечением, организует исследования и
слушания военно-экономических или военно-политических проблем. Среди таких
381
комитетов наиболее часто оказываются бюджетный комитет, комитеты по делам
малого бизнеса, по энергетике и торговле, объединенный комитет по экономическим
вопросам.
Каждый комитет и подкомитет конгресса отслеживает состояние дел в области,
за которую он несет ответственность. Члены комитетов с помощью приданного
каждому из них аппарата сотрудников анализируют различные вопросы и обсуждают
из
в ходе специально организуемых слушаний. Для участия в дебатах активно
привлекаются различные эксперты, в качестве которых выступают представители
федеральных ведомств, промышленности, научно-исследовательских учреждений.
Широко распространена практика заслушивания специальных докладов федеральных
ведомств на заседаниях рабочих органов конгресса. Важно подчеркнуть, что ведомства
не в праве отказать в предоставлении требуемых докладов. Различные
федеральные
учреждения (органы исполнительной власти) обязаны ответить и на письменные и
устные запросы членов конгресса, направляемые в их адрес. В последнее время их
число составляет несколько сот тысяч ежегодно.
Начиная с середины 70-х годов, происходит заметное усиление позиций
высшего законодательного органа власти в управлении процессом развития и
обеспечении вооруженных сил страны
. Это проявилось, в частности, в увеличении
почти в 4 раза числа комитетов и подкомитетов, вовлекаемых в разработку
законодательных актов, касающихся военных вопросов. В соответствующей пропорции
увеличилась численность штатного персонала в комитетах и подкомитетах конгресса.
Расширение спектра деятельности комитетов сопровождалась и развитием сети
исследовательских и информационных служб конгресса: 1) главного контрольно-
финансового управления, 2)
бюджетного управления, 3) управления технологических
оценок, обслуживающих деятельность соответствующих комитетов и обеспечивающих
аналитическими материалами, дающими возможность вырабатывать обоснованные
382
альтернативные суждения и тем самым противостоять диктату в военной области
исполнительных органов.
Конгресс США располагает не только номинальными, но и самыми широкими
возможностями, чтобы контролировать деятельность исполнительной власти. Залогом
этого является активное и действенное участие законодателей в бюджетном процессе.
На протяжении восьми месяцев (а иногда и дольше) конгрессмены и сенаторы в
деталях обсуждают проект федерального бюджета, внося в него множество поправок.
Им принадлежит последнее слово относительно размеров и структуры бюджета
любого федерального ведомства, включая министерство обороны и ряд других занятых
выполнением военных программ (президентское вето может быть отвергнуто
повторным голосованием конгресса). В результате, именно от них в конечном счете
зависит, какие
финансовые средства будут выделены из бюджета на обеспечение
выполнения тех или иных видов государственной деятельности.
Своеобразный опыт деятельности представительной власти
Великобритании в военной сфере обусловлен особой ролью Кабинета министров и
его тесной связью с парламентом. Англия - родина парламентаризма. Здесь премьер-
министр фактически выполняет роль главы парламента, правительства, лидера партии,
а
также функции председателя в дискуссиях в Кабинете министров и его подкомитетах.
Политическое руководство вооруженными силами страны осуществляет
подкомитет по вопросам обороны и международных отношений, в который входят:
премьер-министр, министры финансов, обороны, иностранных и внутренних дел, а
также другие министры, назначенные главой правительства. В заседаниях этого
подкомитета может также принимать участие
начальник штаба министерства обороны.
Даже поверхностный взгляд на состав названного подкомитета позволяет
обнаружить целостно-государственный подход к решению проблем Вооруженных сил,
причем в самом широком диапазоне. При этом принимаемые решения, как правило,
383
полностью соответствуют принципу “коллективной ответственности” правительства.
Вместе с тем каждый член кабинета считает своим долгом отстаивать принятое
решение в парламенте и активно проводить его в жизнь. Между тем в любом случае
главным арбитром в конечной инстанции по тому или иному оборонному вопросу
выступает партийное большинство в Палате общин. По Конституции “
набор и
содержание постоянной армии в пределах королевства в мирное время без согласия
парламента противны закону”.
Непосредственное политическое руководство деятельностью вооруженных сил и
разработка военной политики возложены на министра обороны, который является
одним из лидеров правящей партии. Он отвечает за определение размеров, структуры,
организацию и дислокацию вооруженных сил; координирует деятельность армии
и
службы гражданской обороны внутри страны, а также решает все вопросы, касающиеся
военно-политического курса правительства.
Рассматривая деятельность английского парламента в военной сфере, нельзя не
обратить внимания на институт парламентских секретарей, которые выведены на
уровень заместителей министра обороны. Как правило, парламентские секретари
являются деятелями правящей партии, хотя и не входят
в состав Кабинета министров.
С 1981г., после ликвидации системы политического руководства департаментами
отдельных видов вооруженных сил, каждый из заместителей министра обороны и
парламентских секретарей занимается вопросами, связанными с деятельностью всех
видов вооруженных сил. Государственный министр обороны по делам вооруженных
сил и его заместитель - парламентский секретарь по делам вооруженных сил отвечают
за
комплектование, организацию боевой подготовки и использование вооруженных
сил; государственный министр и парламентский секретарь по военным закупкам - за
организацию и руководство закупки вооружения и военной техники, осуществление
384
военных НИОКР, а также материально-техническое снабжение всех видов
вооруженных сил.
Таким образом, решая задачу усиления парламентского контроля над
Вооруженными силами законодательная власть Великобритании пошла по пути
включения своих представителей непосредственно в саму структуру военной
организации.
Рассматривая взаимосвязь “парламент - армия” целесообразно подробно
остановиться на опыте Германии. Здесь согласно действующей Конституции,
Вооруженные
силы предназначены для обороны, им запрещено готовиться для
наступательной войны, установлен принцип, согласно которому оружие будет
использовано только в ответ на агрессию. Армия считается интегрированной в
общество, солдаты называются “граждане в униформе” и пользуются всеми правами,
включая принадлежность к любым партиям, владеют избирательным правом, могут
быть избраны в любой парламент (
коммунальный, земельный, федеральный), могут вне
службы заниматься политической деятельностью и т.д.
Исходя из примата политики, Вооруженные силы и их руководство находятся
под полным парламентским контролем. Это достигается решающей ролью парламента
в политическом руководстве вооруженными силами. Высший орган представительной
власти правомочен:
- создавать правовые основы и издавать законы, регламентирующие оборону
страны;
- определять численность вооруженных сил и вольнонаемного состава;
- разрабатывать основы организации вооруженных сил;
- устанавливать оборонный бюджет, а также сроки воинской службы;
- рассматривать и принимать решения по вопросам участия страны в
международных договорах;
385