Ротова В.Н. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

171

регионального структурного органа, профсоюзная организация,

третейский суд.

В особых случаях, когда конфликт принимает угрожающие

масштабы и может распространится на значительную территорию,

вводится режим чрезвычайного положения, целью которого является

скорейшая нормализации ситуации, обеспечение безопасности

граждан и защита конституционного правопорядка, при этом могут

применяться специальные меры по ликвидации конфликтных

ситуаций, органы государственного управления наделяются особыми,

действующими лишь временно, экстраординарными (выходящими за

пределы обычного) полномочиями с передачей им управленческих,

исполнительных полномочий.

Конституция России предоставляет право гражданину или

коллективу на ведение трудовых споров с работодателями, в том числе

и право на такую крайнюю меру, как забастовка. Для объективного

анализа, оказания методической помощи и решения конфликтных

ситуаций действует Служба по урегулированию коллективных

трудовых споров Министерства труда и социального развития РФ,

основной задачей

которой является организация примирительных

процедур.

5.3.2 Государственное управление при чрезвычайных

ситуациях

Рассмотрим методы и формы государственного регулирования

при возникновении техногенных и природных чрезвычайных

ситуациях (ЧС). Если военные конфликты можно предотвратить, то

подавляющее большинство природных ЧС избежать, увы,

невозможно, это лишь вопрос времени. Задача государственной власти

состоит в том, чтобы уменьшить вероятность катастроф и сократить

до возможного предела их разрушительную силу.

Природные ЧС имеют различную степень пагубного воздействия

на различные страны и регионы.

К чрезвычайным ситуациям следует отнести не только

аномальные природные явления (землетрясения, ураганы, наводнения

и т.п.), но и возникновение массовых эпидемий, эпизоотии, лесных

пожаров, а также крупных аварий на промышленных предприятиях и

магистральных трубопроводах. Словом, к чрезвычайным и аварийным

172

ситуациям следует отнести все негативные явления природного или

техногенного происхождения, которые могут вызвать гибель людей,

нанести вред природной среде и повлечь за собой большие

материальные потери.

Природные катаклизмы: землетрясения, извержения вулканов,

цунами, наводнения, сели, имеют в своей основе некоторые

закономерности и наука позволяет прогнозировать время возник-

новения и масштабность этих грозных явлений, а значит и в

определенной степени оперативно принимать превентивные меры для

снижения количества пострадавших и размера материального ущерба.

Для всех ЧС природного происхождения характерна опре-

деленная географическая зона, где возможность возникновения этих

явлений наиболее вероятна (зоны риска). Далее, анализ

статистических данных позволяет определить интенсивность,

разрушительную силу, опасность стихийного бедствия. Именно такие

зоны требуют постоянного мониторинга и концентрации

стратегических резервов. И, наконец, часто одно стихийное бедствие

неминуемо вызывает и другие опасные явления. Например, такие

зависимости характерны для землетрясений и цунами, обильных

осадков и наводнений, оползней и селей, внезапного весеннего

повышения температуры воздуха и катастрофического паводка на

крупных реках.

С каждым годом увеличивается реальная опасность

возникновения серьезных чрезвычайных техногенных ситуаций, ход

развития технического прогресса и статистика подтверждает эту

тенденцию. С другой стороны, нельзя признаваться в бессилии

государства перед лицом этой опасности, в ее фатальной

неизбежности. Уже само понимание реальности стоящих перед

обществом проблем, их масштабов и возможных последствий, создает

стратегические предпосылки для готовности борьбы за уменьшение

количества техногенных ЧС и сокращения ущерба от них. Уместно

вспомнить об одном из важнейших принципов управления —

принципе цели.

При формировании цели управленческого воздействия следует

иметь в виду принципиальные особенности общества, как

саморазвивающейся системы, — стремление к стабильности и

дальнейшему развитию. Стремление сложных открытых систем к

обеспечению своей стабильности достигается за счет применения

173

механизмов отрицательных обратных связей, позволяющих,

минимизировать отрицательные воздействия внешней среды и

уменьшить вероятность своего разрушения. Положительные обратные

связи обеспечивают эволюцию, развитие этих систем.

Накоплен солидный отечественный опыт предотвращения

кризисных ситуаций, создана и проверена на практике методология

борьбы с ними. Разработан и действует федеральный Закон «О защите

населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и

техногенного характера», создана единая государственная система

предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) и

целевая программа «Создание и развитие Российской системы

предупреждения и действий в ЧС». Эти комплексные меры призваны

действовать на всех государственных иерархических уровнях, от

объектного, местного и до федерального.

Основными направлениями государственной политики по

обеспечению безопасности и предупреждению ЧС являются:

• выполнение комплекса профилактических мероприятий,

определение степени риска и прогнозирование ЧС;

• принятие мер для повышения эффективности защиты

населения и территорий при ЧС;

• совершенствование технических средств, направленных на

ликвидацию последствий аварийных и чрезвычайных ситуаций;

• распределение ответственности за состояние защиты

населения и территорий от ЧС между федеральными и местными

органами исполнительной власти.

Принята классификация ЧС по их масштабам: локальные

(объектные), местные, региональные (территориальные), федеральные

и трансграничные (межгосударственные) и по величине нанесенного

ущерба (численность пострадавших и размер материального ущерба).

Трансграничной считается ЧС, которая выходит за пределы данного

государства и ее поражающие факторы распространяются на

значительные территории сопредельных государств (трагичный, но

характерный пример— авария на Чернобыльской АЭС, а из

природных ЧС — землетрясения, тайфуны и цунами)

По своему происхождению ЧС можно разделить не только на

природные и техногенные, но и на военные, биолого-социальные

(инфекционные заболевания людей, животных и растений) и

174

экологические, хотя эта классификация, как и большинство

классификаций, весьма условна.

Чтобы быть готовым к возможным ЧС необходимы не только

значительные капитальные вложения, мобилизация и оснащение

систем быстрого реагирования, но и психологическая подготовка,

активная разъяснительная работа среди населения, проживающего в

зоне предполагаемого ЧС.

Сегодня мир столкнулся с новым страшным проявлением Зла, по

разрушающей мощи мало уступающий войнам и природным

катаклизмам, хорошо организованным и щедро финансируемым—

террором. Однако, действенных методов борьбы с организованным

терроризмом пока еще не создано.

Теория и практика управления требуют при возникновении

любых экстремальных ситуаций (военные действия, террористический

акт, в условиях ЧС природного или техногенного происхождения)

максимальной централизации, создания единого штаба по руководству

аварийными и спасательными работами, жесткой реализации

принципа единоначалия. Опыт работ в зонах ЧС показывает, что

наиболее опасным следствием аварийной, чрезвычайной ситуации

является паника среди населения, отсутствие объективной инфор-

мации (или ее искажение), непродуманные, поспешные решения

руководителей центральных и особенно местных органов управления.

Анализ статистических данных показывает, что основной

причиной крупных аварий и возникновения чрезвычайных ситуаций

является пресловутый человеческий фактор, т.е. грубые нарушения

технологической дисциплины, пренебрежение со стороны персонала

правилами технической эксплуатации и техники безопасности. Это

обстоятельство выдвигает на передний план важность

профилактических мероприятий, предотвращающих возможность

зарождения условий для возникновения и развития чрезвычайных

ситуаций и крупных аварий.

Но нельзя не отметить, что при ликвидации последствий ЧС

действуют, как правило, профессионалы высокой квалификации, с

хорошей психологической подготовкой, развитыми волевыми

качествами, способные трезво оценивать степень риска при работе в

опасных условиях, создавать эффективные режимы труда и отдыха.

Следует остановиться на особенностях государственного и

регионального управления в условиях ЧС. В первую очередь

175

необходимо отметить важнейшую и при этом парадоксальную

особенность управленческого процесса: необходимость принятия

ответственных решений в условиях острого дефицита времени и

противоречивости исходной информации.

Второе противоречие состоит в необходимости жесткой

централизации управления при одновременном развитии инициативы

на местах, делегирования властных полномочий. Централизация

управления обеспечивает единство принимаемых решений,

оптимальное использование всех видов ресурсов (финансовых,

материальных, кадровых); децентрализация гарантирует надежность,

стабильность управления, развивает творческую инициативу

исполнителей, способствует решению оперативных, тактических

задач. В условиях ЧС управление приобретает характерные черты

искусства, высокого профессионального мастерства.

Но кроме предвидения, мастерства и жизненного опыта

управленческого персонала каждое профессионально подготовленное

структурное государственное и региональное подразделение обязано

разработать базовый план мероприятий по ликвидации последствий

ЧС и сокращению размера ущерба от его последствий. Естественно,

что этот план должен соответствовать местным условиям и отражать

особенности реальных потенциальные источников возможной ЧС.

Базовый типовой план ликвидации последствий ЧС должен

содержать:

• средства для экстренного оповещения населения или

персонала объекта о возникшей опасности и регулярного

информирования о развитии событий;

• мероприятия по экстренной эвакуации населения в заранее

определенные пункты дислокации;

• обеспечение населения и персонала медицинской помощью и

заранее оборудованным убежищем с запасами пищи и одежды;

• организацию ремонтно-восстановительных работ и ма-

териально-технического снабжения.

Наиболее перспективными путями развития методов и средств

управления в условиях ЧС являются внедрение принципов

автоматизированных систем управления, действующих на основе

компьютерной техники и созданных для этих целей соответствующих

программных продуктов (например, система «Модуль-2»)

176

АСУ ЧС объединяет комплекс основных подсистем:

планирования мероприятий по предупреждению и ликвидации

последствий ЧС, контроля за выполнением планов и оперативной

поддержки оперативных управленческих решений, защиты

информации от искажений в каналах связи и несанкционированного

доступа к информации, управления финансами и материально-

техническим снабжением и управления подготовкой, повышением

квалификации и расстановкой кадров.

Процессы глобализации, создания межгосударственных

информационных систем, обобщения национальных теоретических и

практических разработок коснулись и систем управления при ЧС.

Наиболее перспективной признана работа по созданию под эгидой

ООН Глобальной информационной системы стихийных бедствий

(GISNH) в Женеве. Система содержит перечень организаций,

выполняющих исследования в области ЧС, основные результаты этих

работ, информацию о ЧС в различных географических точках

планеты, о методах разработки и оценке принимаемых управ-

ленческих решений. Для сбора и поиска необходимой информации

применяется Интернет.

Анализ опыта ликвидации последствий ЧС и обобщение

результатов исследований в деле снижения риска от природных и

техногенных катастроф позволяют разработать ряд организационных

и технологических профилактических мер. Организационные

мероприятия: детальное обоснование сооружений хозяйственных

объектов и жилых комплексов в зонах с минимальным риском (нефте-

и газохранилища, магистральные трубопроводы и сооружения на них,

АЭС, плотины, хранилища токсичных и радиоактивных веществ),

ограничение на строительство жилых массивов и объектов с высоким

уровнем технологического риска в сейсмоопасных и затопляемых

зонах, создание резервных запасов стройматериалов, транспортных

средств, топлива, медикаментов и продовольствия, создание служб

быстрого оповещения и реагирования в зонах повышенного риска.

Технологические мероприятия: ограничение или отказ от

использования опасных или непроверенных технологий,

принципиальное повышение надежности систем автоматической

защиты и блокировки, сокращение запасов хранящихся и перевозимых

опасных веществ, надежная изоляция опасных отходов, строительство

защитных сооружений (дамбы, бункеры).

177

Государство обязано быть готовым к возникновению

чрезвычайных ситуаций любого масштаба и постоянно держать под

контролем выполнение перечисленных выше мероприятий.

Государственный и местные бюджеты предусматривают специальные

статьи расходов на эти цели, заблаговременно создаются

материальные резервы: запасы продовольствия, медикаменты,

топливо, строительные материалы, средства транспорта и связи,

оборудование для экстренного развертывания временных пунктов

проживания и питания граждан, оказавшихся в зоне ЧС.

Материальные резервы хранятся в таких местах, из которых может

быть организована их оперативная доставка в зоны стихийных или

техногенных бедствий.

В настоящее время формируется единая государственная система

гражданской защиты, ориентированная на предупреждение и

ликвидацию последствий ЧС. Эта система создается параллельно с

действующей структурой гражданской обороны страны,

обеспечивающей выполнение общегосударственных мероприятий по

защите населения и материальных ценностей при ведении военных

действий. Гражданская оборона (ГО) организована на основе

территориального и производственного принципов на всей территории

России.

Одной из важнейших задач гражданской обороны является

своевременное оповещение населения о возникновении чрезвычайных

ситуаций. Однако существующие сегодня системы оповещения

населения крупнейших городов и промышленных центров России

морально и физически устарели и не приспособлены к работе с

цифровыми системами связи, переход на которые планируется в

ближайшие годы. Но существует и другая проблема— основная часть

населения не подготовлено и не обучено поведению при воз-

никновении чрезвычайной ситуации. Понимая важность этих проблем,

государственными органами намечен комплекс мероприятий по

реконструкции и развитию систем оповещения, включая также

системы кабельного телевидения и сотовой связи, по обучению

населения действиям в условиях ЧС на основе компьютерных

обучающих программ и тренажеров.

Вопросами предупреждения, ликвидации ЧС и их последствий

ведает Министерство РФ по чрезвычайным ситуациям (МЧС России) с

его региональными центрами и Государственный комитет РФ по

178

резервам (Госкомрезерв России). Эти же структурные органы

государственной власти решают проблемы оказания гуманитарной

помощи гражданам других стран, оказавшихся в зонах ЧС.

Дополнительно действуют Всероссийская служба медицины

катастроф и Служба поискового и аварийно-спасательного

обеспечения гражданской авиации.

Вопросы для обсуждения:

1. Назовите основные направления государственного управления

социальной сферой.

2. Каковы, на ваш взгляд, основные причины высокого уровня

незанятости населения в РФ.

3. Какие задачи выполняют органы местного самоуправления?

4. На каких принципах базируется местное самоуправление в

РФ?

5. В чём суть государственного управления производством?

6. Какие существуют государственные рычаги воздействия на

экономику?

7. Назовите особенности государственного управления ТЭК и

АПК.

8. Что является конфликтом (конфликтной ситуацией)?

9. Какие варианты поведения во время конфликтной ситуации

вам известны?

10. Перечислите основные направления государственной

политики в сфере безопасности и предупреждения ЧС.

Тест к модулю 5:

1. Одной из важнейших задач государственного управления

является обеспечение и соблюдение основных социальных прав

граждан.

а. Да;

б. Нет.

2. В настоящее время в России при решении социальных проблем

используется:

а. парадигма социальной справедливости;

б. парадигма равных возможностей.

3. Федеральный закон «Об образовании» не предусматривает

меры для обеспечения более четкого контроля за деятельностью

179

негосударственных вузов, доступности образования для широких

слоев населения и целенаправленности подготовки специалистов

а. Да;

б. Нет.

4. Соотношение между величиной прожиточного минимума и

минимальной оплатой труда, размером пенсии по старости,

определяется ежегодно

а. Федеральным бюджетом;

б. Указом Президента РФ;

в. Постановлением Правительства РФ.

5. Единую политику в области труда и социальной защиты на-

селения обеспечивает

а. Министерство РФ по чрезвычайным ситуациям (МЧС России);

б. Министерство труда и социального развития (Минтруд

России);

в. Министерство финансов РФ;

г. Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ.

6. Рычаги воздействия на ход экономических реформ - это

инвестиционная стратегия, бюджетная, банковская и налоговая

системы, государственные заказы и таможенная политика

а. Да;

б. Нет.

7. Государственная поддержка деятельности транснациональных

компаний (ТНК) в виде финансового стимулирования – это:

а. страхование экспортных операций;

б. налоговые льготы, субсидии;

в. льготные экспортные кредиты.

8. Главные проблемы угольной промышленности— высокий

удельный вес капитальных вложений, повышенная опасность

горнопроходческих работ и социальные проблемы, вызываемые

выработкой запасов угля и закрытием нерентабельных шахт

а. Да;

б. Нет.

9. Протекционизм – это

а. направление государственной внешнеэкономической

политики, при которой отменяются ограничения при выдвижении на

внутренний рынок импортных товаров и устанавливаются низкие

180

таможенные тарифы;

б. направление государственной внешнеэкономической

политики, которое проявляется в защите собственной

промышленности и сельского хозяйства от конкуренции на

внутреннем рынке.

10. Конфликт – это столкновение противоположных позиций,

мнений, оценок и идей, которое люди пытаются разрешить с помощью

убеждений или агрессивных действий.

а. Да;

б. Нет.

11. При возникновении любых экстремальных ситуаций

необходима

а. максимальная централизация;

б. максимальная децентрализация.

12. Природные катаклизмы – это

а. массовые эпидемии;

б. крупные аварии на промышленных предприятиях и

магистральных трубопроводах;

в. землетрясения, извержения вулканов, цунами, наводнения,

сели.

Литература:

1. Европейская хартия местного самоуправления.

2. Налоговый кодекс РФ. Части первая и вторая.

3. Конституция РФ

4. Васильев В. И. Местное самоуправление. — М.:

Юринформцентр, 1999.

5. Егоров В. В., Парсаданов Г. А. Прогнозирование национальной

экономики. — М.: Инфра-М, 2001.

6. Кноринг В.И. Основы государственного и муниципального

управления. — М.: Издательство «Экзамен», 2004. — 416 с.

7. Пикулькин А. В. Система государственного управления. —

М.: ЮНИТИ,2001.

8. Рой О.М. Система государственного и муниципального

управления/ О.М. Рой. – СПб.: Питер, 2003. – 301 с.

9. Смелзер Н. Социология / Пер с англ. — М.: Феникс, 1994.