Ротова В.Н. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

161

бумаг (РЦБ). Путем скупки пакетов акций на РЦБ формируются более

крупные собственники и государство является одним из активных

участников, эмитентов РЦБ (эмитированный капитал — капитал

акционерного общества в акциях, фактически выпущенных на рынок).

Бюджетное регулирование осуществляется на основе феде-

рального, регионального и местного бюджетов и обеспечивает около

половины ВВП. Доходная и расходная составляющие бюджета, их

распределение по источникам и потребителям, их структурная

сбалансированность являются надежными инструментами

бюджетного регулирования. Расходная часть бюджета всегда имеет

четкую целевую направленность

, приоритетные направления—

образование, здравоохранение и за последние годы — укрепление

материальной базы вооруженных сил страны.

При формировании налоговой политики необходимо учитывать

многие противоречивые факторы. С одной стороны, государству

выгодно увеличивать налоговые сборы, т.к. они составляют большую

часть бюджета. Но при высоких налоговых сборах ухудшается

финансовое состояние предприятий — налогоплательщиков,

уменьшается прибыль и создаются предпосылки для уклонения от

уплаты налогов в полном объеме, т.е. формируются как бы две

системы бухгалтерского учета и отчетности, одна для налоговой

инспекции и другая — для оценки фактического финансового со-

стояния.

Регулирование экономики осуществляется и с помощью системы

государственных заказов, т.е. путем закупок самой различной

продукции для федеральных программ систем жизнеобеспечения и

безопасности страны. Эти поставки определяются Гражданским

кодексом и рядом федеральных законов(«О поставке продукции для

федеральных государственных нужд», «О государственном оборонном

заказе» и др.). Как правило, государственные заказы выдаются

предприятиям на конкурсной основе (как и выполнение

инвестиционных программ).

Особо ответственна роль государственного управления во

внешнеэкономической деятельности, что характерно для большинства

стран с развитой рыночной экономикой. Государственная монополия

внешней торговли ориентирована на защиту экономических и

политических интересов страны, необходимо регулировать,

стимулировать, а иногда и ограничивать основные сферы

162

международных экономических связей. Регулирующее воздействие

государства на экспортно-импортную политику обеспечивается

законодательными мерами и решениями правительства.

В международной торговле государством используются такие

методы регулирования, как таможенные тарифы и пошлины,

различные нетарифные ограничения, налоги, лицензирование,

межгосударственные соглашения и другие методы стимулирования

или ограничения экспорта и импорта. Постоянного государственного

контроля требуют международные валютные и кредитные отношения,

международное движение капитала и трудовых ресурсов, научно-

техническое сотрудничество.

Опыт международных экономических отношений определил два

основных направления государственной внешнеэкономической

политики — протекционизм, т.е. защиту собственной

промышленности и сельского хозяйства от конкуренции на

внутреннем рынке, и свободная торговля (фритредерство), при

которой отменяются ограничения при выдвижении на внутренний

рынок импортных товаров и устанавливаются низкие таможенные

тарифы.

Таможенный тариф — система ставок, пошлин, по которым

взимается плата за провоз товара через государственную границу.

Таможенные пошлины подразделяются на экспортные, импортные и

транзитные (за транзитный провоз товаров). Пошлины увеличивают

стоимость товаров, что в итоге снижает их конкурентоспособность на

рынке сбыта. Проводя политику протекционизма, государство

устанавливает высокие тарифные пошлины на ввозимые товары,

вытесняя их с внутреннего рынка.

Нетарифные ограничения вводятся для сокращения количества

или номенклатуры ввозимых товаров, а иногда вплоть до запрета на

ввоз определенной группы товаров (эмбарго). Эти ограничения, как и

таможенные пошлины, снижают конкурентное влияние иностранных

товаров на рынок сбыта. Иногда количественные ограничения

используются для устранения торговых дисбалансов в международной

торговле или применяются в качестве ответных мер на

дискриминационные действия внешнеторговых партнеров.

Государственная поддержка деятельности транснациональных

компаний (ТНК) осуществляется в первую очередь с помощью

кредитного (льготные экспортные кредиты, страхование экспортных

163

операций) и финансового стимулирования (налоговые льготы,

субсидии). Государственные органы оказывают экспортерам

информационную поддержку, проводят анализ перспективных

рыночных направлений, обеспечивают проведение международных

выставок и ярмарок.

Стратегическое регулирование экономики России возложено на

Министерство финансов РФ, именно оно планирует и претворяет в

жизнь единую бюджетную, налоговую, таможенную и валютную

политику страны. Необходимо подчеркнуть, что региональные

финорганы не подчиняются Минфину РФ (кроме, естественно,

выполнения единых для государства нормативных актов и вопросов

единой экономической политики) и являются

структурными

подразделениями местной администрации.

5.2.3 Особенности государственного управления топливно-

энергетическим и агропромышленным комплексами

Рыночная экономика отрицает возможность директивного

вмешательства государства во внутреннюю деятельность частных

предприятий и акционерных объединений. Но деятельность

предприятий топливно-энергетического (ТЭК) и агропромышленного

комплекса (АПК) в столь значительной мере определяют

эффективность всего народного хозяйства страны, что требуют от

органов государственной власти постоянного внимания и

оперативного контроля за выполнением стратегических программ.

Акционерные общества, компании и предприятия, входящие в

ТЭК, обеспечивают более 60 % ВВП, около 40 % национального

дохода и основную часть валютных поступлений в государственную

казну. В агропромышленном комплексе России сосредоточено около

четверти основных фондов, производится более 30 % валового

общественного продукта и основная масса товаров широкого

потребления, в АПК работает порядка 30 % от общей численности

работников материальной производственной сферы. Так что

внимание, которое постоянно уделяется государством работе

предприятий этих комплексов, вполне обосновано.

Развитие ТЭК определяются правительственными программами

«Топливо и энергия», разрабатываемыми на различные календарные

периоды и состоящих из комплекса подпрограмм, решающих

164

технологические, финансовые, социальные и экологические задачи.

Основными задачами ТЭК являются: повышение эффективности

использования топливно-энергетических ресурсов, надежное

снабжение потребителей электроэнергией и топливом, стабильный

экспорт нефти, газа и электроэнергии, развитие мощностей и сырьевой

базы, выполнение экологических требований.

Деятельность предприятий ТЭК находится под постоянным и

пристальным контролем государственных органов. Характерными

особенностями большинства предприятий ТЭК являются

неблагоприятные природно-климатические условия и удаленность

предприятий от промышленных и культурных центров (газовая

промышленность), тяжелые, опасные условия труда (угольная

промышленность), территориальная разобщенность объектов и

необходимость освоения новых территорий (газовая промышленность,

линии электропередач). Контроль за деятельностью ТЭК и функции

государственного управления комплексом осуществляет

Министерство топлива и энергетики Российской Федерации;

находящийся в его составе контрольный государственный орган —

Госэнергонадзор обеспечивает контроль за энергетической

безопасностью государства.

Государственному регулированию подлежат тарифы на

электрическую и тепловую энергию, которые устанавливает

Федеральная энергетическая комиссия (в регионах эту функцию

выполняют региональные комиссии). Целью регулирования является

защита интересов потребителей от монополистических тенденций

производителей, согласование деятельности производителей и

потребителей энергии на конкурентной основе, обеспечение

предприятиям права равного доступа на оптовый рынок

электроэнергии.

Приватизация и акционирование добывающих и газотранс-

портных предприятий шло при оперативном контроле Правительства

РФ поэтапно, при этом государство сохранило и обеспечивает

контроль за деятельностью РАО «Газпром». Совет директоров

формируется Правительством (в его состав включены и представители

органов государственного управления), оно же утвердило Устав и

единые государственные правила пользования газом, установлена

квота для иностранных участников в уставном капитале, которая не

165

может превышать 9 %. Газовые сети высокого и среднего давления,

как и сооружения на них, являются федеральной собственностью.

Региональные органы государственной власти осуществляют

свои функции управления, устанавливая розничные цены на

природный и сжиженный газ с учетом требований социальной защиты

населения. Убытки, образующиеся из-за разницы между ценами

поставщиков газа и отпускными ценами для нужд населения,

покрываются за счет бюджета субъектов федерации.

Важнейшим источником валютных поступлений является

нефтяной комплекс, состоящий из крупных акционерных компаний,

таких как «ЛУКойл», «Юкос», «Славнефть».

Потенциальные возможности комплекса весьма велики, но до сих

пор еще не достигнут уровень добычи 80-х годов.

Наиболее сложной и противоречивой проблемой добычи и

реализации нефти, требующей постоянного государственного

контроля, являются ее экспортные поставки. Высокие цены на нефть

на мировом рынке делают экспортные поставки более выгодными, чем

ее продажа отечественным нефтеперерабатывающим заводам. Без

государственного регулирования (утвержденные графики поставки

сырой нефти) мог бы возникнуть острый дефицит сырья, что вызвало

бы скачек цен на бензин и другие продукты нефтепереработки.

Топливно-энергетический комплекс России существенно

дополняется таким надежным и социально значимым энерго-

носителем, как уголь. Наша страна располагает 40 %, но добывает

лишь 14 % мировых запасов угля. Главные проблемы угольной

промышленности— высокий удельный вес капитальных вложений,

повышенная опасность горнопроходческих работ и социальные

проблемы, вызываемые выработкой запасов угля и закрытием

нерентабельных шахт. Решить эти проблемы без участия органов

государственного управления практически невозможно.

Работы по охране труда и совершенствованию техники

безопасности в угольной промышленности возглавляются Фе-

деральным горным и промышленным надзором, положение о

горноспасательной службе утверждается Правительством РФ, что

подчеркивает важность и социальную значимость всех аспектов этих

работ.

Государственные бюджетные средства в плановом порядке

направляются для освоения новых перспективных месторождений,

166

реконструкции и консервации старых выработок. Государственная

поддержка отрасли осуществляется и за счет дотаций за поставленный

уголь, в форме льготных тарифов и кредитов, сокращения

таможенных пошлин.

Монопольным потребителем угля является РАО «ЕЭС России»

(эта особенность отрасли опять-таки требует контроля и

регулирования со стороны органов федеральной власти), а

поставщиками продукции — ОАО «Российская угольная компания»

(«Росуголь»), ассоциация «Ростоп-пром».

Пожалуй, что из всех отраслей материального производства в

современных условиях важнейшим является сельское хозяйство, т.к.

проблема удовлетворения потребностей общества в продукции

растениеводства и животноводства стоит особенно остро. И не

случайно, что главный вопрос сельского хозяйства— вопрос о земле

уже многие годы горячо обсуждается обществом и изучается зако-

нодательными и исполнительными органами государственной власти.

Однако именно в агропромышленном комплексе России до сих

пор не решены многие проблемы и особенно остро стоят социальные

вопросы, ведь почти треть населения страны работает в сельском

хозяйстве и перерабатывающих отраслях промышленности. А если

учесть садоводство и огородничество (в том числе и парниковое), так

развитые среди городских жителей, и личные приусадебные хозяйства,

то нерешенные вопросы сельского хозяйства затрагивают почти

половину населения страны.

Иностранная конкуренция выдавливает отечественных

сельскохозяйственных производителей с внутреннего рынка. Если

ввоз куриных окорочков возрос с 50 тыс. т до 800 тыс. т, то

производство отечественных бройлеров на душу населения упало с 8

до 3 кг, поголовье кур сократилось почти в три раза. Катастрофически

сократилось поголовье крупного рогатого скота и как следствие

производство мясной продукции.

Необходимость государственной поддержки сельского хозяйства

была очевидной с самого начала реформ, что нашло отражение в

создании Федеральной целевой программы стабилизации и развития

агропромышленного комплекса. Целью программы было выполнение

комплекса мероприятий, направленных на создание прочной

продовольственной основы страны, улучшение снабжения населения

продуктами повседневного спроса. Очевидно, что эта цель может быть

167

достигнута лишь при увеличении плодородия земли, племенного

животноводства и главное при стимулировании труда земледельцев и

животноводов. Одними государственными дотациями (они весьма

велики по сравнению с другими отраслями народного хозяйства)

нельзя повысить эффективность деятельности АПК.

Государство обеспечивает АПК стабильными федеральными

заказами, устанавливает гарантированные закупочные цены, широко

применяет авансирование и централизованные инвестиции со

льготными сроками окупаемости, компенсирует часть затрат

сельскохозяйственных производителей на покупку техники, топлива и

других энергоносителей, удобрений, комбикормов. Реализуется

планомерная, последовательная импортная политика путем

сокращения закупок за рубежом тех видов

сельхозпродукции, которые

могут быть произведены в самой России.

Государственное управление АПК обеспечивается Мини-

стерством сельского хозяйства и продовольствия РФ с передачей

части своих функций региональным министерствам или управлениям

(департаментам).

5.3 Государственное управление в условиях конфликтных и

чрезвычайных ситуаций

5.3.1 Государственное регулирование при конфликтных

ситуациях в обществе

Конфликт (от лат. conflicts — столкновение) — это столкновение

противоположных позиций, мнений, оценок и идей, которое люди

пытаются разрешить с помощью убеждений или агрессивных

действий. Конфликт возникает, когда в социуме или между

государствами появляются противоположные, взаимоисключающие

цели и когда люди пытаются достичь своих целей в ущерб или за счет

других. Основой любого конфликта являются накопившиеся

противоречия, объективные или субъективные, реальные или

иллюзорные. Достаточно незначительного повода - и конфликт может

вспыхнуть. Развитие конфликта происходит по такой схеме:

Конфликтная ситуация + Повод = Конфликт

Конфликтные ситуации всегда тлеют в обществе. Причиной

крупных региональных конфликтов могут быть различия идеологий,

мировоззренческих концепций, экономических интересов, амбиции

168

(обострённое самолюбие, спесивость) лидеров, религиозные, расовые

и национальные предрассудки. На межгосударственном уровне —

борьба за рынки сбыта, сырьевые ресурсы, территориальные и

колониальные притязания.

Социологические исследования в области конфликтологии дают

неожиданные и удручающие результаты— во время внутренних,

региональных конфликтов погибших бывает больше, чем в войнах

между государствами, на один международный конфликт приходится

порядка 30 внутренних.

Реакция на обстоятельства и развитие конфликта его участников

имеет одну общую черту: каждая сторона считает себя правой,

оправдывает свои поступки, и если даже приводятся аргументы в

пользу якобы оппонента, то лишь с целью демонстрации

непредвзятости, что еще более убедительно подчеркивает их правоту.

Не каждый конфликт содержит в себе только разрушительные,

деструктивные начала, иногда конфликт возникает как форма протеста

против устаревших, несправедливых отношений, норм и законов и в

итоге разрешения конфликта общество переходит на более высокую,

более справедливую и гуманную ступень своего развития.

Наиболее распространенной в обществе формой конфликта

является социальный конфликт как форма протеста общества против

ущемления прав и свобод, тяжелого материального положения,

массовых увольнений, коррумпированности (продажность

должностных лиц) чиновников и т.п.

В первые годы преобразований в России участились кон-

фликтные ситуации, связанные с приватизацией предприятий, сменой

руководства при переходе прав собственности на предприятие.

Следует особо подчеркнуть, что если чрезвычайные ситуации

природного и техногенного происхождения могут существенно

сокращать ресурсный потенциал страны, то конфликтные ситуации в

обществе угрожают самому социальному устройству, безопасности и

даже целостности государства. Однако, если природные катаклизмы

практически трудно, а иногда и невозможно прогнозировать, то проти-

воречия в обществе, кризисную ситуацию можно и должно

прогнозировать и всеми мерами предотвращать ее. Различные

государственные структуры регулярно информируют Правительство о

состоянии социальной и экономической безопасности страны, а в

169

особых случаях могут и давать обоснования о необходимости

введения режима чрезвычайного положения.

Поэтому государство обязано не только адекватно и справедливо

реагировать на конфликтные ситуации, но всеми мерами

предупреждать их. Мастерство руководителя, искусство управления

состоит в том, чтобы определить ту пороговую стадию конфликта, за

которой процесс может стать неуправляемым, и принять необходимые

меры на предконфликтной стадии. Таким образом, можно

предупредить конфликт или предотвратить его разрастание,

уменьшить его негативные последствия.

Государство, являющееся большой, открытой системой,

действует в сложной и динамичной окружающей среде, и его

выживание обеспечивается упрощением его структурной сложности и

скорости реакции на изменения среды. Система всегда реагирует на

внешние возмущения и стремится вернуться в состояние равновесия.

Но если под воздействием внешних сил система далеко уходит от

равновесного состояния, то она может стать неустойчивой и не

вернуться в устойчивое состояние. В определенной точке (точка

бифуркации) поведение системы становится неопределенным, .

непредсказуемым. Иногда и ничтожно малое воздействие может

привести к значительным последствиям, переход системы в новое

состояние происходит скачкообразно. Такой точкой было подписание

Императором Николаем Александровичем манифеста об отречении от

престола.

Многочисленные исследования позволяют не только определять

грань, за которой конфликт грозит перейти в состояние

неуправляемого хаоса, но и рекомендовать несколько вариантов

поведения во время экстремальной ситуации, при выборе которых

важно учитывать природу самого конфликта и особенности стиля

поведения его участников.

Можно игнорировать конфликтную ситуацию, стараться уйти от

нее без решения возникших проблем. Политика ухода от конфликта

может быть разумной, если она не затрагивает принципиальных

сторон деятельности объекта управления, будь это оппонент,

предприятие, отрасль или государство в целом. Эта тактика может

быть оправдана, если важно сохранить добрые отношения любой

ценой и если конфронтация по незначительному поводу может

привести к стрессовой ситуации и даже к вооруженному конфликту.

170

Конфликты, особенно развивающиеся «по горизонтали», иногда сами

разрешаются только за счет сохранения спокойствия, выдержки и

желания сохранить партнерские отношения.

Другим вариантом решения конфликта может служить тактика

компромисса, изменение своей позиции, урегулирование разногласий

путем взаимных уступок. Это решение обычно принимается при

условии дефицита времени, тем более, если аргументы оппонентов

достаточно убедительны — лучше поступиться малым, чем потерять

все.

Однако искусство государственного управления рекомендует

применять еще один метод, который сложен в реализации, требует

опыта и даже искусства: превратить противника в партнера,

соратника. Следует продумать и реализовать следующие этапы

контакта с оппонентом (дипломатическим представителем на

межгосударственном уровне или профсоюзным лидером

конфликтующей стороны): сначала четко и объективно установить

причины конфликта (что стоит за поступками другой стороны?). Далее

разработать и обоснованно аргументировать новые варианты решений,

которые могли бы удовлетворить обе стороны. И, наконец, вместе с

оппонентом разобрать, продумать эти решения, относясь с уважением

к мнению другой стороны, и показать этим, что вы не противники, а

партнеры. Подготовленность, продуманность позиции, авторитет и

обаяние опытного представителя государственной власти гарантируют

успех этой линии поведения. В искусстве управления этот прием

известен как метод трех раундов.

К сожалению, за последние годы все чаще возникают

исключительно острые конфликтные ситуации, когда

правоохранительные органы вынуждены вести переговоры с

представителями преступных группировок или с отдельными

вооруженными и особо опасными преступниками. Во всем мире

участились случаи захвата заложников, попытки угона самолетов,

проведение террористических актов …Ведение переговоров с

террористами и особо опасными преступниками требует

нетрадиционных методов и подлинного искусства воздействия на

столь психологически сложных оппонентов.

В успешном разрешении любой конфликтной ситуации ведущая

роль принадлежит опытному, ответственному посреднику, в роли

которого может выступать руководитель государственного или