Ротова В.Н. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

принадлежать к различным партиям и, соответственно,

контролироваться ими.

Монархия — это форма правления, основанная на выделении в

системе государственного управления должности главы государства,

получающего соответствующие полномочия в порядке престолонасле-

дия. Исключением является только Малайзия, где монарх избирается

на определённый срок советом правителей, представляющих

федерацию. Основными разновидностями монархической формы

правления являются абсолютная, теократическая, конституционная

монархии. В абсолютной монархии нет разделения властей, и монарх

является единственным носителем высшей государственной власти.

Определённой разновидностью абсолютной монархии можно считать

теократическую монархию, наделяющую функциями высшего

должностного лица государства, ее высшего духовного лидера.

Монархические режимы Саудовской Аравии и Омана можно отнести

именно к этому типу. Конституционная монархия имеет две

разновидности: дуальную и парламентарную. В конституционной

монархии власть монарха существенно ограничивается конституцией.

И если в дуальной монархии монарх лишается, как правило,

законодательных и судебных прерогатив, то в парламентарной монарх

вообще не имеет полномочий ни в одной из ветвей государственной

власти, оставаясь только номинальным главой государства. В

дуальных монархиях законодательную власть воплощает избранный

народом парламент, а исполнительную – правительство, ответственное

перед монархом. Вместе с тем в условиях дуальной монархии монарх

сам может возглавлять правительство, определяя основные

направления внутренней и внешней политики. Такая система в

настоящее время действует в Иордании. Дуальная монархия является

своеобразной переходной формой от абсолютной монархии к

парламентской и поэтому редко встречается в современный период.

Что касается парламентской конституционной монархии, то она

является наиболее распространённой формой монархии и существует

в таких странах, как Австралия, Бельгия, Великобритания, Голландия,

Дания, Норвегия, Швеция и Япония. Неотъемлемым атрибутом

парламентской монархии является институт контрасигнатуры,

означающий, что подпись монарха действительна лишь при наличии

подписи премьер-министра или другого компетентного представителя

исполнительной власти.

Особенности экономической системы государства отражает

избранная государством хозяйственная модель, основанная на

обобщении методов экономической политики государства и

воплощаемая в качестве ее основных макроэкономических

показателей.

Значение хозяйственных моделей заключается в том, что их

реализация во многом определяет характер функционирования

государственной системы, в которой доля экономической

составляющей достаточно высока.

В мировой практике сложились три хозяйственных модели:

кейнсианская, монетаристская и модель плановой экономики.

Кейнсианская модель в качестве главного приоритета рассматри-

вает борьбу с экономическими спадами и безработицей — это состав-

ляет основу государственной политики.

Ключевыми положениями теории Дж. М. Кейнса (1883—1946),

составившими основу кейнсианской модели, являются:

• необходимость вмешательства государства в процесс

воспроизводства;

• главным инструментом вмешательства государства в воспроиз-

водственный процесс является бюджетная политика. Кредитно-

денежные механизмы должны играть вспомогательную роль,

приспосабливаясь к ней. Ставки процента за кредит должны быть

максимально устойчивыми или иметь тенденцию к снижению;

• дефицит спроса — главная причина экономических кризисов.

Необходимо форсировать стимулирование составных компонентов

спроса — личное потребление и накопление. Обеспечение «эф-

фективного спроса» заключается в достижении равновесия между

производством, потреблением, доходом и занятостью;

• возможность допущения дефицита бюджета, имеющего цикли-

ческий характер — увеличивающегося в период спада и снижаю-

щегося в период подъема. Расходы государства оживляют частный

бизнес и ведут к росту дохода и занятости.

Именно кейнсианская модель лежала в основе «нового курса»

Ф.Д. Рузвельта, оказавшего решительное влияние на возможности

преодоления США последствий депрессии начала 30-х гг. ХХ в.

Монетаристская модель основана на трудах нашего современника

М. Фридмана, профессора из Чикаго, предложившего меры по борьбе

с инфляцией в качестве главного приоритета в проведении государ-

ственной политики. Методологию монетаризма можно проиллюстри-

ровать через ряд положений:

• рыночная экономика располагает свойством

саморегулирования, и какое-либо вмешательство в ее механизмы

недопустимо;

• вмешательство государства в механизм экономики возможно

только в денежной сфере. Государство должно обеспечить устой-

чивость денежной единицы через ограничение роста денежной массы.

Прирост объема денежной массы должен быть около 5 % в год, кроме

того, необходимо ежегодное снижение ставки подоходного налога;

• объем денежной массы в обращении должен строго

соответствовать стоимости произведенной товарной продукции через

соотношение MV=PQ , где М — количество денег, V — период

оборота денежных средств, Р — цены на товарную продукцию, Q —

количество продукции.

• спады трудовой активности представляются естественным

явлением и служат способом ограничения роста заработной платы, что

сдерживает инфляцию.

Фактически все государства Восточной Европы в начале 90-х гг.

использовали рекомендации монетаристских предписаний признано

положительным (Великобритания), тогда как в других –

отрицательным (Аргентина, Россия).

Плановая экономика предполагает использование опыта

стран с централизованной экономикой и может быть

проиллюстрирована рядом положений:

• принятие многих экономических решений происходит на

уровне высшего политического руководства;

• наличие института государственного планирования (Госплана),

в чьи функции входит определение характера развития отраслей

экономики, а также установление ценовой и тарифной политики на

рынке товаров и услуг;

• участие государства в управлении деятельностью ведущих

предприятий.

Использование плановой экономической модели сделало

соизмеримыми экономические системы в таких странах, как Южная

Корея, Китай, Индонезия и даже Япония.

Наряду с хозяйственными моделями следует выделять формы

хозяйствования, служащие способом трансформации (от латинского

изменять) хозяйственной модели. Наиболее характерными

представляются такие формы хозяйствования, как англосаксонская,

западноевропейская, скандинавская, и юго-восточная

(партисипативная).

Англо-саксонская форма хозяйствования предполагает особую

государственную поддержку частного бизнеса, высокую долю

приватизированных предприятий, достаточно низкий уровень

финансирования социальных программ. Западноевропейская форма

отличается традиционно высоким уровнем государственной

поддержки социально значимых сфер экономики, значительной

ролью профсоюзных организаций, политических партий.

Скандинавская форма содержит высокую долю государственного и

муниципального секторов в экономике, широкие полномочия местных

органов самоуправления. Юго-восточная форма основана на

господстве традиционных экономических укладов при патернализме

(от латинского отцовские покровительские отношения)

государственных органов власти по отношению к национальным

бизнес-структурам, строгой субординации в принятии управленческих

решений.

Политический режим это – средства и методы политического

влияния на общественные институты. Наиболее характерными для

современных государств являются демократический, авторитарный и

тоталитарный режимы.

Демократический политический режим предполагает наличие

развитых институтов гражданского общества, поддерживаемых

государством и вступающих с ним в равноправные отношения.

Атрибутивными признаками демократии являются соблюдение

принципа разделения властей, полноправное участие граждан в

формировании органов власти всех уровней, наличие политических

свобод (свобода слова, многопартийность, всеобщее и равное

избирательное право).

Авторитарный режим означает такой способ государственного

управления, при котором реакция общества на управление

блокируется или игнорируется властной элитой, отсутствуют или

сдерживаются институты демократического общества. Наибольшее

распространение данный режим получил в странах «третьего мира»

(Пакистан, Бангладеш), где президентские указы могут становиться

едва ли не основным источником законодательства страны.

Тоталитарный режим является естественным продолжением

политики авторитаризма. Режим тоталитаризма есть не что иное, как

разновидность деспотизма, способного проявиться при любой форме

государственного управления. Тоталитарный режим несовместим ни с

одним из институтов демократического государства. Для него

характерны отрицание политических, экономических и духовных

свобод, диктат одной политической партии, бесконтрольная

деятельность спецслужб. Инструментами насаждения режима

являются внеэкономическое принуждение к труду, бюрократический

механизм в принятии решений, принудительная идеология, репрессии.

Форма государственного устройства выражает способ

организации государственной власти в отношении связи государства с

составляющими его территориальными образованиями. Форма

государственного устройства реализуется через способ объединения

территорий в границах единого государственного образования с

учётом их национально-этнического своеобразия.

Выделяют следующие формы государственного устройства:

унитарные государства и федерации.

Унитарное государство представляет собой связь входящих в

состав централизованного государства политически однородных

территориальных образований, не обладающих признаком

суверенности. Унитарное государство предполагает единство на всей

своей территории гражданства, законодательства, налогово-

финансовой системы, а также центральных органов власти

(Индонезия, Таиланд, Великобритания, Швеция).

В федерациях суверенные права территориальных образований

подтверждены действующим законодательством, регулирующим

разграничение сфер полномочий федеральных и региональных

органов власти. Федеральное устройство государства предполагает

разделение государственной власти по объектам территории,

соответствующим полномочиям составляющих федерацию субъектов.

Государство может передавать часть своих полномочий субъектам для

решения вопросов государственного значения, оставляя за собой

право контроля за их выполнением.

Временный союз государств, созданный для достижения

определённых целей входящих в него территориальных образований,

называется конфедерацией. Статус конфедерации является, как

правило, переходным и не может рассматриваться в качестве способа

государственного устройства, поскольку не содержит признаков

государства (суверенитета, общности территории).

1.2 Методология исследования и организации систем

государственного и муниципального управления

Методы, используемые в режиме организации государственной и

муниципальной власти, могут быть разделены на два вида: исследо-

вательские и инструментальные. Критерием различия между ними

является несовпадение целей и сфер использования. Исследователь-

ские методы нацелены на анализ и диагностику исследуемой системы,

тогда как инструментальные — на проектирование новых систем,

новых подходов. В основе методологии исследования механизма

государственного и муниципального управления лежит системный

подход. В зависимости от целей и характера исследования

осуществляется использование того или иного метода в изучении

управляемой системы. При этом сама система обнаруживает лишь те

свои особенности, которые в состоянии выявить применяемый к ее

анализу конкретный метод.

К числу этих методов следует отнести методы моделирования,

логический анализ, причинный анализ, социально-экономическое

экспериментирование, тестирование, морфологический анализ,

функциональное проектирование, методы экспертных оценок,

факторный анализ и др. Каждый из представленных здесь методов

имеет свою сферу применения и может использоваться в зависимости

от целей управления, а также специфики объекта управления.

Системы управления следует рассматривать главным образом в

качестве разновидности мягких систем, предполагающих

равновероятный набор интерпретаций, критерием выбора которых

чаще всего выступает интуиция. Если методы моделирования больше

подходят для имитации динамики определенной системы показателей

исследуемого объекта, то методы экспертных оценок призваны

зафиксировать субъектное значение параметров такого объекта,

объективный характер которого не столь явно выражен в акте его

рациональной трактовки. Логический анализ позволяет выявить в

содержании взаимосвязей между исследуемыми явлениями вариант

соотношения их логического объема, направление и характер

эксплицитной зависимости между ними. Причинный анализ

акцентирует внимание на выявлении в такой структуре цепочки

причинно-следственных связей, образовании в ней замкнутых конту-

ров. В ходе социально-экономического экспериментирования осуще-

ствляется отслеживание значимых изменений в объекте управления

путем сопоставления экспериментальных и контрольных показателей,

полагаемых в качестве непременных условий эксперимента. Те-

стирование и функциональное проектирование дают оценку этим из-

менениям и обосновывают возможность их искусственного синтеза.

Морфологический подход представляет собой упорядоченный способ

рассмотрения предмета и получение систематизированной инфор-

мации по всем возможным решениям исследуемой проблемы. При

помощи морфологического метода становится возможным определе-

ние приемов, используемых для получения полной информации о

данном классе явлений, а также обзор полной цепочки следствий, вы-

текающих из данной причины. Факторный анализ устанавливает проч-

ность всех связей между переменными, выбранными для

исследования. Он позволяет не только выделить группы наиболее

взаимосвязанных признаков, но и отделить несущественные признаки

от существенных, оценить их информативность. Таким образом, с

помощью этого метода можно объяснить отклонения или

воспроизведение наблюдаемых корреляций с помощью меньшего

набора линейных комбинаций исходных переменных. Задачей

факторного анализа является процеду

ра определения отдельных

факторов, влияющих на изменение результативного показателя,

установления формы функциональной и стохастической

зависимости между результативным и факторным показателями.

К числу инструментальных методов, используемых для

организации функционирования систем государственного и

муниципального управления, можно отнести нормативный,

балансовый и статистический методы.

Нормативный метод предполагает использование норм и

нормативов в налаживании эффективной деятельности органов

государственной и муниципальной власти. На основе специально

разрабатываемых нормативов определяется рационально

выверенный спектр базовых потребностей населения в товарах и

услугах, структура затрат и объемы ресурсов для реализации

приоритетных целей и задач. К перечню наиболее значимых

нормативов, используемых для рационализации системы

государственного и муниципального управления, следует отнести

минимальный уровень оплаты труда, минимальный уровень

пенсии, прожиточный минимум и пр.

Балансовый метод используется при разработке и исполнении

бюджета территориального образования, служащего непременным ус-

ловием функционирования и развития территории. Использование

балансового метода позволяет определить оптимальные соотношения

между доходными и расходными статьями бюджета, ведущими от-

раслями территориального образования. Установление балансов в по-

треблении материальных ресурсов дает возможность соблюсти про-

порции в распределении объемов финансирования между различными

хозяйствующими субъектами на территории.

Статистический метод предполагает использование средств

математической статистики в выявлении складывающихся в обществе

тенденций на основе анализа пространственных (территориальных)

рядов данных. Ключевыми показателями на государственном уровне

принято считать основные макроэкономические показатели (ВНП,

ВВП, чистый национальный продукт и др.). Российская статистика на

государственном уровне в основном завершила переход на

международный стандарт системы национальных счетов (СНС),

использующей унифицированные показатели развития национальных

экономик. По основным показателям СНС оценивается экономическое

положение страны, состояние ее финансовой системы, эффективность

производства и пр.

Особое внимание при анализе системы государственного и муни-

ципального управления следует уделять различным методологическим

подходам, предполагающим выработку теоретических установок на

использование способа представления исследуемого объекта.

Таким образом, речь может идти о трех основных

методологических подходах к анализу системы государственного и

муниципального управления: институциональном, функциональном и

организационном.

Задача институционального подхода состоит в раскрытии сути го-

сударства в том смысле, что оно (государство) призвано обеспечивать

условия для снижения трансакционных издержек на рынке, способ-

ствуя равенству хозяйствующих субъектов, поддерживая оптималь-

ный для общества уровень конкуренции между ними.

С точки зрения функционального подхода, государство представ-

ляет совокупность функциональных сфер, обеспечивающих целост-

ность и воспроизводство общества в целом. Выявить функцию того

или иного общественного института — значит определить его роль во

взаимоотношении с другими институтами в рамках определенной об-

щественной структуры. Высшим мерилом зрелости системы государ-

ственного управления является достижение динамического равновесия

между составляющими систему функциями, выражающееся в полноте

и способности к самоорганизации входящих в нее политических,

экономических и социальных институтов.

В отличие от функционального подхода организационный делает

акцент на выявлении инструментов регулирования функциональных

сфер и институтов. К ним относятся выработанные мировой практи-

кой менеджмента методы и организационные схемы, способствующие

эффективному управлению аппаратом государственной и муниципаль-

ной власти, отраслями национальной экономики, финансовыми пото-

ками и пр.

Важнейшим методологическим средством управления социально-

экономическими процессами является моделирование. Основы

социально-экономического моделирования на территориальном

уровне были заложены современным ученым Дж. Форрестером,

известным членом Римского клуба и блестящим математиком-

прикладником.

Ключевыми элементами модели Дж. Форрестера являются три

взаимодействующих друг с другом показателя: уровни, темпы и за-

паздывания. Выбор этих показателей объясняется тем, что изменение

системы во времени может быть передано только при помощи этих

показателей, каждый из которых самостоятельно представляет собой

один из неотъемлемых моментов этого изменения. В показателе

уровня (количество населения, площади под жильё, промышленные и

сельскохозяйственные зоны, заработная плата) система определяется в

состоянии покоя, когда оцениваются все сколько-нибудь значимые ее

параметры при отсутствии каких-либо изменений этой системы.

Показатель темпов (темпы роста населения, промышленного

производства, застроенности территории, заработной платы,

инвестиций) является предельной величиной, выражая прирост

изменений системы за ограниченный период времени. Показатель

запаздывания (вызывается обычно уровнем общественного

восприятия экологической угрозы, запаздыванием в принятии

решений) служит способом измерения временного лага, в течение

которого подготавливается реакция субъекта на воспринимаемый

сигнал, результатом которого выступает задержка ожидаемого

изменения того или иного показателя. Взаимодействие всех трех

показателей образует основу для колебательных изменений в

динамике системы, на базе которой возможно ее прогнозирование.

Управление государством предполагает использование как стати-

ческих (структурных), так и динамических (функциональных) методов

регулирования на рисунке 1.2.1.

Демографическую структуру страны определяют ее половозраст-

ные характеристики, но большое значение имеют также климатиче-

ские условия, конфессиональные особенности, производственная спе-

циализация государства, характер миграционных процессов и пр.

Национально-конфессиональная структура предполагает разде-

ление страны по этническому и религиозному (конфессиональному)

признакам, определяющим содержание социальной, национальной и

культурной политики государства. Национально-конфессиональная

структура способна влиять на выбор формы государственного устрой-

ства страны и даже форму ее правления. Разнообразие этнического и

религиозного состава сопутствует процессам сегрегации в обществе и

должно учитываться в выборе модели, местного управления.

Политическая структура государства может быть выявлена глав-

ным образом в ходе проводимых на территории выборных мероприя-

тий, определяющих расклад политических сил в представительных

органах власти различных уровней. Кроме того, политическая струк-

тура государства может быть изучена и охарактеризована в процессе

анализа гражданских акций, как в поддержку действующей власти, так

и против нее, частоты и характера трудовых конфликтов на предприя-

тиях страны и т.д.