Ротова В.Н. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

141

Можно сделать горький вывод: Россия превращается в страну

пожилых одиноких женщин.

На этом мрачном фоне объективных фактов о Социальной и

экономической ситуации в стране особенно очевидной становится

актуальность проблемы повышения эффективности наиболее острых,

важнейших социальных программ, надежных методов их реализации и

оптимальном использовании материальных, финансовых и трудовых

ресурсов. Президенту и Правительству страны предстоит решить

множество сложных задач по улучшению материального положения,

условий жизни и демографической ситуации в стране и обеспечению

реальной социальной защите населения. Именно эти проблемы

составляют существо основных направлений социальной

государственной программы на ближайшие годы.

5.1.2 Регулирование занятости населения

Вполне очевидно, что при кризисной ситуации в обществе на

первый план были выдвинуты меры социальной защиты населения

России. Объективно анализируя действия Правительства, нельзя не

признать, что за последние годы приняты энергичные меры по защите

необеспеченных слоев населения, пенсионеров, ветеранов и

инвалидов. На эти цели постоянно увеличиваются дотации по мере

возможностей государственного бюджета.

Взрослое население России знало о безработице лишь как о

характерной особенности капиталистической формы производства,

когда часть активного населения не может применить своих сил и

знаний в общественно полезном труде. И людям было трудно

поверить, что и им предстоит оказаться в столь сложной жизненной

ситуации.

Изменившиеся в стране социальные условия ведут к увеличению

числа людей, отчужденных от общества, не принимающих его правил,

которых социологи объединяют общим названием «маргинальные

слои». Для этих людей характерна крайняя степень бедности, утрата

связей с обществом, неумение, а иногда и нежелание адаптироваться к

новым условиям, что в итоге приводит к серьезным нарушениям

психического состояния.

Уровень безработицы остается столь высоким из-за глубокого

заблуждения многих современных работодателей, считающих, что

142

оптимальный возраст работников лежит в пределах. 25-35 лет и

отказывающих в приеме на работу лицам более старшего возраста.

Однако многочисленный социологические исследования убедительно

свидетельствуют, что максимальная эффективность труда достигается

лишь в возрасте около 45 лет. Из-за низкой мотивации, дефицита

социальной и профессиональной ответственности именно среди

молодежи более часты нарушения трудовой дисциплины и высок уро-

вень производственного брака. Часто руководители отказывают в

приеме на работу молодым замужним женщинам, опасаясь потерь

рабочего времени из-за родов и ухода за детьми. Несправедливость

такой дискриминации женщин со всеми вытекающими из нее

тяжелыми социальными и демографическими последствиями

очевидна.

Безработица, отсутствие информации у значительных масс

населения о результатах своего труда, потеря убедительных

мотиваций и стимулов порождают действия, неадекватные реальной

обстановке, возникновение патологических мотивов поведения,

высвобождают низменные инстинкты, развивают агрессивные

тенденции, формируют иррациональное мировоззрения.

Важнейшим, а может быть и единственно реальным методом

решения многих социальных проблем общества является повышение

занятости, вовлечение возможно большей части населения в

различные сферы производства при постоянном росте

производительности труда. Развитие производства, улучшение

показателей экономического развития служат основой роста доходов

населения и расширения налоговой базы. Все это позволит

государству оказывать более существенную помощь безработным и

малоимущим.

Одновременно в экономике в 90-е годы значительно вырос

неофициальный сектор, т. н. «теневая экономика». Многие

предприятия стараются избежать уплаты высоких налогов и

государственного контроля за их деятельностью, чтобы увеличить

собственные доходы и недорого использовать рабочую силу.

Депрессивное состояние современной экономики страны вызвало

своеобразную защитную реакцию населения — появилось понятие

неформальной занятости: мелкая торговля с рук, многочисленные

торговые палатки, «челноки». По данным Минтруда России этой

деятельностью, временами граничащую с криминалом, занято от 10 до

143

40 млн. человек. Неформальная занятость характеризуется низкой

оплатой труда при неудовлетворительных условиях трудовой

деятельности и отсутствием каких-либо социальных гарантий.

Рыночная экономика требует не только реализации

государственной социальной программы, но и коренного изменения

отношения самих граждан страны к своей трудовой деятельности и их

адаптации к новым экономическим условиям. Необходимо всячески

стимулировать предпринимательскую деятельность, трудовую

инициативу, пропагандировать важность, понимание личной

ответственности граждан за свое материальное благополучие.

В новых экономических условиях современной России

обострилась конкурентная борьба не только между предприятиями, но

и между людьми на рабочих местах. Каждый должен четко понимать

свою новую задачу — поддержание своей индивидуальной

конкурентоспособности. Каждый должен искать и стараться

применить на своем рабочем месте новые приемы, новые идеи и новые

технологии, иначе вас могут заменить другим, более инициативным и

компетентным.

Несомненно, что и в далекой перспективе государство будет

проводить в жизнь свою социальную политику в области

законотворчества, стандартизации, инновационного менеджмента,

потребительского бюджета и, наконец, государственных гарантий.

Конституция РФ предусматривает право каждого гражданина

выбирать определенный род деятельности, свою профессию и

обязанностью государства является создание условий, при которых

возможно более полно будет реализовано это право.

Занятость населения, реализация конституционного права на труд

возможны лишь при социальном партнерстве трудящихся и

работодателей, между гражданами страны и государственной властью.

Правовым актом, устанавливающим и регулирующим социальное

партнерство, является трехстороннее Генеральное соглашение между

Правительством, общероссийскими профсоюзами и работодателями. В

соответствии с этим основным документом создаются отраслевые и

региональные соглашения, в которых определяются такие важные

показатели трудовой деятельности населения, как условия и зарплата

труда, социальные гарантии и льготы.

Контроль за соблюдением правил по охране труда и соблюдением

трудового законодательства обеспечивает Федеральная инспекция при

144

министерстве труда и социального развития. Деятельность этой

инспекции особенно важна для тех предприятий, где для

технологических процессов характерны повышенная опасность и

тяжелые, иногда и вредные для жизни персонала производственные

условия. Другим направлением деятельности инспекции по труду

является защита трудящихся от незаконных действий должностных

лиц вплоть до наложения на виновных денежных штрафов, и даже

приостановки работы предприятия.

5.1.3 Проблемы социальной защиты населения

Бесспорно, что высшей целью любого государства является благо

народа, его достойное духовное и материальное положение,

социальная защищенность людей от любых превратностей судьбы и

органы государственной власти должны знать важнейшие нерешенные

социально-экономические проблемы общества и уметь

концентрировать силы государства, весь его интеллектуальный и

материальный потенциал на решении этих первоочередных задач на

любых структурных уровнях, в городах и сельской местности, в

крупных промышленных корпорациях и на предприятиях малого

бизнеса.

Был разработан и принят Закон «Об основах социального обслу-

живания населения», установивший единые принципы и единую

технологию социальной защиты населения. Для развития принятого

Закона были разработаны государственные стандарты социального

обслуживания.

Основой социального стандарта служат действующие нор-

мативные акты о размерах прожиточного минимума, потребительской

корзины и другие показатели, обеспечивающие минимальные

потребности и основные конституционные права граждан в

социальной сфере. В состав потребительской корзины входят более 30

видов основных продовольственных продуктов, около 80

непродовольственных товаров и стоимость важнейших коммунально-

бытовых услуг. Региональные органы власти и руководство местного

самоуправления имеют право производить дополнительные

социальные выплаты за счет своих бюджетных средств. Соотношение

между величиной прожиточного минимума и минимальной оплатой

145

труда, размером пенсии по старости, определяется ежегодно

федеральным бюджетом.

Государственное управление социальной сферой в России имеет

свои существенные и весьма специфические особенности: обширная

территория с различными климатическими зонами,

многонациональный состав населения, существенная разница в

условиях жизни города и деревни, культурные и социальные

традиции.

Решение одной из проблем, — ликвидация различий между

городом и деревней, постоянно декларировалось советской властью,

но она так и не была решена. Более того, с каждым годом проблема

жизни значительной части населения страны становится все более

острой. Процесс повышения роли городов в развитии общества

характерен практически для всех крупных государств мира.

Притягательность городов для сельского населения объясняется более

полным удовлетворением культурных и жилищно - коммунальных

потребностей. Однако в большинстве городов далеко не полностью

решены социальные и градостроительные проблемы, заметна разница

в уровне жизни крупных, старых городов и созданных в последние

десятилетия.

Экономический кризис в сельской местности, где к 2000 году

проживало порядка 35 млн. человек, неудовлетворенность

результатами своего труда и условиями жизни усилили процесс

миграции населения. Переселение сельских жителей в города

характерно в первую очередь для центральной части России, Севера и

Сибири.

Однако за последние годы Правительство РФ делает немало для

повышения уровня жизни и социальной защиты населения. Принятые

нормативные акты четко определили порядок социального

обслуживания граждан, которые в силу каких-либо причин

(инвалидность, старость, безработица и т.п.) попали в сложную

жизненную ситуацию. Государственные социальные стандарты

содержат требования к качеству услуг, их гарантированный перечень

и объем, к методике их оказания в домашних или стационарных

условиях. Эти услуги могут быть бесплатными для граждан, не

способных к самообслуживанию, и если их доход ниже прожиточного

минимума, или платными на основе заключаемых договоров в

соответствии с действующими тарифами.

146

Данные статистики показывают, что доля малообеспеченных

многодетных семей составляет 50 %, среди молодежных семей —

более 60 %. Именно они, так же как пенсионеры и инвалиды, являются

основными объектами социальной поддержки в виде пособий,

компенсаций и других выплат. Необходимая помощь

неблагополучным семьям и социальная работа с детьми

осуществляются в соответствии с Федеральной целевой программой

«Развитие социального обслуживания семьи и детей» и президентской

программой «Дети России» (для детей-инвалидов и сирот, детей

Чернобыля, Севера, беженцев, вынужденных переселенцев и ряда

других категорий).

Особого внимания и социальной поддержки требуют инвалиды,

особенно в части обеспечения их равными с другими гражданами

политическими, трудовыми и экономическими правами.

Правительство РФ уже несколько лет реализует программу по

социальной защите пенсионеров. Регулярно проводится индексация,

государство постоянно увеличивает размеры пенсий, создаются

благоприятные условия для роста пенсионных накоплений. Но

несмотря на все эти мероприятия, материальное положение

пенсионеров все еще явно неудовлетворительно, что служит

основанием для многочисленных жалоб и акций протеста.

Трудовая деятельность инвалидов защищена правовыми актами

государства. В частности, установлена квота для приема на работу

инвалидов в зависимости от среднесписочной численности работников

предприятия (не менее 3%), специально оснащаются рабочие места

инвалидов, создаются пешеходные переходы, улучшаются условия и

безопасность их труда.

Между тем существует ряд нерешенных проблем социальной

защиты и в первую очередь — создание единой и четко определенной

правовой базы. В настоящее время действует более тысячи

нормативных актов для 200 категорий граждан, на различные выплаты

и льготы могут претендовать около 100 млн. граждан, хотя работа в

этом направлении ведется постоянно. Требуют совершенствования

системы социального страхования, выполнения гарантий государства

по своевременной выплате пособий и пенсий. Единую политику в

области труда и социальной защиты населения обеспечивает

Министерство труда и социального развития (Минтруд России),

147

которое наделено правом принятия постановлений по всем вопросам,

входящим в его компетенцию.

5.1.4 Развитие форм общественного самоуправления

История Государства Российского свидетельствует о важности

для страны различных форм местного самоуправления, будь это

городское вече, казачий круг, земство или сельсовет. Успехи создания

действительно демократического государства с федеральным

устройством во многом зависят от эффективности действия системы

самоуправления, т.к. структура государства как единой системы

состоит из тысяч структурных элементов, каждый из которых во

многом автономен и решает свои, лишь ему понятные во всей полноте

задачи. Единство органа и объекта управления — важнейший признак

самоуправления и с этих позиций само человечество является

самоуправляемым объектом.

И государственные органы власти современной России

обоснованно развивают эту традицию как важную, если не

важнейшую составляющую правового гражданского общества.

Федеральные органы постепенно передают часть своих полномочий

мэриям крупных городов, городским и сельским муниципальным

структурам, префектурам и комитетам самоуправления. Итогом этого

объективно необходимого процесса должна стать действительная

демократизация общества, которая обеспечит активное, реальное

участие населения в управлении государством. Эти важные вопросы

развития страны нашли отражение в принятом 6 октября 2003 года

Федеральном законе «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации».

Социально-политическая роль местного самоуправления и его

основная цель состоит в подъеме благосостояния народа, улучшении

качества его жизни. Только этот путь позволит повысить деловую

активность населения, реализовать его законное право владеть и

пользоваться муниципальной собственностью, что приведет в

конечном итоге к росту уровня жизни людей. И, наконец,

общественное самоуправление — это та сила, которая может

противостоять бюрократии и злоупотреблениям центральных государ-

ственных структур.

148

Общественное самоуправление реализует один из важнейших

современных управленческих принципов — принцип оптимизации

управления, который определяет и обосновывает разумные пределы

централизации и децентрализации. Делегирование полномочий, т.е.

передача части управленческих функций с высших иерархических

уровней на более низкие — процесс деликатный, требующий опыта и

мастерства от высших руководителей и подготовленности

исполнителей к расширению своих функций. Решения органов

местного самоуправления ни в коем случае не должны противоречить

общегосударственным интересам, должны быть направлены на

обеспечение территориальной целостности, сохранение общих

политических и экономических интересов страны.

Полезно напомнить, что метод делегирования полномочий

является основой европейской концепции руководства в условиях

рыночной экономики.

Муниципальные, местные органы управления обязаны выполнять

весь спектр необходимых общественных задач. Несмотря на

обширный круг этих задач, все они могут быть объединены в пять

основных комплексов: культура и образование, здравоохранение,

социальное обеспечение, городская инфраструктура и экология.

Духовное развитие общества, образование и культура— этот

важнейший комплекс задач является одновременно и наиболее

отстающим по своим основным показателям и требующим особого

внимания, особенно в сельской местности и в небольших городах. В

первую очередь имеются в виду детские сады и ясли,

общеобразовательные школы, специализированные

профессиональные колледжи, библиотеки, музеи, учреждения

культуры и досуга.

Система здравоохранения охватывает поликлиники и больницы,

включая и негосударственные учреждения этого профиля, санатории,

детские оздоровительные учреждения, санатории, дома отдыха,

туристические центры и базы.

Социальное обеспечение включает в себя комплекс задач по

уходу за инвалидами и престарелыми, муниципальную помощь на

дому, поддержку малоимущих и многодетных семей, содержание

домов для престарелых, специализированных больниц и клиник,

детских домов.

149

Задачи городской инфрастуктуры: содержание улиц, парков,

скверов, обеспечение бесперебойной работы системы инженерных

сетей, работу общественного транспорта, уборку и утилизацию мусора

и т.п.

Контроль за сохранением окружающей среды, землеустройство,

надзор за строительной деятельностью, очистка промышленных

стоков и контроль за состоянием атмосферы — этот, далеко не полный

состав экологических задач входит в компетенцию органов местного

самоуправления.

Необходимость постепенного, поэтапного расширения функций

органов местного самоуправления объясняет медленные темпы

внедрения программ передачи некоторых властных полномочий с

федерального на региональный и местные уровни, а также объясняет

причины срыва выполнения этих программ, если подготовительные то

есть правовые, организационные, финансовые вопросы не были

решены предварительно или решены не в полном объеме. Передача

органам местного самоуправления отдельных полномочий должна в

обязательном порядке сопровождаться и передачей им

соответствующих финансовых и материально-технических средств.

Если социальные и экономические вопросы решаются на местах,

без вмешательства вышестоящих органов, то кроме большей

уверенности в правильности принимаемых решений всегда создается и

атмосфера высокой активности граждан, политической и социальной

стабильности общества. Важно, что анализ возникшей ситуации и

принятие управленческого решения осуществляются в соответствии с

местными национальными, культурными и религиозными тра-

дициями.

Процедуры, методы и формы волеизъявления граждан на низовом

уровне определены правовыми нормами государства, важнейшими из

которых является федеральный Закон о местном самоуправлении и

соответствующие законы, принятые в субъектах РФ. Решение

сложных, межрегиональных и спорных вопросов осуществляется в

Совете по местному самоуправлению при Президенте РФ. Проблемы

законотворчества по этому направлению государственного управления

решает Государственная Дума РФ. В Правительстве РФ вопросы

становления местного самоуправления концентрируются в

Департаменте региональной и национальной политики.

150

Инструментами прямого выражения воли и желаний граждан

могут быть не только их обращения в местные органы власти, но и

проведение выборов и референдумов. Однако следует отметить, что

для правовой базы местного самоуправления характерна существенная

неопределенность, противоречащая в некоторых случаях

федеральному законодательству.

Городские и сельские органы власти имеют право самостоятельно

решать вопросы, входящие в их компетентность, т.е. реализуют такой

объем полномочий, который они в состоянии выполнить.

Важнейшими из них обычно бывают вопросы управления

муниципальной собственностью, формирования и выполнения

местного бюджета (вплоть до выпуска ценных бумаг), налоговой

политики, охраны общественного порядка, правил использования

земель. Для этого создаются различные комитеты (имущественные,

земельные, по инвестиционной политике) и отделы цен, тарифов,

налогов, труда и занятости.

Каждое структурное образование самостоятельно определяет

свои формы и методы управления и не всегда эти методы оптимальны.

Губернатор может местному самоуправлению только что-то

рекомендовать, т.к. органы местного самоуправления имеют право не

выполнять решения губернатора.

Организация и практическая деятельность органов местного

самоуправления исходит из реализации следующих основных

принципов:

• право населения выбирать состав местных органов власти на

демократической основе и требовать от них периодическую

отчетность о результатах деятельности;

• местным органам власти гарантирована свобода са-

моуправления в установленных рамках их компетентности;

• деятельность органов самоуправления подкрепляется

автономным муниципальным бюджетом и правом административного

контроля на подведомственной им территории;

• местные органы общественного самоуправления обязаны

обеспечить максимальную гласность и привлечение населения к

подготовке и принятию решений по всем основным вопросам

местного значения;