Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления
Подождите немного. Документ загружается.
131
ведения и оперативного управления также склонны либо прямо констатировать
«комплексную правовую природу» в относительном правоотношении между собственником
и субъектами « ограниченного вещного права»
386
, либо подразумевать наличие
административно-правового элемента в соответствующих отношениях, указывая на то, что
собственник принимает решения в отношении субъекта права хозяйственного ведения
(следовательно, и субъекта права оперативного управления) путем « издания органом,
уполномоченным собственником, распорядительного акта, а не в результате заключения
договора с предприятием или учреждением»
387
.
Представляется, что современная правовая регламентация права собственности и
сопутствующих ему вторичных прав обособления собственного имущества вряд ли
позволяет с уверенностью утверждать о наличии в данных институтах полноправной
«деятельности» нескольких отраслей права, в том числе о своеобразной экспансии
государственного и административного права в регламентацию права государственной
собственности и близких к нему институтов хозяйственного ведения и оперативного
управления. Скорее, следует говорить о том, что нормы различных отраслей публичного
права являются рамками, пределами действия гражданско-правовых норм ( норм, в силу
определения ( ст. 2 ГК), не регулирующих отношения власти-подчинения). Право
хозяйственного ведения и право оперативного управления в этом случае будут
регламентироваться в пределах « межевых знаков» ( отправных пунктов), установленных
публичным правом, и в полном объеме будут опосредовать свойственные им отношения с
собственником, а также отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом
как отношения « основанные на равенстве, автономии воли и имущественной
самостоятельности их участников» ( п. 1 ст.2 ГК)
388
. Поэтому можно согласиться с А.В.
Колпаковой в том, что «поскольку в современной России публичные образования участвуют
в гражданском обороте и государство может свободно распоряжаться своим имуществом,
следовательно, данные правоотношения ( правоотношения по поводу государственного
386
Коновалов А.В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. Спб., 2001. С. 57.
387
Комментарий к законодательству о федеральных государственных унитарных предприятиях. Под ред. Ю.П.
Орловского и Н.А. Ушаковой. М., 2001. С. 39.
388
В связи с встречающимся убеждением о наличии публично-правового элемента власти-подчинения в
отношениях собственника и созданного им унитарного предприятия ( учреждения), следует еще раз указать на
то, что неправомерно говорить о подобном « подчинении» субъектов права хозяйственного ведения и права
оперативного управления собственнику. Основанием такого вывода является принцип равенства участников
гражданских правоотношений, в результате чего действия, связанные с унитарным предприятием,
учреждением, совершаются публичным собственником не как носителем государственной власти ( не в
публичных интересах и на основе норм публичного права), а как равным участником гражданских отношений.
(Изложенное, однако, ни в коей мере не преследует цель обосновать отличие публично-правовых интересов
государства от его же интересов в гражданском обороте. Речь идет о том, что гражданскому праву, по общему
правилу, безразличны цели и мотивы действий участников гражданских отношений).
132
имущества; примечание–Д.П.) должны относиться к сфере компетенции частного права
389
».
В связи с этим нельзя сегодня сбрасывать со счетов и неизвестную предыдущему
гражданскому законодательству России норму об участии в гражданских правоотношениях
публичных образований «на равных началах с иными участниками этих отношений» (п. 1 ст.
124 ГК), а также нормы о равном признании и защите всех форм собственности ( п.2 ст. 8
Конституции России, п. 4 ст. 212 ГК). Данные правила, в принципе, ставят под сомнение
возможность вычленения из дискуссии об отраслевой принадлежности права собственности
вопросов отраслевой принадлежности права государственной, муниципальной
собственности и прав хозяйственного ведения, оперативного управления. Во всяком случае,
абсолютно обоснованный вывод о том, что властное начало, свойственное государственной и
муниципальной собственности, «никак не должно сказываться на отношениях по реализации
указанных форм собственности в гражданских правоотношениях, независимо от того, идет
ли речь об имуществе казны или об имуществе, закрепленном за предприятиями и
учреждениями»
390
, должен, возможно, приводить не к констатации того, что указанное
властное начало, тем не менее, является неотъемлемым и внутренне присущим элементом
соответствующих отношений, а к решимости разграничить публичные и гражданско-
правовые отношения при применении законодательства. В частности, гражданско-правовая
сущность соответствующих институтов может быть отграничена от правового
регулирования смежных вопросов, связанных с формой ( внешним проявлением)
юридических фактов, на основании которых возникают, изменяются и прекращаются
субъективные гражданские права и обязанности. Последнее утверждение нуждается в
пояснении.
Как следует из российского законодательства, действия государственных и
муниципальных органов ( в том числе по отношению к субъектам права хозяйственного
ведения, оперативного управления) могут носить двоякий характер:
1. Одни действия данных органов будут совершаться ими как представителями власти от
имени соответствующих публичных образований ( от имени Российской Федерации,
субъекта федерации, муниципального образования). Эти действия будут носить характер
власти-подчинения и будут обязательными для тех, кому адресованы.
2. Указанные выше действия соответствующих публичных органов необходимо
отграничивать от их же действий в рамках гражданского оборота - действий, совершаемых
публичными органами также от имени соответствующих публично-правовых образований,
389
Колпакова А.В. Формы собственности и их соотношение. // Актуальные проблемы гражданского права.
Сборник под ред. С.С. Алексеева. М., 2000. С. 137-138.
390
Гражданское право. Учебник. Издание четвертое. Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. Том 1. М., 1999.
С. 395.
133
но в качестве равных участников правоотношений (п.1 ст.124 ГК), в качестве собственников
имущества, а не как представителей государства–суверена
391
. Причина этого, в том числе, в
том, что свойства государства совмещать в себе функции собственника и функции носителя
публичной власти, как верно отмечает В.П. Звеков, « не должны изменять природу
регулируемых гражданским правом отношений, в которых участвует государство,
превращать их в «смешанные» отношения, с элементами власти и подчинения – в противном
случае «исчезает» рынок, разрушается его гражданско-правовая основа»
392
. Именно поэтому
в гражданско-правовых отношениях, в том числе в « частноправовых отношениях казны и
государственных предприятий», как пишет Б.Б. Черепахин, государство « отказывается от
своих преимуществ и становится в равное положение с частными лицами, то есть
подчиняется тем же самым нормам права, которым подчинены они в своих взаимных
отношениях»
393
.
На двойственный характер деятельности государственных органов обращал внимание еще
до революции гражданский кассационный департамент Сената: «Каждое правительственное
учреждение, имея определенный круг власти и соединенных с нею обязанностей, имеет
двоякий характер: главное его назначение – служить общественным целям управления; но
оно в то же время есть и юридическое лицо, владеющее и распоряжающееся известным
имуществом, и в этом последнем качестве оно может вступать в имущественные и
договорные сделки с частными лицами»
394
. В связи с этим, особенность второй группы
действий – полное подчинение режиму частного права, с одной стороны, и подчас публично-
правовая внешняя форма, с другой стороны. Так, следует признать, что ряд гражданско-
правовых актов органы государственной власти облекают в публично-правовую форму, а
именно в форму распорядительных актов соответствующих органов (в форму распоряжений,
постановлений, приказов и пр.) В связи с этим следует согласиться с Д.В. Пятковым,
обращающим внимание на тот факт, что «не все акты даже одностороннего волеизъявления,
исходящие от Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований,
являются нормативными, административными или юрисдикционными»
395
.
391
Об этом же пишет и Н.Д. Егоров: «… необходимо различать общественные отношения, в которых
проявляется свойство государства как носителя политической власти, и отношения, в которых указанное
свойство не находит отражения, отодвигаясь на задний план и не оказывая влияния на характер этих
отношений». При этом в отношениях государственной собственности «государство – не властвующий субъект,
а субъект, подчиненный им же установленным правовым нормам и в этом смысле становящийся равным всем
другим субъектам права собственности» ( Гражданско-правовое регулирование общественных отношений:
единство и дифференциация. Л., 1988. С. 45).
392
Научно-практический комментарий к части первой ГК РФ для предпринимателей. М., 1999. С. 215.
393
Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве. //Труды по гражданскому праву. М, 2001. С. 106.
394
Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 80.
395
Пятков Д.В. Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций и ее реализация при
разграничении собственности. // Автореф. канд. дисс. Екатеринбург, 1999. С. 25.
134
Ø Правовая квалификация действий собственника в отношении имущества учреждений и
унитарных предприятий
Любой частный собственник имущества учреждения ( следовательно, его учредитель)
совершает в отношении имущественного комплекса учреждения ряд действий, которые
будут являться односторонними действиями, направленными на установление, изменение,
прекращение гражданских прав и обязанностей, то есть будут подпадать под определение
односторонних сделок в соответствии со ст. 153 ГК: действия по закреплению за созданным
учреждением имущества на праве оперативного управления; субсидиарная ответственность
по долгам учреждения; действия по изъятию имущества из оперативного управления
учреждения и пр.
396
Отметим, что необходимость квалификации перечисленных действий
как сделок следует не только из формального соответствия каждого из них определению,
предлагаемому ст. 153 ГК, но и из того, что данные юридические факты не могут быть
квалифицированы иначе, так как этого не допускает ст. 8 ГК, устанавливающая перечень
оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. Действия физических и
юридических лиц в рамках отношений по поводу субъекта права оперативного управления и
его имущества в соответствии со ст. 8 ГК не могут подпадать ни под один из перечисленных
в ней вид событий, ни под акт органа публичной власти, ни под другие указанные
юридические факты. « Иные ( выделено Д.П.) действия граждан и юридических лиц»,
указанные как одно из возможных оснований гражданских правоотношений в подп. 8 пункта
1 статьи 8 ГК, не могут пониматься иначе как те, которые не подпадают под уже названные в
статье другие виды действий. Иначе говоря, «иными» указанные в подп. 8 пункта 1 ст. 8 ГК
действия являются, в том числе, по отношению к юридическим фактам, указанным в подп. 1
п. 1 ст. 8 и ст. 153 ГК (к сделкам). Следует отметить, что никаких специальных требований к
форме перечисленных действий лиц по поводу имущественного комплекса субъекта права
оперативного управления законодательство не содержит, и, очевидно, что к указанным
юридическим фактам должны применяться общие нормы ГК о форме сделок (ст.ст. 158-163,
165 ГК), так же как и другие правила ГК о сделках
397
.
В связи с изложенным обратим внимание на тот факт, что совершенно те же самые
действия в отношении имущественных комплексов субъектов права оперативного
управления ( а также дополнительно по отношению к имуществу субъектов права
хозяйственного ведения) предпринимает и публичный собственник. По общему правилу, все
указанные действия, совершаемые частным собственником, как правило, лишь в простой
396
Сходные полномочия имели частные собственники в отношении предприятий ( как субъектов права),
владевших имуществом на праве полного хозяйственного ведения, учреждать которые они могли до ГК 1994 г.
397
Характерно, что в Германии учреждения создаются также « на основании односторонней сделки частного
лица» (Ершова И.В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте. М.,
2001. С. 194).
135
письменной форме, собственником публичным облекаются в форму распорядительного акта
(например, распоряжение органа по управлению имуществом о закреплении на праве
оперативного управления за учреждением того или иного объекта). Можно ли в связи с этим
рассматривать данные действия публичного собственника не как сделку, а как, допустим,
«акт государственного органа и органа местного самоуправления, которые предусмотрены
законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей» (подп. 2 п. 1
ст. 8 ГК)? По всей видимости, ответ следует дать отрицательный. Во-первых, данные виды
актов органов публичной власти ( о закреплении имущества за учреждением, изъятии
имущества и пр.) не предусмотрены, как того требует п.1. ст. 8 ГК, конкретным
федеральным законом в качестве особого основания возникновения прав и обязанностей.
При толковании подп.2 п. 1 ст. 8 ГК к упомянутым в нем актам следует относить лишь те
акты органов публичной власти, которые прямо предусмотрены федеральным законом в
качестве действий конкретного уполномоченного органа, совершаемых в рамках публично-
правовых отношений власти-подчинения. При этом соответствующий орган должен
выступать не как представитель публичного образования, действующего в качестве
собственника имущества, а как носитель публичной власти
398
. Во-вторых, была бы
неправомерна квалификация рассмотренных выше действий государства в отношении
имущественных комплексов учрежденных им субъектов права хозяйственного ведения и
права оперативного управления как актов государственных и муниципальных органов, а не
как сделок в силу принципа равенства субъектов права ( ст.ст. 1 и 2 ГК), а также в силу
равного признания и защиты всех форм собственности ( ст. 212 ГК). Причины этого, в том
числе, в том, что граждане и юридические лица подобных актов издавать не могут, в то
время как совершение соответствующих действий в качестве распорядительного акта как
самостоятельного основания возникновения гражданских правоотношений, влечет известные
и несравненные преимущества в защите интересов издавшего акт лица
399
. Нет надобности
отрицать тот очевидный факт, что одни и те же юридически значимые действия разных
субъектов права не должны рассматриваться как разные основания возникновения
398
К таковым следует отнести, в том числе, следующие акты органов государственной и муниципальной
власти, предусмотренные ГК: регистрация физического лица в качестве индивидуального предпринимателя (ст.
23); дача согласия органом опеки и попечительства на распоряжение имуществом подопечного ( ст. 37) и на
отчуждение жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний ( ст.292); регистрация актов
гражданского состояния ( ст. 47); государственная регистрация юридического лица ( ст. 51), а также прав и
сделок с недвижимым имуществом (ст. 131); дача согласия на реорганизацию юридического лица (п. 3 ст. 57);
отсрочка исполнения обязательств, установленная Правительством России (п. 1 ст. 202) и мн.др.
399
Так, акт органа государственной власти, нарушающий закон, может быть оспорен только тем лицом, права
которого данным актом нарушаются (ст. 13 ГК), в то время как в соответствии со ст.ст. 166, 168 ГК сделка, не
соответствующая закону, может быть оспорена «любым заинтересованным лицом»; срок исковой давности по
искам, связанным со сделками, противоречащими закону (п. 1 ст. 181 ГК) равен 10 годам, в то время как срок
исковой давности для признания недействительным акта органа государственной власти является общим - три
года (ст. 196 ГК).
136
гражданских правоотношений и находиться, в результате этого, в рамках различных
правовых режимов
400
.
Возвращаясь к специфике права хозяйственного ведения и права оперативного
управления, можно было бы сделать следующий вывод. Реализация полномочий
собственника имущества субъектов названных прав не происходит в рамках публично-
правового режима, а осуществляется исключительно через механизмы гражданского права, а
точнее, в виде односторонних сделок. При этом данные сделки могут быть как
односторонне-управомочивающие, так и односторонне-обязывающие
401
. Последнее
свидетельствует, в свою очередь, в пользу гражданско-правовой природы исследуемых
вещных прав
402
. Для публичных собственников указанные сделки могут приобретать форму
соответствующих распорядительных актов органа, уполномоченного на основании ст. 125
ГК представлять собственника.
403
Данные акты необходимо строго отличать от актов
400
Еще более наглядно сделанный вывод подтверждается при сравнении правовой сущности действий
публичного собственника по отношению к созданному им унитарному предприятию и тех же самых действий
данного предприятия по отношению к созданному им в свою очередь, дочернему предприятию.
Отождествление действий по закреплению имущества за дочерним унитарным предприятием, по его изъятию,
по даче согласия на распоряжение имуществом и пр. никак нельзя рассматривать в качестве распорядительных
актов. В противном случае, это прямо бы нарушало запрет ст. 7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках» на наделение хозяйствующих субъектов функциями и
правами органов исполнительной власти.
401
Данной классификацией руководствуется, в частности, С.С. Алексеев (Односторонние сделки в механизме
гражданско-правового регулирования// Антология уральской цивилистики 1925-1989. М., 2001. С. 59). В
исследуемом вопросе к первому разряду отнесем действия по закреплению имущества на праве хозяйственного
ведения или на праве оперативного управления ( как направленные на предоставление лицу субъективного
права). Ко второй категории отнесем, в т.ч., действия собственника по изъятию имущества их хозяйственного
ведения или оперативного управления ( как имеющие целью прекратить вещное право и обязать
соответствующее лицо передать имущество собственнику). Причем законом, который допускает в этой
ситуации в соответствии с требованиями ст. 155 ГК действиями одного лица ( собственника) создавать
обязанности для другого (унитарное предприятие, учреждение), являются п. 2 ст. 296 и п.3 ст. 299 ГК.
402
Следует оговорить, что рядом исследователей относительное отношение между собственником и
учреждением, унитарным предприятием не относится к правоотношениям оперативного управления
(хозяйственного ведения) и рассматривается вне таковых, причем характеризуется указанное отношение в
качестве административного ( Егоров Н.Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений:
единство и дифференциация. Л., 1988. С. 66-67). В отношении же реализации полномочий владения,
пользования и распоряжения субъектов указанных «ограниченных» прав следует полностью согласиться с Н.Д.
Егоровым в том, что она происходит также как и у собственника в рамках гражданско-правового режима (там
же; С. 41-47; 62-70). К последнему выводу сегодня следует присоединиться также в силу описанного в
предыдущих параграфах сближения статьями 48, 299 ГК права собственности и прав оперативного управления,
хозяйственного ведения.
К цивилистической трактовке права оперативного управления (следовательно, на сегодняшний день и права
хозяйственного ведения) помимо Н.Д. Егорова склонялись, в том числе, Д.М. Генкин (Оперативное управление
как институт советского гражданского права.// Советская юстиция, №9/1963), А.А. Собчак (Содержание права
оперативного управления имуществом. // Советское государство и право, №5/1978).
403
Особо необходимо отметить, что действия публичных учредителей унитарных предприятий и учреждений
лишь могут ( но не должны) облекаться в форму распорядительных актов уполномоченных органов. Так,
формой выдачи федеральным собственником согласия на распоряжение унитарным предприятием
недвижимостью (п. 2 ст. 295 ГК) нередко выступает не распоряжение (приказ) Министерства имущественных
отношений РФ, а его письмо: см. п. 3 постановления Правительства РФ от 31.08.2000 №648 « Вопросы
государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности» (СЗ
N 37, 11.09.2000); До недавних пор такое согласие давалось порой даже в форме резолюции ( визы)
должностного лица: Комментарий к законодательству о федеральных государственных унитарных
предприятиях. Под ред. Ю.П. Орловского и Н.А. Ушаковой. М., 2001. С. 46.
137
органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренных
федеральным законом в качестве самостоятельных оснований возникновения гражданских
прав и обязанностей, (на которые указывает ст. 8 ГК). Возможность использования правовой
формы распорядительного акта органа публичной власти для осуществления полномочий
учредителя субъекта права хозяйственного ведения и оперативного управления
предопределяется тем, что акты, устанавливающие правовое положение соответствующих
органов, как правило, предусматривают именно такую форму волеизъявления
уполномоченного органа
404
.
Отметим, что возможность возникновения права хозяйственного ведения и права
оперативного управления « в результате односторонней сделки – распорядительного
действия собственника имущества»,
405
так же как и иные случаи оформления сделок
распорядительным актом, в литературе не исключаются
406
. Некоторые исследователи (М.И.
Брагинский, В.В. Витрянский) характеризуют действия собственника по закреплению
собственного имущества за унитарным предприятием, учреждением в качестве договора
дарения
407
. По изложенным основаниям предложенный вывод может быть распространен и
на другие действия учредителей унитарных предприятий и учреждений по отношению к
данным лицам или к их имуществу, в том числе на изъятие у унитарного предприятия части
404
Однако, следует заметить, что гражданское право не регулирует вопросы формы волеизъявления органов
публичной власти. Учитывая то, что нормы ГК о сделках не содержат специальных правил для сделок,
совершаемых публичным органами от имени соответствующих собственников, то не является обязательным
придание формы распорядительного акта действиям соответствующего органа по отношению к унитарному
предприятию или учреждению (естественно, если иное прямо не указано в актах, регулирующих компетенцию
(ст. 125 ГК) органа).
405
Тимонина Ю.В. Категория ограниченных вещных прав в доктрине и законодательстве (общие положения). //
Актуальные проблемы гражданского права. Выпуск второй. Под ред. М.И. Брагинского. М., 2000. С. 61.
406
Так, Д.В. Пятков в кандидатской диссертации придерживается точки зрения о том, что « отчуждение
имущества при разграничении публичной собственности преимущественно происходит посредством
заключения и исполнения договоров дарения»: Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных
организаций и ее реализация при разграничении собственности. // Автореф. канд дисс. Екатеринбург, 1999. С.
26 (сравни с другой точкой зрения: Гражданское право. Учебник. Издание четвертое. Под ред. А.П. Сергеева и
Ю.К. Толстого. Том 1. М., 1999. С. 397). Иными словами, многочисленные акты Правительства РФ, субъектов
федерации, муниципальных образований о передаче федерального имущества в порядке разграничения
государственной собственности рассматриваются не в качестве актов государственного органа, являющихся
самостоятельными основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей ( ст. 8 ГК), а в качестве
«предложений» и « ответных решений», на основании которых « возникают договорные отношения» ( там же.
С.25), то есть Д.В. Пятковым они рассматриваются как сделки ( оферта, акцепт), облеченных в форму
распорядительного акта.
407
Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая. Договоры о передаче имущества. М.,
2000. С. 340. Данная точка зрения представляется весьма спорной, так как ГК не содержит указания на
договорный ( двусторонний) характер действий по закреплению имущества за унитарным предприятием,
учреждением. К тому же, данные действия в силу ч.2 п.1 ст. 113, п.п. 3 и 4 ст. 114, п.1 ст. 295 ГК ( даже
совершаемые в процессе деятельности уже созданной организации) следует отнести к элементу полномочия
собственника создавать предприятие. Последнее, во всяком случае, не может быть отнесено к совместным
действиям двух и более лиц. Также об одностороннем характере данных действий свидетельствует право
собственника в одностороннем порядке определять момент возникновения права хозяйственного ведения или
права оперативного управления при закреплении имущества ( п. 1 ст. 299 ГК). Наличие особого термина
(«закрепление имущества») также склоняет к выводу о воле законодателя разграничить данное действие с
дарением.
138
прибыли в соответствии со ст. 295 ГК; выдачу согласия унитарным предприятиям и
учреждениям на дарение принадлежащего им имущества (ст. 576 ГК); на изъятие имущества
из оперативного управления в соответствии со ст. 296 ГК и пр.
408
Отметим также, что
гражданско-правовые акты совершаются уполномоченными органами от имени
соответствующих публичных образований в форме распорядительных актов не только в
вопросах институтов хозяйственного ведения и оперативного управления. Так, в практике
органов по управлению государственным имуществом встречаются случаи оформления
распорядительным актом сделок, связанных с прощением долга контрагентов
соответствующего публичного образования
409
. При этом, признаком, отличающим данные
акты от внутрираспорядительных ( от указаний подчиненным органу должностным лицам)
является то, что у соответствующих субъектов гражданских правоотношений конкретное
гражданское право возникает непосредственно из данных актов, так как не требуются чьи–
либо действия, помимо действий самого контрагента публичного образования.
Ø Вторжение бюджетного законодательства в гражданско-правовое регулирование
деятельности учреждений и унитарных предприятий
Вопрос принадлежности институтов хозяйственного ведения и оперативного управления к
регулированию той или иной отрасли права с принятием Бюджетного кодекса России (далее
– БК) неожиданно получил особую актуальность. Убежденность ряда федеральных органов
исполнительной власти в смешанном ( комплексном) регулировании данных институтов
привела их к ряду спорных выводов в вопросе о правах унитарных предприятий
распоряжаться полученными доходами.
П.1 ст. 295 ГК установил, что « собственник имеет право на получение части прибыли от
408
Так, не вызывает сомнения гражданско-правовая природа права собственника ( и любого иного учредителя
унитарного предприятия) на часть прибыли унитарного предприятия ( ст. 295 ГК). Тем не менее, некоторые
исследователи рассматривают данную « функцию» в качестве исключительно « управленческой и
принадлежащей… органу исполнительной власти», что влечет, в частности, спорный вывод о том, что дочернее
предприятие обязано перечислять часть получаемой прибыли не создавшему его унитарному предприятию, а
публичному собственнику ( Комментарий к законодательству о федеральных государственных унитарных
предприятиях. Под ред. Ю.П. Орловского и Н.А. Ушаковой. М., 2001. С. 66).
409
Так, распоряжениями КУГИ Санкт-Петербурга от 22 июля 1999 года N 1116- р « О мерах по реализации
распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 29.12.98 N 1332-р» (Санкт-Петербургское ЭХО, N 6, 29.09.99);
от 26 апреля 2000 года N 767- р « О мерах по реализации распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от
29.12.98 N 1332- р» ( Санкт-Петербургское ЭХО, N 9, 17.05.00) арендаторам, имеющим задолженность перед
собственником арендуемого имущества – городом Санкт-Петербургом в лице КУГИ Санкт-Петербурга - было
разрешено ( оферта) погасить имеющуюся задолженность и пени в меньшем размере, но в течение
определенного срока ( среди арендаторов петербургского имущества подобные распоряжения именуются
«арендными амнистиями»). В другом распоряжении КУГИ Санкт-Петербурга ( от 04.01.96 №1-р « О
прекращении обязательств по уплате арендной плате за объекты нежилого фонда, проданные арендаторам в
соответствии с законодательством о приватизации»//(Архив КУГИ СПб; отменено распоряжением КУГИ СПБ
от 25.07.00 №1298-р// Вестник Администрации Санкт-Петербурга, N 9, 28.09.2000) прямо указывается на то,
что « в соответствии со ст. 415 ГКРФ обязательство по уплате арендной платы за объект нежилого фонда,
проданный арендатору в соответствии с законодательством о приватизации, прекращается с момента уплаты
выкупной цены…» Иными словами государственный орган, представляя государственного собственника, в
форме распорядительного акта прощает долг по арендным платежам.
139
использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия». Стоит
обратить внимание на то, что законодатель использует термин « прибыль», а не « доходы».
Таким образом, следует признать, что речь идет о праве собственника на часть прибыли
предприятия, то есть разницы, образовавшейся по итогам его деятельности за определенный
период в результате вычета из полученных доходов всех произведенных расходов, в том
числе после выплаты унитарным предприятием всех необходимых налоговых платежей.
Поэтому, не может идти речь о праве собственника имущества унитарного предприятия на
часть доходов предприятия от конкретных сделок
410
.
Несмотря на изложенное, известна позиция некоторых федеральных органов власти,
ответственных за пополнение доходной части федерального бюджета, в соответствии с
которой доходы от некоторых сделок унитарные предприятия должны перечислять в
бюджет. Так, в соответствии с письмами Министерства финансов России от 23.06.2000 №5-
12-7/51
411
, от 28.08.2000 №01-02-01/03-3183 « О финансировании государственных
унитарных предприятий за счет средств арендной платы»,
412
арендная плата, получаемая
федеральными унитарными предприятиями за имущество, находящееся у них на праве
хозяйственного ведения, должна перечисляться в федеральный бюджет
413
. При этом в
обоснование такой позиции приводится ст. 42 БК, в соответствии с которой к неналоговым
доходам бюджетов, в том числе федерального, относятся « средства, получаемые в виде
арендной платы... за сдачу во временное владение и пользование или во временное
пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной
собственности». Также в обоснование такой позиции приводятся нормы текущих законов о
федеральном бюджете, в том числе ст. 10 ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год»
414
, ст. 9
ФЗ « О федеральном бюджете на 2001 год»
415
, ст. 8 ФЗ «О федеральном бюджете на 2002
год»
416
, дублирующие указанные выше правила Бюджетного кодекса.
По мнению авторов указанных писем, оставлять себе полученную арендную плату могут
исключительно организации, указанные в ст. 26 ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год»,
ст. 21 ФЗ « О федеральном бюджете на 2001 год», ст. 28 ФЗ « О федеральном бюджете на
410
Необходимо отметить, что именно от этого отталкивается петербургская практика (раздел 5 Положения об
организации работы Администрации Санкт-Петербурга по вопросам, связанным с осуществлением Санкт-
Петербургом прав собственника имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями и
учреждениями Санкт-Петербурга, утв. распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от 14 января 2000 г. N 6-
р.//Вестник Администрации Санкт-Петербурга, N 2, 25.02.2000).
411
Не публиковалось (Архив Министерства имущественных отношений РФ №10169 от 05.07.00).
412
Налоги, №20, октябрь 2000.
413
Той же позиции придерживается Минимущество России: письмо « О порядке перечисления средств от
аренды федерального имущества» от 19.12.2000 №ЮМ-3/9329 ( Архив КУГИ СПб №28223-7 от 21.12.2000);
письмо « О порядке перечисления арендной платы» №ЮМ-3/3980 от 12.02.2001( Архив КУГИ №28223-7 от
09.01.2001).
414
СЗ РФ, N 1 (Часть I), 03.01.2000.
415
СЗ РФ, N 1, 01.01.2001.
416
СЗ РФ от 31.12.2001, №53 (Часть 1), ст. 5030.
140
2002 год» ( узкий перечень государственных учреждений). Остальные государственные
организации, руководствуясь общим правилом, выведенным Минфином из бюджетных
законов, должны в полном объеме перечислять в бюджет полученные доходы от сдачи в
аренду имущества, находящегося у них в хозяйственном ведении или оперативном
управлении. При этом указывается на то, что арендная плата «не поступает предприятию и,
следовательно, не может относиться к его прибыли»
417
.
Такая позиция представляется неправомерной, ибо она в корне противоречит как
Гражданскому, так и Бюджетному кодексу. Действительно, статьи 42, 49 и 55 БК
устанавливают, что к неналоговым доходам бюджетов публичных образований относятся, в
том числе, доходы от использования государственного имущества. К ним в соответствии со
ст. 42 БК относятся, среди прочего, все средства, получаемые в виде арендной платы и иных
денежных предоставлений за передачу государственного имущества по договору. Однако,
нельзя забывать, что все доходы унитарного предприятия (то же относится и к учреждениям)
являются не казенными, а его собственными доходами как самостоятельного
хозяйствующего субъекта и зачислению в бюджет не подлежат. По этой причине изъятие
полученной арендной платы у арендодателя-унитарного предприятия равносильно тем же
действиям в отношении арендодателя-акционерного общества, то бишь незаконно. Причины
тому следующие:
1. Бюджетное законодательство не регулирует вопросы имущественных отношений ( в
том числе отношений по пользованию имуществом) между унитарными предприятиями и
другими лицами. Ссылку на то, что « отношения между государством и унитарным
предприятием только отчасти ( подчеркнуто нами-Д.П.) урегулированы гражданским
законодательством, устанавливающим взаимные права и обязанности собственника
(учредителя) и созданного им юридического лица»
418
вряд ли можно признать правомерной.
Из преамбулы и ст. 1 БК следует, что указанный акт регулирует финансовые отношения,
причем, в основном, по поводу « формирования доходов и осуществлению расходов
бюджетов». Наоборот, вопросы регулирования передачи имущества в пользование,
принадлежащего юридическим лицам, в том числе извлечения прибыли от указанного
имущества, вопросы взаимоотношений юридического лица и его учредителя относятся к
сфере действия ГК (ст. 2).
2. Доходы унитарного предприятия от использования имущества, закреплённого за ним,
принадлежат только ему как самостоятельной коммерческой организации. Перечисление
этих средств в бюджет нарушает имущественную обособленность унитарного предприятия
417
Письмо МИО РФ от 19.12.2000 №ЮМ-3/9329 (Архив КУГИ СПб №28223-7 от 21.12.2000).
418
Письмо Департамента правового обеспечения Минимущества РФ от 12.02.2001 №3/153 « О порядке
перечисления арендной платы» (Архив КУГИ СПб// к № 28223-7 от 16.02.01).