Охотский Е.В. Управление персоналом государственной службы

Подождите немного. Документ загружается.

370

позволяли делать соответствующие выводы о реальном

управленческом потенциале Государственного совета, Се-

ната и губернаторов.

В российском историческом наследии содержится про-

тиворечивый и вместе с тем поучительный опыт организа-

ции управления персоналом государственной службы.

Нельзя не признать рациональным заключение правитель-

ства о необходимости иметь специальные структуры для

руководства составом чиновников гражданского ведомст-

ва. Заслуживает внимания его деятельность по созданию

системы таких органов, как Комитет о службе чинов граж-

данского ведомства и Инспекторский отдел канцелярии

субъекта верховной власти, а также соответствующих под-

разделений в министерствах, ведомствах и губернских

правлениях.

Критически оценивая зацентрализованность руково-

дства корпусом служащих аппарата административно-

управленческих институтов, в то же время, на наш взгляд,

важно учитывать рассмотренный выше опыт, его позитив-

ные и негативные элементы в процессе модернизации кад-

ровых служб органов государственной власти РФ в совре-

менных условиях и строительстве эффективной системы

управления персоналом сферы государственной службы.

Контрольные вопросы

и задания

Какую эволюцию прошли службы управления персона-

лом государственного аппарата России в XVIII- XIX вв.?

Какими полномочиями располагали кадровые службы

в области управления персоналом?

Какие позитивные и негативные элементы Вы усматри-

ваете в российском историческом опыте управления

персоналом?

371

Глава XVI

КАДРОВЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ В СИСТЕМЕ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

В мире не существует единого кадрового менеджмента

государственной службы, подходящего для всех времен и

народов. Есть лишь общие принципы управления персона-

лом, которые реализуются на местах и порождают различ-

ные (американскую, европейскую, японскую) системы кад-

рового менеджмента со своими особенностями. Каждая из

них опирается на национальные ценности и особенности на-

циональной психологии, на менталитет и культуру народа.

Существует три наиболее развитые системы кадрового

менеджмента государственной службы, отличавшиеся в

последние десятилетия наибольшими результатами. Это -

американская система, в основе которой лежит индивидуа-

лизм как главный механизм социальной связи американ-

цев;

японская система, построенная на коллективизме и

признании приоритета групповых ценностей над индиви-

дуальными и западноевропейская, сочетающая в себе ос-

новные черты как американской, так и японской систем.

Эти системы имеют много общего: каждая из них дела-

ет упор на активизацию человеческого фактора (но ис-

пользуют при этом различные формы и методы) и посто-

янные инновации, ориентацию на разработку и реализа-

цию долговременных стратегических планов развития

372

кадров. В то же время, несмотря на внешнее сходство, эти

системы имеют свои особенности, обусловленные, как уже

говорилось, спецификой развития их стран.

Известно, что функционирование органов государст-

венной власти включает деятельность первых руководите-

лей всех уровней власти и деятельность аппаратных работ-

ников всех ветвей и уровней государственной власти.

Во всех странах не подлежат проверке знания или ре-

зультаты аттестации лиц, назначаемых на посты первых

руководителей и утверждаемых главой государства или

парламентом. Эти назначения рассматриваются как поли-

тические. Лица, занимающие данные должности, подлежат

замене при смене власти.

Государственные служащие в целом не подлежат замене

при смене власти, заменяется лишь небольшая их часть.

Так, согласно существующим в США нормам, при смене

администрации может быть обновлено не более 10% госу-

дарственных служащих, иначе нарушится преемственность

в работе аппарата власти и понизится уровень компетент-

ности служащих.

Понятие "государственная служба" за рубежом исполь-

зуется как в широком, так и в узком смысле. В широком -

оно обозначает любую профессиональную деятельность в

любых государственных органах: в органах государствен-

ной власти, на государственных предприятиях и в государ-

ственных учреждениях. Например, в целом в категорию

государственных служащих в США включаются как долж-

ностные лица и вспомогательно-технический персонал,

обеспечивающие организацию государственно-властных

полномочий, так и те, кто работает по найму в государст-

венных учреждениях. Вообще государственными служа-

щими в широком смысле считаются те, чей труд оплачива-

ется из бюджета федерации, штатов и местных органов

власти.

В Японии государственными служащими считаются

373

лица, получающие заработную плату от государства, от-

бираемые и назначаемые на должность государством и

получающие компенсации (пенсию) от государства.

В узком смысле государственная служба - это лишь ап-

паратная деятельность аппаратных работников в органах

государственной власти. Она выступает как профессио-

нальная деятельность по подготовке, обеспечению проце-

дур принятия и выполнения решений, принимаемых поли-

тическими руководителями всех ветвей и уровней государ-

ственной власти. Поэтому к государственным служащим в

подлинном смысле слова относятся только лица, нанятые

на работу государственными учреждениями (государст-

вом) на постоянной основе. Те же, кто заключил времен-

ные трудовые соглашения, не имеют статуса государствен-

ных служащих, хотя они и выполняют ряд их функций.

Фактически "костяком" государственной службы являются

профессиональные (карьерные) государственные служа-

щие.

За рубежом государственную службу нередко называют

административным управлением, а аппарат государствен-

ных органов - государственной администрацией. И судя по

всему, не случайно, так как в государственной службе или

в деятельности государственного аппарата определяющее

значение имеют именно административные методы управ-

ления.

Государственная служба, как правило, состоит из трех

уровней: федерального (национального), штатного

(регионального) и местного (муниципального). В США,

например, около 3 млн. служащих заняты в федеральной

администрации, более 3 млн. - в различных государствен-

ных учреждениях штатов и около 5 млн. человек - в граф-

ствах, городах и районах ("дистриктах"). Государственная

служба в США во многом определяет динамизм и эффек-

тивность развития общества.

Во Франции - стране классического чиновничества с

374

централизованной, иерархической системой государствен-

ной службы, разработан закон "О статусе чиновников", где

перечислены основные принципы государственной служ-

бы.

Это, в частности, принцип равного доступа на госу-

дарственную службу, принцип конкурсного набора, по-

жизненного набора, право на вознаграждение за указан-

ные услуги, право на пенсию и т.д.

Что касается принципа равного доступа на государст-

венную службу, то на этот счет в различных странах име-

ются свои ограничения.

Во-первых, ограничения по национальному признаку.

Так, в Конституции ФРГ говорится, что каждый гражда-

нин имеет равный доступ ко всякой государственной

должности в соответствии со своими склонностями и про-

фессиональной квалификацией. Однако законодательство

указывает, что претендент на это звание должен быть пре-

жде всего немцем.

В Конституции Японии указано, что на государствен-

ную службу могут приниматься лица только японской на-

циональности.

Во-вторых, ограничения по политическим признакам.

Например, согласно Конституции ФРГ лица, претендую-

щие на должности чиновника, должны предоставить га-

рантии своей политической благонадежности. Во многих

других странах государственные служащие не имеют права

заниматься политической деятельностью.

В-третьих, ограничение права на забастовку. Высшие и

руководящие работники такого права лишены вообще, для

остальных категорий служащих законы допускают воз-

можность поддержать свои требования забастовочной ак-

цией, но такой, которая не нарушает работы государст-

венных служб.

В-четвертых, лица, стоящие на государственной службе,

не имеют права прямо или косвенно заниматься коммер-

цией. Единственным видом дополнительной деятельности

375

для служащего является педагогическая и научная работа.

В-пятых, установлены возрастные барьеры при приеме

на должности государственных служащих. Так, в США

претенденты на постоянную гражданскую службу должны

быть не старше 70 лет. В Японии предельный срок службы

ограничен 60-ю годами.

Существуют и другие ограничения. Например, амери-

канским законом запрещено привлекать на гражданскую

службу людей, злоупотребляющих спиртными напитками.

Кроме того, если хоть один член данной семьи находится

на службе, никакой другой ее член не имеет права претен-

довать на место в этой системе . Существует и общее пра-

вило,

не всегда, правда, соблюдаемое, - служащий не имеет

права принимать какие-либо подарки.

Кадровый менеджмент в системе государственной

службы включает в себя следующие взаимосвязанные на-

правления деятельности: набор (отбор) персонала, проф-

ориентация и социальная адаптация служащих, определе-

ние размеров зарплаты и системы льгот, обучение работ-

ников, карьерное передвижение, оценка работы служб

управления персоналом и другие.

Кратко рассмотрим эти направления в порядке их оче-

редности.

Набор (отбор) персонала. Штат государственных слу-

жащих за рубежом обычно комплектуется преимуществен-

но на основе принципа пожизненного найма. Штатные

профессиональные работники принимаются на работу на

весь период трудовой деятельности, что обеспечивает им

стабильную занятость, уверенность в завтрашнем дне.

В отношении возраста и условий выхода на пенсию су-

ществует различная практика. В одних странах оговарива-

ется пенсионный возраст, в других (Великобритания) - тре-

бование ухода на пенсию может быть предъявлено лишь

по документально оформленному медицинскому заключе-

нию,

свидетельствующему о невозможности продолжать

376

работу.

Существуют два пути набора персонала: внешний (за

счет лиц извне организации) и внутренний (за счет собст-

венных работников). Положительная сторона первого пу-

ти в том, что в организации появляются новые люди с но-

выми идеями. Отрицательная же сторона состоит в том,

что требуется длительный этап адаптации новых работни-

ков в организации, где сам новичок вначале может про-

явить себя не с лучшей стороны.

Во Франции, например, 2/3 руководящих должностей

государственной службы заполняются исключительно за

счет внутриведомственных конкурсов. Здесь исключается

привлечение руководящих кадров "извне", кроме как на

младшие должности.

Так же обстоят дела в Германии. Предварительный от-

бор кандидатов для работы в органах власти и их структу-

рах в Германии происходит, как правило, на конкурсной

основе. Каждый кандидат, подавший заявление, выдержи-

вает испытание в результате изучения и сравнения реко-

мендаций и личных характеристик. Затем конкурс прово-

дится анонимно. Кандидаты , выигравшие конкурс, на-

правляются на учебу по какой-либо конкретной специаль-

ности: финансы, строительство, коммунальное хозяйство,

здравоохранение, культура и т.д. После этого чиновник

начинает работать классным специалистом, причем оста-

ется пожизненно в этой организации. Увольнение до пен-

сионного возраста возможно лишь в одном случае - если

чиновник будет уличен во взяточничестве или ином про-

ступке, недопустимом для государственного функционера.

В этих случаях увольнение неотвратимо, и средства массо-

вой информации всегда начеку.

Основанием для приема на государственную службу в

Японии является соответствие кандидата объективным

квалификационным требованиям к специальным знаниям

и навыкам в сфере администрации по определенной специ-

377

альности. Для оценки способностей, квалификации и опы-

та кандидата существует система экзаменов.

Первичное назначение на государственную службу

осуществляется на основе конкурсных экзаменов или в от-

дельных случаях - собеседований как особой формы оцен-

ки способностей кандидата. Экзамены предусматривают

оценку его квалификации и исполнительности. Проводит-

ся медицинское обследование, позволяющее объективно

оценить физические и психические способности кандидата

исполнять официальные обязанности. По закону к экзаме-

нам должны допускаться все лица на равных условиях и

должна быть обеспечена достаточная гласность при их

проведении.

Имена и оценки тех, кто прошел экзамены, вписывают-

ся в свидетельство о праве занимать соответствующую го-

сударственную должность в точном соответствии с резуль-

татами экзаменов. Срок действия этого свидетельства -

один год.

Правом назначения на должность наделены главы ми-

нистерств и ведомств, которые могут делегировать эти

права другим высокопоставленным чиновникам внутри

своих министерств и ведомств. Право временного снятия с

должности, восстановления в должности, увольнения и

отставки, как и право наложения дисциплинарных взыска-

ний, принадлежит лицу, назначившему того или иного чи-

новника на должность. Эти права регулируются опреде-

ленными правилами. Так, никто не может быть назначен

на должность, если он не отвечает требованиям Закона о

государственных служащих. Когда тот или иной человек

впервые назначен или повышен в должности, то он не ме-

нее шести месяцев работает в должности условно. В этот

период впервые принятый на службу не обладает статусом,

гарантированным для государственных служащих.

В США каждое ведомство, объявляя конкурс на заме-

щение вакансий, определяет особые требования, которым

378

должен соответствовать кандидат на ту или иную долж-

ность. В число этих требований обычно входит знание не

только теории управления, права и т.д., но и особенно того

предмета, которым предстоит заниматься государственно-

му служащему. При отборе на работу кандидаты, как пра-

вило,

проходят тестирование на профессиональную при-

годность. Оно позволяет с известной долей вероятности

определить уровень развития у индивида необходимых

навыков, знаний, личностных качеств и т.д.

Своеобразным тестом на честность является, например,

широко используемый в США прибор, регистрирующий

изменения в дыхании, кровяном давлении, пульсе, реакции

кожи и фиксирующий эти изменения на бумаге - это поли-

граф,

называемый иногда "детектором лжи". Человеку, к

которому подключен полиграф, задают различные вопро-

сы:

сначала нейтральные, чтобы выявить его нормальное

состояние, затем очень острые, чтобы зарегистрировать

ответ, сделанный под давлением.

Первоначально полиграф создавался для полицейской

работы, но теперь он в большей степени используется для

проверки данных служащих и иных сфер занятости. Его

использование обходится значительно дешевле других ме-

тодов проверки. Однако для работы с полиграфом нужны

квалифицированные специалисты, кроме того, с его по-

мощью можно проверить не всех служащих. Одним очень

легко солгать, они обманывают и полиграф; другие, на-

против, очень эмоционально реагируют на простые вопро-

сы и, будучи честными, выглядят по показаниям полигра-

фа лжецами.

По французскому праву чиновником является лицо, на-

значенное на постоянную должность, которое включено в

штат и получило ранг в иерархии административных орга-

нов,

служб, административных учреждений государства

или местных коллективов. Первое условие означает, что

данная должность создана на постоянной основе. Второе

379

условие - это акт, по которому служащего вводят в штат

государственной службы, административного органа, на-

деляя званием, рангом. Введение в штат дает определенное

положение на службе, и служащий окончательно входит в

административную иерархию до конца своей профессио-

нальной жизни. Получение ранга - это первый этап в карь-

ере чиновника.

Таким образом, отбор на основе строгих объективных

критериев профессиональной и этической пригодности

позволяет государственным служащим успешно выполнять

свои функциональные обязанности.

Профориентация и социальная адаптация служащих.

Необходимость профориентации и социальной адаптации

государственных служащих вызывается отсутствием у но-

вичков должного мастерства, чувством их дискомфортно-

сти в незнакомом месте. Поэтому принципиальные цели

профориентации состоят в том, чтобы уменьшить старто-

вые издержки и дать возможность новому служащему бы-

стрее достичь общих стандартов выполнения работ, сни-

зить чувство неопределенности, приобрести чувство удов-

летворенности работой. Профориентация нужна и для то-

го,

чтобы по возможности быстрее сделать труд новичка

как можно более производительным.

Профориентация и социальная адаптация служащих

вначале происходит, как правило, во время прохождения

испытательного срока приема на работу. Он существует

почти во всех странах. Его продолжительность обычно

колеблется в пределах одного-двух лет. На протяжении

этого срока претендент исполняет свои должностные обя-

занности, но еще не зачисляется в штат постоянных со-

трудников, что происходит лишь по итогам аттестации.

В США имеются специальные центры профориентации

не только при государственных службах, но и при коллед-

жах и университетах, а также частные центры профориен-

тации.