Охотский Е.В. Управление персоналом государственной службы

Подождите немного. Документ загружается.

360

бернские правления ежегодно должны были присылать в

этот департамент списки классных чиновников и их по-

служные формуляры с полной информацией о прохожде-

нии службы, изменениях в служебном положении, повы-

шении образования, производстве в новые чины, получе-

нии поощрений или взысканий и т.д.. Таким образом, в

Департаменте Герольдии Сената формировался общерос-

сийский банк данных о количественном и качественном

составе корпуса государственных служащих.

Однако сенатский департамент не смог обеспечить не-

обходимый уровень руководства персоналом гражданской

службы, отставая от постоянно возраставших требований

к управлению служащими административных органов. В

30-е годы XIX в. правящие круги России были вынуждены

принять дополнительные меры по упорядочению работы с

чиновниками государственного аппарата, усилить влияние

на формирование их состава, установить особенное на-

блюдение за всем гражданским служебными персоналом.

В этих целях был учрежден особый Инспекторский Де-

партамент Гражданского Ведомства. Примечательно, что

в соответствии с распоряжением Николая I (июль 1846 г.)

Инспекторский департамент создавался при Первом отде-

лении Собственной Его Императорского Величества Кан-

целярии и рассматривался государем как инструмент

"собственного руководства Нашего" всеми гражданскими

чиновниками. Следовательно, руководство персоналом

государственной службы преследовало цель усиления его

централизации и сосредоточения в администрации субъек-

та верховной власти.

Задачи и функции нового управленческого органа были

определены в указе Николая I от 5 сентября 1846 г. и По-

ложении об Инспекторском департаменте. Интересно, что

создание департамента предполагало повышение роли и

авторитета гражданской службы в российском обществе.

Образование Инспекторского департамента объяснялось

361

тем, что государь счел целесообразным сосредоточить не-

посредственно в своих руках управление персоналом ад-

министративных органов. "Заведывание общим составом

гражданских чинов, - указывалось в документе, - поступает

отныне под собственное руководство Его Императорского

Величества... Никто иначе не может быть произведен, как

Императорской Властью. Отныне производство в чины и

все перемены в составе гражданских чинов будут утвер-

ждены... Высочайшими приказами"'.

В ведение Инспекторского департамента входили сле-

дующие функции: определение на службу всех классных

чиновников и чиновников, имеющих право на классный

чин; производство в чины; назначение на должности опре-

деленных разрядов и должностное перемещение; перевод

из воинских чинов в гражданские; прием на службу при-

нявших российское подданство иностранцев; оформление

отпусков; увольнение со службы или исключение вообще

из гражданского ведомства по различным причинам.

Инспекторский департамент должен был наполнять

формулярные списки на классных чиновников максималь-

но полной информацией о каждом из них, вести общий

список всего чиновничьего корпуса, своевременно вносить

сведения об изменениях в его составе, готовить представ-

ления к награждению орденами или "знаком отличия бес-

порочной службы" и др. В Положении о департаменте бы-

ло записано, что он обязан собирать и сосредоточивать в

себе все сведения, необходимые для успешного направле-

ния вверенной ему части и наблюдать за точным исполне-

нием существующих постановлений относительно службы

гражданских чиновников.

Инспекторский департамент состоял из четырех под-

разделений-экспедиций. Первая экспедиция заведовала

'См.

:Полное

собрание законов Российской Империи

/ШСЗ/.

Собр.

T.XXI.

СПб.

1878.

С.

267-272.

362

чинопроизводством в министерствах и ведомствах обще-

российского уровня. В ведении второй экспедиции находи-

лись губернские чиновники. Третья экспедиция занималась

вопросами приема на службу, назначения чиновников, пе-

ревода из ведомства в ведомство, оформления пенсий,

увольнения и пр. В четвертой экспедиции проверялась

правильность ведения формулярных или послужных спи-

сков,

сосредоточивались сведения об изменениях в составе

государственных служащих.

С учреждением Инспекторского департамента Собст-

венной е.и.в. канцелярии верховная власть сконцентриро-

вала в своих руках все, что касалось подбора, распределе-

ния, служебного роста, профессионального развития чи-

новников. Было создано своего рода всероссийское управ-

ление кадров гражданского ведомства, штат которого в

общей сложности составлял 92 человека. Возглавлял де-

партамент руководитель Первого отделения Собственной

е.и.в. канцелярии, статс-секретарь А.С.Танеев.

Департамент вел активную и разностороннюю работу с

государственными служащими. Видное место в его дея-

тельности занимали прием, определение на должности,

решение вопросов о производстве в чины за выслугу лет и

за отличие по службе. Ежегодно через департамент прохо-

дило до 18 тыс. подобных дел. За время своего функциони-

рования он рассмотрел около 180 тыс.дел. Чиновники де-

партамента изучили личные документы всех лиц, нахо-

дившихся на государственной службе и обнаружили массу

отклонений от правил приема и назначения на должности.

Проверкой было выявлено значительное число служащих,

которые согласно российским законам не имели права за-

нимать какие-либо посты в административных органах.

Среди канцелярских служителей таких лиц оказалось око-

ло 35 тыс. С созданием Инспекторского департамента ак-

тивизировалась работа по аттестации чиновников, регули-

рованию продвижения по службе, подбору кандидатов на

363

выдвижение, стимулированию служащих к получению

среднего и высшего образования, анализу и оценке харак-

теристик на сотрудников аппарата и др.

Деятельность Инспекторского департамента была по-

ложительно оценена правительством. Практика управле-

ния корпусом гражданских служащих показала целесооб-

разность создания специального департамента в канцеля-

рии верховной власти, усилиями которого известная ра-

зобщенность в процессе формирования состава служащих

и чинопроизводстве сменилась упорядоченностью. Устав о

гражданской службе приобрел должный общественный вес

и стал признанным регламентом для всего российского

чиновничества: прием, назначение на должности, повыше-

ние в чинах и т.д. производились на основе общих требо-

ваний в рамках единого механизма управления персоналом

государственного аппарата.

Глава государства считал, что Инспекторский департа-

мент сделал многое для преодоления беспорядка в руково-

дстве чиновниками гражданской службы. По мнению Ни-

колая I, созданием этого департамента "цель достигнута:

порядок, отчетность заменили беспечность и злоупотреб-

ления разного рода"'.

Однако историческая судьба Императорского департа-

мента не была сплошь восходящей. Наоборот, силой об-

стоятельств его деятельность надолго прерывалась. Ко-

нечно, правительство было заинтересовано в создании

специального органа, с помощью которого оно могло

держать под постоянным контролем во всероссийском

масштабе такой важный инструмент государственного

.управления, каким являлся персонал административных

учреждений. Но жесткая централизация в руководстве чи-

новничеством вплоть до сосредоточения управления им в

'См.:

Строев В.Н.Столетие Собственной Его Императорского Величества Канцеля-

рии.-СПб.

1912.

С.210,

364

Собственной е.и.в. Канцелярии имела одним из негатив-

ных последствий превращение государственного аппарата

с его многочисленным составом служащих в медленно дей-

ствовавший механизм, отстававший от требований неук-

лонно усложнявшегося государственного управления.

Не случайно уже в 50-е годы минусы такого бюрокра-

тического управления персоналом вызывали критику мно-

гих рационально мыслящих администраторов того време-

ни.

В 1957 г. с предложением об упразднении Инспектор-

ского департамента Собственной е.и.в.канцелярии высту-

пил даже Комитет министров. Дело в том, что министры и

главноуправляющие ведомства не имели права ни назна-

чать на должности, ни повышать по службе, ни отстранять

от работы своих чиновников, поскольку все это делалось

только через Инспекторский департамент царской канце-

лярии посредством Высочайших приказов, что требовало

много времени и чрезвычайно увеличивало переписку. По

понятным причинам министры выражали недовольство

подобной зацентрализованностью и требовали предостав-

ления определенных прав в управлении составом служа-

щих.

С другой стороны, под давлением общественного дви-

жения конец 50-начало 60-х годов ознаменовались отказом

верхов от крайних форм бюрократической государствен-

ной системы николаевской эпохи. И в самих правящих

кругах тех лет стали осознавать необходимость известной

либерализации политического строя, в том числе в области

управления государственной службой. Учитывая все эти

обстоятельства, Александр II 30 мая 1858 г. своим указом

упразднил Инспекторский департамент Собственной е.и.в.

канцелярии.

С этого времени основные вопросы, связанные с фор-

мированием и деятельностью персонала государственной

службы вновь перешли в ведение Департамента Герольдии

Сената. Наряду с этим право приема на службу и назначе-

365

ния на должности в своих структурах чиновников VI, V и

других более низких классов получили министерства и

главные управления. В этой связи в министерствах появи-

лись своего рода кадровые службы в лице департамента

общих дел. Например, Департамент общих дел Министер-

ства внутренних дел ведал вопросами назначения или

увольнения директоров департаментов министерства и

других чиновников. Он занимался подготовкой докумен-

тов о представлении губернаторов и вице-губернаторов к

утверждению в должности; составлял и вел списки чинов-

ников своего министерства, служащих губернских город-

ских и уездных правлений, рассматривал дела о денежном

содержании, пенсиях, наградах и т.д.

Что касается чиновников VII-XIV классов, то служба

этой категории персонала перешла в ведение губернских

органов. Решение кадровых вопросов в губерниях сосредо-

точивалось в руках губернатора. В числе подразделений

губернского правления было так называемое Общее при-

сутствие. Именно оно выполняло функции кадровой служ-

бы в губернии. Общее присутствие вело дела о назначени-

ях, замещении вакантных должностей, производстве в чи-

ны,

поощрениях, взысканиях, увольнениях; формулярные

списки или личные дела чиновников среднего и низшего

звена теперь не высылались в центр, а хранились в архивах

губернских правлений. Губернские органы направляли в

министерства и ведомства сведения лишь о тех чиновни-

ках, которые назначались этими центральными управлен-

ческими структурами.

Замена централизованного делопроизводства ведомст-

венным и губернским создала значительные трудности для

составления общероссийского банка данных о персонале

государственной службы. Одновременно отсутствие пра-

вительственного управленческого органа делало практиче-

ски невозможным проведение единой государственной по-

литики в формировании и функционировании корпуса

366

гражданских служащих. Поэтому в начале 90-х годов пра-

вительство создало специальную комиссию для изучения

вопроса о возможности восстановления Инспекторского

департамента по управлению персоналом.

В своем докладе комиссия обратила внимание на мно-

гочисленные нарушения действующего законодательства о

государственной службе. По ее оценке, это было связано с

тем, что министерства и главные управления, ведавшие

штатами гражданских служащих, по-разному трактовали

законы и применяли их с позиций ведомственных интере-

сов.

Рекомендуя сохранить за министерствами право за-

мещения круга должностей их компетенции, члены комис-

сии высказались за то, чтобы все представления о назначе-

ниях предварительно рассматривались в Собственной

е.и.в. канцелярии. В конечном счете комиссия пришла к

заключению о целесообразности перехода "заведывания

общим составом гражданских чинов под Монаршее руко-

водство" и в качестве его инструмента предложила создать

Комитет о службе чинов гражданского ведомства.

На основе выводов комиссии Александр III издал указ

(6 мая 1894г.), согласно которому правительство возвра-

щалось к централизованному руководству персоналом го-

сударственной службы. В указе отрицательно оценивалось

управление Инспекторского департамента. С его ликвида-

цией связывалось прекращение всякого контроля за вы-

полнением Устава о гражданской службе, многочисленные

отступления от правил ее происхождения и др. " Ввиду

всякого вышеизложенного, - писал Александр III в своем

указе, - Мы признали необходимым подчинить непосред-

ственному Нашему руководству и наблюдению все дела,

касающиеся заведывания чинами Империи в полном их

составе, сосредоточив делопроизводство по сим делам в

Собственной Нашей канцелярии, с тем, чтобы все пред-

ставления по Инспекторской части вносимы были на рас-

смотрение Комитета, которому впредь именоваться Коми-

367

тетом о службе чинов гражданского ведомства"'.

Рабочим органом Комитета стал Инспекторский отдел

Собственной е.и.в. канцелярии, в структуре которого было

три подразделения. В штаты Инспекторского отдела вхо-

дили: управляющий делами Комитета о службе чинов гра-

жданского ведомства, заведующий отделом на правах ди-

ректора департамента, старшие чиновники, их помощни-

ки,

младшие чиновники и другие служащие.

Практически в инспекторском отделе непосредственно

сосредоточивалось управление персоналом государствен-

ной службы. К обязанностям Инспекторского отдела от-

носились: 1) сбор подробных сведений о службе всех чи-

нов,

занимавших классные должности; 2) составление в

соответствии с действующими штатами общего реестра

классных должностей в государстве; 3) подготовка отзы-

вов и заключений на предложения ведомств относительно

организации гражданской службы; 4) составление списков

чинов первых четырех классов.

Поступавшие в Собственную е.и.в. канцелярию дела по

гражданской службе передавались в Инспекторский отдел.

На основании необходимых справок и документов чинов-

ники отдела готовили эти дела к рассмотрению в Комитете

о службе чинов гражданского ведомства. Дела, оформлен-

ные в отделе, вместе с проектом Высочайшего приказа

вносились Главноуправляющим Собственной е.и.в. кан-

целярии в Комитет для окончательного заключения, после

чего дела поступали на утверждение государств.

В начале своей деятельности Комитет и Инспекторский

отдел получили широкие полномочия. Они осуществляли

управление чиновниками государственной службы с 1 по

VIII классы. Однако в 1895г. подбор и расстановка чинов-

ников первых трех классов были изъяты из их ведения. На-

значение, повышение, перемещение или увольнение выс-

См.;

Строев В.Н. Столетие Собственной е.и.в. канцелярии. -Спб.1912. С.289

368

ших государственных служащих стали прерогативой лично

государя, были сосредоточены в руках субъекта верховной

власти. В компетенции Инспекторского отдела царской

канцелярии остались чиновники IV-VI классов, занимав-

шие важные государственные посты. В первом подразделе-

нии Инспекторского отдела рассматривались проекты при-

казов о служебных перемещениях чиновников. Второе под-

разделение решало дела о пожаловании первого классного

чина, о производстве в чины за выслугу лет, об утвержде-

нии в чинах на основании документов об окончании выс-

ших или средних учебных заведений, приобретении ученых

степеней и т.д. Третье подразделение занималось делами о

наградах чиновников за отличия, а также за выслугу лет.

Вместе с тем система органов управления персоналом

государственной службы в 90-е годы включала департа-

менты общих дел министерств и ведомств, в сферу полно-

мочий которых входили служебные вопросы чиновников

VII-XIX классов. На местах право ходатайства о произ-

водстве в чины за выслугу лет и за отличия, назначения на

более высокую должность, представления к награде и т.д.

было дано губернаторам и губернским правлениям. Под-

готовленные в их Общих присутствиях документы направ-

лялись в Собственную е.и.в. канцелярию для последующе-

го рассмотрения в Инспекторском отделе и Комитете о

службе чинов гражданского ведомства.

Таким образом, российским правительством была соз-

дана единая система органов управления персоналом госу-

дарственной службы, которая включала кадровые структу-

ры общегосударственного, регионального и губернского

уровней, а также отраслевые министерства и ведомства.

Они оказывали регламентирующее влияние на развитие

карьеры служащих, включая все ее основные этапы от по-

ступления на службу до отставки или увольнения. Если не

учитывать комплекс объективных и субъективных факто-

ров,

влияющих на ход служебной карьеры, то под эгидой

369

этих кадровых структур в соответствии с установленными

сроками чиновники I разряда (с высшим образованием)

были в состоянии пройти службу с XIV по V классы вклю-

чительно по выслуге лет за 24-26 лет, чиновники 2 разряда

(со средним образованием) - за 30-36 лет. За "отличия" их

путь от коллежского регистратора (XIV класс) до статско-

го советника (V класс) сокращался для чиновников I раз-

ряда до 15-17 лет, для чиновников II разряда

до 22-25 лет.

Благодаря органам управления персоналом правитель-

ство располагало в целом достаточно полными данными о

корпусе государственных служащих, их образовательном

уровне, управленческом опыте, профессиональном разви-

тии, продвижении по службе и т.д.. Так, в 1903 г., как вид-

но из документов, имелось действительных тайных совет-

ников - 41, тайных советников - 14, полных генералов - 29,

генерал-лейтенантов - 2. Среди членов Государственного

совета имели высшее образование 70%, среднее - 26%, до-

машнее образование - 4%. В возрастном отношении две

трети состава Государственного совета были старше шес-

тидесяти лет. Такой важный орган государственного

управления, как Сенат, в 1903 г. более чем на 90% состоял

из чиновников высоких II и III классов, т.е. являлся своего

рода "генеральским" учреждением. 88% сенаторов относи-

лись к потомственному дворянству. Среди членов Сената

высшее образование имели - 91%, среднее - 8,9%. Почти

70%

состава Сената находились в возрасте 60-80 лет. По

состоянию на 1903 г. все губернаторы принадлежали к по-

томственному дворянству. Большинство губернаторов

имели чин действительного статского советника, т.е. IV

класса. В составе губернаторов лиц с высшим образовани-

ем было 65,9%, со средним -

30,1%,

с низшим - 4,0%. Из них

43 губернатора не достигли пятидесятилетнего возраста, 32

находились в возрасте 50-60 лет и 19 губернаторов пере-

шагнули шестидесятилетний рубеж. Эти и другие материа-

лы Инспекторского отдела Собственной е..и.в. канцелярии