Охотский Е.В. Управление персоналом государственной службы

Подождите немного. Документ загружается.

390

крайности, как сначала повальное восхваление чужого

опыта, а затем столь же массовое его охаивание и после-

дующее забвение.

Контрольные вопросы

и задания

Какие ограничения для занятия должности государст-

венного служащего существуют в зарубежных странах?

Раскройте особенности набора (отбора) персонала го-

сударственных служащих в Германии?

Каков механизм профориентации и карьерного про-

движения государственных служащих во Франции?

Охарактеризуйте структуру и содержание управления

персоналом государственной службы в США.

ПРИЛОЖЕНИЯ

392

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Концепция государственного заказа на переподготовку

и повышение квалификации государственных служащих

федеральных органов исполнительной власти

В условиях перехода к социально ориентированной ры-

ночной экономике объективной необходимостью стал

процесс создания принципиально новой системы взаимо-

отношений государства и его органов с образовательными

учреждениями, способными осуществлять профессиональ-

ную переподготовку и повышение квалификации государ-

ственных служащих. Реформируемая ныне администра-

тивно-командная система управления предусматривала в

сфере обучения кадров такие принципы своего функцио-

нирования, которые создавали монополизм государства

как при формировании спроса на образовательные услуги,

так и при его удовлетворении силами государственных об-

разовательных учреждений, финансируемых исключитель-

но из государственного бюджета.

Гарантированное, независимое от результатов ежегод-

ное финансирование, жесткая регламентация прав и обя-

занностей образовательных учреждений, контроль за со-

держанием, формами, сроками и продолжительностью

обучения, закрепление подлежащих обучению кадров за

учебными заведениями, монополизм государства при соз-

дании и ликвидации образовательных учреждений делали

систему профессиональной переподготовки и повышения

квалификации кадров недостаточно эффективной, негиб-

кой, практически не реагирующей на изменяющиеся по-

требности в обучении кадров. Создаваемая сверху система

не была ориентирована на возникающий спрос в профес-

сиональной переподготовке и повышении квалификации

кадров, а жесткое закрепление кадров за образовательны-

ми учреждениями, а также их отраслевая специализация не

393

побуждали к широкому использованию в учебном процес-

се эффективных методов, технологий и средств обучения.

Сама система профессиональной переподготовки и повы-

шения квалификации кадров формировалась на основе

идеологизированных, политизированных социалистиче-

ских ценностей.

Кардинальные преобразования во всех сферах жизни

общества требуют коренной перестройки кадровой рабо-

ты.

Однако новые возможности, открывшиеся в результате

социально-экономических реформ, пока реализуются сла-

бо.

Унаследованные институты и традиции власти прин-

ципиально не приспособлены к решению новых задач. Нет

у нас в достаточном количестве и обученных кадров'.

Многие знания, умения и навыки, традиции и привычки

значительной части государственных служащих, сформи-

ровавшихся в других условиях управления и хозяйствова-

ния, стали существенным тормозом перехода к рынку.

В итоге продолжает усугубляться отставание кадрового

потенциала от потребностей социально-политических и

экономических преобразований. Выдвигаемые жизнью

новые, более сложные задачи не подкрепляются ростом

профессиональной подготовки, управленческой культуры,

психологической устойчивости кадров, их умения работать

в кризисных и экстремальных ситуациях. Это стало серь-

езным препятствием для перехода к демократической сис-

теме управления, многообразию форм собственности,

формированию рыночных отношений, реализации в целом

задач экономического и социального обновления общест-

ва.

Особенно трудно и противоречиво развиваются кадро-

вые отношения в государственном аппарате. Политика в

сфере профессиональной переподготовки и повышения

См.;

Порядок во власти - порядок в стране. Послание Президента Российской Феде-

рации Федеральному Собранию. 6 марта 1997 года. - М.,

1997.

С.9.

394

квалификации кадров государственной службы должна

учитывать кризисное состояние кадрового корпуса госу-

дарственных служащих. В федеральных и региональных

органах исполнительной власти только за 1994-1995 гг.

было обновлено около 60% работников аппарата феде-

ральных и 30 % - региональных органов исполнительной

власти.

Наблюдается массовый отток наиболее квалифициро-

ванных кадров государственной службы в различные него-

сударственные структуры, которые имеют возможность

обеспечить им условия оплаты труда и материально-

бытового обеспечения на порядок выше, чем на государст-

венной службе.

По данным Госкомстата России в 1994-1996 гг. впервые

за многие годы выбытие работников из центрального ап-

парата федеральных министерств и ведомств за три по-

следние года превышает их прием. Это результат того, что

работа в государственном аппарате становится мало при-

влекательной и непрестижной. Федеральные органы госу-

дарственной власти не имеют возможности улучшить жи-

лищные условия своим сотрудникам, им не выделяются в

достаточном объеме средства на медицинское обслужива-

ние.

В государственном аппарате и вокруг него сложилась

парадоксальная ситуация. Из-за низкой зарплаты работ-

ники аппарата не видят стимулов к хорошей работе. В об-

ществе же сложилось устойчивое мнение, что чиновникам

вообще не за что платить. Выход может быть в том, чтобы

внимательно разобраться с проблемой соотношения сти-

мулирования труда и ответственности за его результаты в

государственном аппарате. Многое здесь еще предстоит

проработать. Это первый аспект проблемы.

С другой стороны, обозначилась тенденция роста чис-

ленности работников аппарата органов государственной

власти: за последние три года государственный аппарат,

395

несмотря на меры по сокращению, превысил 1064 тыс. че-

ловек (в 1991 г. его численность составляла 716 тыс. чело-

век).

И этот рост происходит на всех уровнях управления.

Особо высокими темпами увеличивался аппарат испол-

нительных органов власти субъектов Российской Федера-

ции. Этот процесс наблюдался в Калининградской, Ново-

сибирской, Сахалинской областях, в Москве, Санкт-

Петербурге и многих других регионах.

Даже беглый анализ показывает всю нелогичность фор-

мирования и содержания громоздкого бюрократического

аппарата. Численность управленцев в Свердловской облас-

ти,

например, в два раза больше, чем в Хабаровском или

Ставропольском краях, а в Ростовской области - значи-

тельно выше, нежели в аналогичных по численности насе-

ления и промышленному потенциалу областях (Пермской,

Оренбургской, Кемеровской, Новосибирской).

Во многих случаях люди, пришедшие на смену партий-

но-номенклатурной и хозяйственной элите, существенно

обогатили творческий потенциал государственной власти,

внесли элементы обновления в деятельность органов госу-

дарственного управления.

Однако процесс обновления кадров нередко проходил

бессистемно, форсированными темпами, что привело к

снижению профессиональной компетентности части аппа-

рата, особенно его руководящего состава. На должности

руководителей аппаратов и их подразделений, помощни-

ков и советников нередко назначались люди без прохожде-

ния общепринятых на государственной службе процедур,

как правило, исходя из принципов личной надежности и

верности ценностям демократии. Отбор кадров как тако-

вой, как форма альтернативности и конкурсности не про-

водился. Значительная часть назначенных не имела управ-

ленческих навыков, а профессионализм рассматривался

как факультативный критерий оценки кандидата.

Следствием отсутствия стандартов и процедур отбора

396

на государственную службу становится дефицит профес-

сионализма и компетентности государственных служащих

в решении проблем. Неоднократно отмечаемые низкий

уровень исполнительской дисциплины, общей правовой

культуры, отсутствие стимулов к приращению знаний и

самообразованию приводят к сдерживанию, а иногда и

противодействуют реализации принятых решений. Неуме-

ние анализировать ситуацию, учитывать последствия

практических шагов, организовывать и контролировать

выполнение принимаемых мер и программ усугубляются

стихийностью и хаотичностью мероприятий по организа-

ции профессиональной подготовки государственных слу-

жащих.

Бессистемное обновление кадров привело к снижению

профессиональной компетентности части аппарата, осо-

бенно его руководящего состава. Менее 10% руководите-

лей подразделений и лишь 3% руководителей органов ис-

полни-тельной власти субъектов Российской Федерации

имеют юридическое образование и управленческую подго-

товку. Многие из них не обладают достаточным опытом в

области государственно-политического менеджмента.

Большая часть государственных служащих не продолжает

своего профессионального образования и лишь треть

прошла переподготовку на курсах повышения квалифика-

ции длительностью всего в одну - две недели. Все это ска-

залось на профессионализме кадров государственной

службы, на их способности эффективно решать задачи

преобразования экономики и социальной сферы.

По данным Госкомстата России в федеральных органах

исполнительной власти:

- наблюдается увеличение удельного веса лиц со сред-

ним профессиональным образованием (с 9,2% в 1995 г. до

11,2%

в 1997 г.) с одновременным уменьшением доли лиц с

высшим профессиональным образованием (с 83,4% в 1995

г. до 82,4% в 1997 г.);

397

- увеличился удельный вес государственных служащих -

дипломированных специалистов в области юриспруденции

(с

3,%

в 1995 г. до 4,6% в 1997 г.);

- по сравнению с 1995 г. снизился на 1% удельный вес

государственных служащих, не имеющих профессиональ-

ного образования вообще.

Во-вторых, существовавшая система профессиональной

переподготовки и повышения квалификации руководящих

кадров и специалистов в своем прежнем виде не вписалась

в создаваемые рыночные механизмы управления народ-

ным хозяйством и требовала коренной перестройки. После

перехода в 1990 г. на полный хозяйственный расчет и пре-

кращение финансирования образовательной деятельности

из государственного бюджета большинство образователь-

ных учреждений резко сократило контингент слушателей и

перешло на коммерческую деятельность, как правило, не

связанную с обучением кадров. Попытка Роскадров в

1992 г. создать на прежних принципах единую систему

подготовки, профессиональной переподготовки и повы-

шения квалификации государственных служащих на базе

Академии общественных наук при ЦК КПСС и высших

партийных школ ЦК КПСС также не увенчалась успехом.

Не было принято во внимание то обстоятельство, что в

условиях крайне ограниченных финансовых возможностей

эффективными формами государственного регулирования

целесообразнее считать не прямое финансирование от-

дельных образовательных учреждений ( как это было за-

думано, а затем и частично реализовано на практике), а

федеральные целевые кадровые программы и государст-

венные заказы на обучение кадров, основанные на рыноч-

ных механизмах организации подготовки кадров. При

этом стало ясно, что для внедрения рыночного механизма в

процесс переподготовки и повышения квалификации госу-

дарственных служащих необходимо создать рынок спроса

образовательных услуг и рынок их предложений.

398

Для создания рынка спроса было сделано следующее.

В Федеральном законе "Об основах государственной

службы Российской Федерации" (статья 6, п. 4) в квалифи-

кационных требованиях по должностям федеральной го-

сударственной службы были прописаны требования к об-

разованию граждан, претендующих на государственные

должности (или их занимающих), т.е. был заложен стимул

к переподготовке и повышению квалификации.

2) Постановлением Правительства Российской Федера-

ции от

сентября 1994 г. № 1047 были установлены две

нормы, делающие обязательным повышение квалифика-

ции:

-для каждого государственного служащего - не реже

одного раза в пять лет;

- для лиц, впервые принятых на государственную служ-

бу, - в течение первого года работы.

3) Указом Президента Российской Федерации от

29 апреля 1996 г. №604 было утверждено Положение о

проведении конкурса на замещение вакантной государст-

венной должности федеральной государственной службы,

в соответствии с которым "конкурс в государственном ор-

гане объявляется при наличии вакантной государственной

должности и отсутствии резерва "государственных служа-

щих для ее замещения". Тем самым создана мотивация к

формированию резерва, а так как резерв необходимо обу-

чать,

то появился еще один стимул к переподготовке и по-

вышению квалификации.

4) Был также сконструирован механизм государствен-

ного заказа на переподготовку и повышение квалифика-

ции государственных служащих. Он представляет собой

систему правил справедливого распределения ограничен-

ной суммы финансовых ресурсов (бюджетных средств)

среди федеральных министерств и ведомств, которые при

этом становятся государственными заказчиками. Это стало

главным условием создания рынка спроса: у покупателей

399

ПОЯВЛЯЮТСЯ

деньги!

5) Наконец, постоянное сокращение государственного

аппарата также стимулирует оставшихся государственных

служащих повышать свою квалификацию. Надо научиться

работать за тех, кто попал под сокращение штатов.

Для создания рынка предложений образовательных ус-

луг было предусмотрено следующее:

а) внедрить конкурсную систему размещения государст-

венного заказа. С этой целью совместным постановлением

Минтруда России и Госкомвуза России было утверждено

Временное положение о порядке проведения конкурса, ко-

торое содержит алгоритм и условия его проведения;

6) предоставить право министерствам и ведомствам

(государственным заказчикам) размещать государствен-

ный заказ в образовательных учреждениях любых форм

собственности, имеющих соответствующую лицензию или

положительное письменное заключение Минобразования

России;

в) организовать презентацию учебных заведений (на

добровольных основах) с целью заинтересовать будущих

заказчиков, "понравиться" им, завязать с ними контакты, а

затем и подписать государственные контракты (договоры

на обучение).

Государственный заказ представляет собой задание

Правительства Российской Федерации федеральным орга-

нам исполнительной власти (государственным заказчикам)

на очередной календарный год обеспечить профессио-

нальную переподготовку и повышение квалификации го-

сударственных служащих в пределах средств, предусмот-

ренных в федеральном бюджете на эти цели.

Впервые в концептуальном плане проблема государст-

венного заказа на обучение кадров государственной служ-

бы была проработана в Департаменте государственной

службы Аппарата Правительства Российской Федерации и

в Минтруде России. Результатом этой проработки явились