Охотский Е.В. Управление персоналом государственной службы

Подождите немного. Документ загружается.

кадровом обеспечении государственной службы, во всей

кадровой политике весьма продуктивно использование

принципов и элементов системного подхода. Он позволяет

определить управление персоналом как часть, компонент

системы управления государственной службой, которая

выступает, в свою очередь, как комплекс взаимодейст-

вующих элементов(субъектов и объектов, процессов и от-

ношений), образующих качественно определенную органи-

зованную целостность.

С другой стороны, управление персоналом государст-

венной службы является самостоятельно функционирую-

щей и должным образом организованной подсистемой, в

которой взаимодействуют свои субъекты и объекты

управления, складываются свои управленческие отноше-

ния, определяются и реализуются конкретные задачи по

формированию и рациональному использованию кадрово-

го потенциала государственного аппарата.

Одновременно система управления персоналом, будучи

компонентом управления всей государственной службой,

взаимодействует с окружающей ее средой, учитывает и

удовлетворяет ее потребности и интересы. Она функцио-

нирует в рамках единого конституционного поля, базиру-

ется одновременно на общепринятых в государственном и

социальном управлении принципах, а также на принципах

и нормах, определяющих основы управления персоналом.

Другими словами, имея кадровый потенциал как один

объект воздействия, многие субъекты управления в регу-

лировании протекающих в этом объекте кадровых процес-

сов и отношений имеют свой особый предмет внимания и

регулирования. Этот подход позволяет определить в

управлении персоналом функции и компетенцию руково-

дства государственных органов, руководителей их внут-

ренних подразделений и кадровых служб, предмет их

управленческого воздействия.

Поэтому можно рассматривать управление персоналом

как самостоятельно функционирующую систему, прежде

всего - систему кадровой работы, включающую в себя реа-

лизуемые задачи, приоритеты, механизмы и технологии.

При этом управление персоналом - это сложный и много-

гранный процесс предметнопрактической деятельности,

процесс целеустремленного и организованного воздейст-

вия на служащих государственного аппарата в целях дос-

тижения определенных результатов. В содержательном

плане в этом управленческом процессе решаются многие

практические задачи формирования и использования кад-

рового потенциала аппарата конкретного государственно-

го органа исполнительной, законодательной и судебной

власти, начиная с практики поиска и отбора на службу;

затем обеспечения профессионального развития и карьер-

ного роста служащих; стимулирования качества и эффек-

тивности их труда; создания системы их правовой и соци-

альной защиты, вплоть до ухода человека со службы с со-

хранением определенных социальных привилегий.

Как видим, управление государственной службой и ее

персоналом по ряду позиций осуществляется одновремен-

но,

причем второе выступает частью первого. Однако сле-

дует заметить, что если управление персоналом подчинено,

прежде всего, подбору и расстановке кадров, повышению

их профессионализма, развертыванию способностей ра-

ботника и поиску путей их рационального развития, то

управление государственной службой в значительной мере

связано с обеспечением наиболее эффективного использо-

вания служащих в реализации задач и функций государст-

венных органов, поиском оптимальных структур аппарата,

моделей его взаимодействия с институтами гражданского

общества. Управление персоналом призвано способство-

вать реализации этих задач.

Поэтому в управлении персоналом государственной

службы, прежде всего, важно наметить цели, приоритеты и

механизмы кадрового обеспечения государственного ап-

парата. Именно лигитимно определенные цели, приорите-

ты,

принципы в наибольшей степени выступают главным

мобилизующим и организующим фактором становления

системы управления персоналом государственного аппа-

рата. Это возможно на основе учета стратегии и принци-

пов формирования и развития новой государственной

службы Российской Федерации как единой и целостной

общегосударственной системы, на базе и в рамках единой

государственной кадровой политики. Без этого не может

быть целостной российской государственности. Однако

это единство должно быть в главном, в базовых основани-

ях при многообразии проявления общего в особенном, с

учетом региональных и ведомственных особенностей, спе-

цифики видов государственной службы. Поэтому целесо-

образна система дифференцированного подхода к кадро-

вому обеспечению аппарата по уровням (федеральному,

региональному, муниципальному), по типам и видам госу-

дарственной службы, по типам и видам должностей.

Следовательно, управление персоналом включает в се-

бя решение многих задач организации и функционирова-

ния государственной службы РФ, одновременно выступая

важным фактором успешной реализации функций государ-

ственного органа, частью кадрового обеспечения государ-

ственной службы, средством рационального использова-

ния ее кадрового потенциала, профессионального разви-

тия и служебного выдвижения чиновников, стимулирова-

ния повышения эффективности их труда. Управление пер-

соналом является приоритетным направлением и наиболее

действенным механизмом реализации государственной

кадровой политики в аппарате органов власти и управле-

ния. Причем управление персоналом на уровне коллектива

аппарата органа власти становится конкретным, предмет-

ным, поскольку речь идет об оценке и использовании про-

фессионально-личностных способностей каждого служа-

щего,

о рациональной расстановке сотрудников на долж-

ностях в рамках подразделения, всего аппарата, профес-

сионального и служебного роста всех работающих. От

комплексного осознания этой проблемы зависит правиль-

ный ответ на многие практические вопросы работы с кад-

рами аппарата и обоснованный выбор технологий, проце-

дур,

методов.

Цели и приоритеты кадровой политики

в государственном аппарате

В постановке задач, определении приоритетов, в выбо-

ре механизмов управления персоналом государственной

службы важен учет и ряда других факторов.

Во-первых, управление персоналом государственной

службы осуществляется в рамках и на основе государст-

венной кадровой политики(в дальнейшем - ГКП), реали-

зации ее целей, приоритетов, принципов и стандартов.

Этот аспект будет раскрыт в настоящей главе более под-

робно и аргументированно.

Во-вторых, управление персоналом органов государст-

венной власти (как федеральных, так и субъектов РФ)

должно осуществляться в рамках единого конституцион-

ного и правового поля. К сожалению, в ходе создания но-

вой Федерации как формы государственного устройства

становление единого правового регулирования государст-

венной службы(особенно в субъектах РФ) идет медленно и

противоречиво, что рождает социально-правовые кон-

фликты в регулировании служебно-трудовых отношений

служащих и государственных органов.

Особую остроту приобрели проблемы разграничения

ведения и полномочий РФ и субъектов Федерации в кад-

ровом обеспечении государственного аппарата, контроля

за соблюдением законодательно и нормативно закреплен-

ных принципов, стандартов, требований. По данным на

1996 г. выявлены отклонения от федерального законода-

тельства в Конституциях, уставах и законах о государст-

венной службе в 19 из 21 республик РФ. Эти отклонения и

нарушения, прежде всего, идут по вопросам наполнения

реестров государственных должностей государственных*,

служащих субъектов РФ, прав и обязанностей служащих,

регулирования трудовых отношений. В этом сказывается

традиционная приверженность к трудовой модели

(трудового найма) правового регулирования складываю-

щихся в аппарате служебно-кадровых отношений (в рам-

ках трудового и административного права).

Эта модель лежит в основе закона "Об основах государ-

ственной службы Российской Федерации". Однако, как

считают многие юристы-государствоведы, государствен-

ная служба, прежде всего, принадлежит к публично-

правовой сфере, где служебно-трудовые отношения слу-

жащих с государством (а не комитетом, департаментом,

министром и т.д.) должны строиться на основе присяги,

специальных правовых норм регулирования, т.е. на основе

Закона. В настоящее время идет подготовка "Кодекса го-

сударственной службы Российской Федерации", свода эти-

ческих требований к государственным служащим. Постав-

лен вопрос о разработке общероссийского Реестра госу-

дарственных должностей государственных служащих

(включая и субъектов РФ). Чиновник* должен находиться

на службе у государства, а не отдельного государственного

органа, тем более его руководителя.

В-третьих, необходимо более четкое определение места

и роли аппарата в осуществлении функций и компетенции

органов власти и государственного управления, статуса

чиновника в системе взаимоотношений государства и ин-

ститутов гражданского общества. Многие руководители

государственных органов не в состоянии в силу их компе-

В понятие чиновник в данном контексте мы вкладываем следующий смысл:

это лицо, занимающее государственную должность в системе государственной

службы (должность государственного служащего).

тенции лично реализовать возложенные на них руководя-

щие функции и передают часть этих функций работникам

аппарата. В этих условиях часть служащих, почувствовав

бесконтрольность своей деятельности, особенно со сторо-

ны общества, злоупотребляет должностным положением,

стремится навязать руководству свои корпоративные идеи

и лоббированные интересы, что существенно снижает эф-

фективность власти. В Послании Президента РФ Феде-

ральному Собранию (6 марта 1997г.) предусмотрен ряд

мер по усилению контроля и ответственности руководите-

лей и служащих за недобросовестную работу, за неиспол-

нение решений.

Ныне завершается работа по выработке и научному

обоснованию концепции ГКП как системы исходных и ве-

дущих идей, раскрывающих новые подходы государства,

его органов к решению кадровых проблем в условиях ста-

новления рынка, формирования новой российской госу-

дарственности и развития демократии в обществе. Кон-

цепция ГКП - это своего рода научно-теоретический фун-

дамент управленческой деятельности в кадровой сфере, в

том числе и кадрового обеспечения государственной служ-

бы.

Теория призвана стать обоснованием предпринимае-

мых действий для утверждения их реальности. Но важно

не только разработать концептуальные основы ГКП, но и

легитимно утвердить их высшими органами государства,

чтобы содержащиеся в ней идеи и предложения воплоти-

лись в общепризнанные цели, приоритеты и принципы ра-

боты с кадрами, т.е. стали государственной политикой.

Они, в свою очередь, определяют основные количест-

венные и качественные параметры персонала государст-

венного аппарата, образовательные стандарты и критерии

оценки государственных служащих, их профессионализма,

нравственной зрелости. Именно в этих контурных рамках,

на общегосударственной основе возможно формирование

нового поколения государственных чиновников. В содер-

жательном плане в управлении персоналом государствен-

ной службы необходима, прежде всего, реализация единых

для всех ветвей власти общегосударственных целей, задач

и приоритетов.

Насущная потребность разработки и принятия ГКП, в

том числе политики кадрового обеспечения государствен-

ного аппарата продиктована рядом факторов.

Во-первых, возникли качественно новые потребности

становления демократической государственности, рыноч-

ной экономики, формирования гражданского общества,

когда существенно изменяются предмет и масштабы, де-

мократизируются механизмы государственного регулиро-

вания кадровых процессов и отношений. Необходима ак-

тивизация "человеческого фактора", оптимальное исполь-

зование способностей и возможностей каждого работника,

в том числе и государственного служащего. Тем более

важно помнить, что значительная часть государственных

служащих, сформировавшихся в "дореформенные годы",

по образованию, опыту работы, стилю мышления оказа-

лась неспособной эффективно работать в новых условиях.

Имеющийся в государственном аппарате кадровый потен-

циал часто используется нерационально, многие работают

не в соответствии со своим базовым специальным образо-

ванием, не реализуют свои профессиональные способно-

сти,

не имеют устойчивой мотивации на добросовестный и

эффективный труд. Очевидна нестабильность кадровых

процессов. Проведенное в 1996 г. социологическое иссле-

дование показало, что лишь

18%

федеральных служащих в

полной мере удовлетворены своей работой, 22% выполня-

ют функции, не соответствующие их должности. Это сви-

детельствует о наличии существенных упущений в управ-

лении персоналом государственной службы.

Во-вторых, необходимо кадровое обеспечение ныне

вводимой новой модели государственного управления, ус-

корения перехода от отраслевого к функциональному

управлению рыночной экономикой и социальными про-

цессами. В условиях поиска новых управленческих струк-

тур,

реорганизации государственного аппарата на всех

уровнях существенно изменяются функции и полномочия

многих должностных лиц. в то же время органы государ-

ственного управления проявляют инертность в работе,

неорганизованность, неумение работать "на опережение".

Зачастую им не удается найти правильное сочетание обще-

государственных, региональных, отраслевых интересов,

интересов граждан. Сейчас особенно важно повысить ка-

чество управления, в том числе управления персоналом.

Необходима не только более рациональная расстановка

кадров, но и обеспечение притока в аппарат новых, осо-

бенно молодых специалистов, активных сторонников и

организаторов рыночно-демократического реформирова-

ния и духовного возрождения страны.

В-третьих, с учетом новых профессионально-квалифи-

кационных требований к конкурентноспособности госу-

дарственных служащих на свободном рынке труда, появи-

лась потребность в радикальной перестройке системы их

профессионального образования. Профессионально-квали-

фицированная структура служащих государственного ап-

парата пока маловосприимчива к изменившимся условиям

и требованиям в системе государственного управления. Все

более остро ощущается потребность в кадрах современной

квалификации. Ныне уже исчерпаны возможности экстен-

сивного развития персонала государственной службы. Его

качественное укрепление и повышение эффективности дея-

тельности возможно только на основе роста профессиона-

лизма государственных служащих, создания новой систе-

мы стимулирования качества и эффективности их труда.

В-четвертых, актуальность разработки и реализации

политики кадрового обеспечения государственной службы

обусловлена и рядом политических обстоятельств. Про-

блемы расстановки руководящих кадров, формирования

выборных органов власти, оценки результатов работы ап-

парата и трудовых коллективов, каждого из чиновников

часто становятся в центре политического противоборства

имеющихся в обществе различных социальных сил. Через

кадровую политику предпринимаются попытки "монопо-

лизации" руководства сферами и отраслями управления со

стороны отдельных "команд" и групп. Нередко конкретные

кадровые вопросы решаются методом проб и ошибок, в

рамках "политических компромиссов".

Следовательно, происходящие в российском обществе

комплексные преобразования, новизна и сложность ре-

шаемых сегодня задач, в том числе в сфере государствен-

ного строительства, требуют качественно нового подхода

к организации управления персоналом государственной

службы, к выбору приоритетов, технологий, стандартов.

Тем более важно помнить, что государственная служба

является не только государственно-правовым, но и соци-

альным институтом. Государственная служба - это особый

вид социальной практики и осуществляется она особым

социальным слоем - слоем чиновничества. Государствен-

ная служба работает не только на государство, обеспечи-

вая реализацию его функций, но и на потребности и инте-

ресы общества. Само государство является формой орга-

низации общества. Отсюда государственная служба явля-

ется как бы соединительным мостом между государством и

обществом, а государственный служащий одновременно

выступает как "слуга" и государства, и общества, и населе-

ния. Поэтому кадровая политика в государственном аппа-

рате призвана значительно усилить свою социальную на-

правленность, учитывать то, что эффективность функцио-

нирования государственной службы в значительной мере

зависит от труда каждого чиновника, от раскрытия его

способностей и использования внутренних возможностей,

от его мировоззрения, социальных ценностей, законопос-

лушания, ответственности и поведения. Чем глубже мы

хотим провести модернизацию государственной службы,

тем больше надо поднять к ней интерес у самих служащих,

сформировать у них убежденность в необходимости пре-

образований, привлечь их к активному участию в этих пе-

ременах.

Поэтому при выработке стратегии и технологий совер-

шенствования управления персоналом государственного

аппарата, как этого требует жизнь, необходимо значи-

тельно повысить роль субъектов этого управления

(руководителей, кадровых служб, профсоюзных комитетов

и т.д.), расширить масштабы умственных, личностно-

психологических нагрузок, системы мотиваций, обогаще-

ния культуры и внутреннего мира как управляющих, так и

управляемых в лице служащего. Чиновник действует в сис-

теме "человек-власть-человек". Он работает среди людей,

воздействует на людей и трудится во имя улучшения усло-

вий и качества жизни людей. Он должен иметь высокую

человеческую компетентность как один из важнейших

компонентов своего профессионализма. Система управле-

ния персоналом призвана воплощать в своем содержании и

выборе технологий диалектику государственного, соци-

ально-общественного и личностного интересов, находить

их оптимально возможный баланс.

В проекте выработанной учеными РАГС концепции

ГКП обоснована необходимость изменения взаимодейст-

вия государства с гражданами, обеспечения конституци-

онного права человека на свободу выбора места, рода и

времени трудовой деятельности, отмены кадрово-

должностной прикрепленности значительной части граж-

дан к государству как главному работодателю. В непо-

средственном "управлении" у государства должны остаться

лишь работники, поступившие на государственную службу

и в государственные учреждения. "Государственным слу-

жащим" - как указывается в Федеральном законе "Об ос-

новах государственной службы Российской Федерации" -