Охотский Е.В. Управление персоналом государственной службы

Подождите немного. Документ загружается.

жащих, организации конкурсов по занятию вакантных

должностей и т.д.

Функция Службы управления персоналом в США, со-

действуя ведомствам в их усилиях по укомплектованию

штатов, собирает и рассылает специальную и рекламную

информацию министерств и ведомств, является спонсором

бирж труда для специальных должностей и работает с ве-

домствами по составлению стратегических планов уком-

плектования штатов. Она также рассматривает и оценива-

ет кандидатов на экзаменах, служит "распределителем"

информации по укомплектованию штатов для министерств

и ведомств.

В Российской Федерации также возникла необходи-

мость выделить управление персоналом государственной

службы в самостоятельную функцию и объект правового

регулирования. Это подтвердили результаты экспертного

социологического опроса руководителей кадровых служб

федеральных министерств и ведомств'. Почти две трети

экспертов (63,5%) считают, что необходимо создать специ-

альный федеральный орган по вопросам государственной

службы. Лишь пятая с небольшим часть (21,2%) экспертов

ответили, что такой орган не нужен. Учитывая потреб-

ность, предстоит разработать соответствующее Положе-

ние о таком органе с тем, чтобы четко определить его

функции, права, обязанности и ответственность. Пред-

ставляется, что подобным органом могло бы быть мини-

стерство (комитет) по делам государственной службы. В

его состав могли бы войти те подразделения Министерства

труда и социального развития, которые в настоящее время

занимаются государственной службой.

В правовом акте о федеральном органе государствен-

' Опрос проведен учеными Российской академии государственной службы при Пре-

зиденте РФ Е.В.Охотским, А.П.Бурмистровым 21-26 февраля 1997 г. В качестве экс-

пертов выступили 56 из 68 действующих в России кадровых служб федеральных

министерств и ведомств. (Прим. авт.).

ной службы можно было бы предусмотреть следующие

задачи по управлению персоналом.

В сфере профессиональной деятельности государствен-

ных служащих:

- определение критериев оценки деятельности государ-

ственных служащих;

- выработка рекомендаций по материальному и мо-

ральному стимулированию успешной служебной деятель-

ности и повышению ответственности служащих за резуль-

таты труда;

- определение мер по повышению роли должностных

лиц в организации персонала.

В сфере повышения правового статуса государственных

служащих:

- подготовка материалов, связанных с регулированием

правового статуса служащих, их правовой защитой;

- разработка нормативных документов о прохождении

государственной службы и реализации принятых правовых

норм.

В сфере организации государственной службы:

- анализ тенденций изменения и прогнозирования чис-

ленности и качественного состава служащих;

- прогнозирование и планирование профессионального

развития служащих;

- управление подготовкой, переподготовкой и повыше-

нием квалификации работников аппарата;

- подбор кадров на должности руководителей террито-

риальных органов федеральной исполнительной власти.

В настоящее время начинает развиваться нормотворче-

ство в отношении кадровых служб, играющих важную

роль в управлении персоналом. Данный процесс будет,

видимо, стимулировать и принятие Положения об Управ-

лении кадровой политики Президента Российской Федера-

ции'. Это Управление является самостоятельным подраз-

делением Администрации Президента РФ. В функции

Управления входит обеспечение деятельности префекта РФ

по решению кадровых вопросов, отнесенных к его веде-

нию,

обеспечение контроля за соблюдением законодатель-

ства по вопросам кадровой политики и государственной

службы, как в целом, так и государственными служащи-

ми,

назначенными на должность Президентом РФ. В соот-

ветствии с этим Управление участвует в подготовке кадро-

вого резерва, в разработке предложений по кандидатам на

вакантные должности и по развитию системы кадров, изу-

чает кадровую ситуацию в федеральных органах исполни-

тельной власти, организует учебу кадров, ведет их учет,

решает вопросы о назначении на должности, входящие в

номенклатуру* Президента РФ. Управление готовит доку-

менты о назначении на должности, о присвоении рангов,

званий и квалификационных разрядов, участвует в работе

конкурсных комиссий на замещение вакантных должно-

стей, аттестационных комиссий. Оно может запрашивать

информацию, знакомиться с работой учебных заведений,

пользоваться банками данных Администрации Президента

РФ,

привлекать ученых и специалистов, взаимодейство-

вать с аппаратами других ветвей государственной власти в

целях реализации единой кадровой политики.

В Администрации Президента РФ создано и другое

кадровое подразделение - Управление кадров, сфера кото-

рого ограничивается рамками Администрации^. В этих

рамках Управление кадров выполняет функции кадрового

См.: Положение об Управлении кадровой политики Президента Российской Феде-

рации. Указ Президента РФ от

декабря 1996 г. № 1750 // Российская газета. 1996. 28

декабря.

Под номенклатурой в данном случае мы понимаем перечень должностей, кандида-

туры, которые утверждаются Указами Президента РФ.

См.: Положение об Управлении кадров Администрации Президента Российской

Федерации. Указ Президента РФ от

августа 1996 г. №

1166

// Российская газета.

1996.

naervcra.

обеспечения деятельности Администрации, совершенство-

вания ее работы по подбору, расстановке и повышению

квалификации кадров, укреплению трудовой дисциплины,

решению организационных и штатно-структурных вопро-

сов.

В Положении об Управлении кадров предусмотрено

решение этим подразделением таких задач, как учет госу-

дарственных служащих Администрации, проведение ис-

пытаний, аттестаций, конкурсов на замещение служащими

вакантных должностей. В его функции входит подготовка

документов о присвоении квалификационных разрядов, о

прохождении службы, о назначениях, а также ведение лич-

ных дел, организация переподготовки и повышения ква-

лификации служащих и др.

Назрела необходимость повысить роль кадровых служб

министерств и ведомств, правовое обеспечение их работы.

Руководители этих служб считают низким качество многих

нормативных документов, регламентирующих работу кад-

ровых служб. По данным экспертного опроса почти две

трети из них (63,5%) считают невысоким качество Поло-

жений их ведомств о кадровой службе, а свыше двух третей

(67,3%) высказывают низкое мнение о должностных инст-

рукциях, действующих в соответствующих ведомствах'.

Правовое регулирование управления прохождением

государственной службы

Важной составной частью нормативно-правовой базы

управления персоналом являются нормы права о прохож-

дении государственной службы. Эти нормы определяют

порядок и основания приема на государственную службу,

испытания, исполнения должностных полномочий, верти-

кального и горизонтального передвижения, поощрения и

' Прим.: Опрос проведен учеными РАГС при Президенте РФ Е.В.Охотским и

А.П.Бурмистровым 21-26 февраля 1997 г. В качестве экспертов выступили руководи-

тели 56 из 68 кадровых служб федеральных министерств и ведомств.

применения дисциплинарных санкций, присвоения класс-

ных чинов, проведения аттестаций, а также прекращения

государственной службы. Правовой и социальный инсти-

тут прохождения государственной службы выполняет

функции кадрового прогнозирования, стимулирования и

профессионального развития, переподготовки и повыше-

ния квалификации кадров, их учета и ранжирования по

должностям, рангам и квалификационным разрядам.

Практикой выработаны различные системы прохождения

государственной службы: карьерная, должностная, про-

фессиональная, партийная, патронажная. В Федеральном

законе "Об основах государственной службы Российской

Федерации" акцент сделан на должностной системе, хотя

она уступает карьерной и профессиональной системам по

эффективности. При подборе на должности категории "Б"

действует система, близкая к патронажной.

Узловым пунктом прохождения государственной служ-

бы является прием на работу путем конкурса, назначения,

заключения договора (контракта) на основе принципа

равного доступа граждан к государственной службе. Для

граждан, впервые назначенных на государственные долж-

ности государственной службы. Федеральным законом

предусмотрен испытательный срок от трех до шести меся-

цев,

определены ограничения, связанные с государствен-

ной службой, квалификационные требования к поступаю-

щим на государственную службу по уровню образования с

учетом группы должностей и их специализации, преду-

смотрено предъявление требований к стажу и опыту рабо-

ты по специальности и уровню знаний законодательства

применительно к исполнению должностных обязанностей,

а также конкурсная система замещения должностей'.

Представляет научный и практический интерес пере-

' См.: "Об основах государственной службы Российской Федерации". Федеральный

закон // Российская газета. 1995. 5 августа. Ст. 6, 11,21,22.

чень ограничений, связанных с государственной службой

(ст. 11). Они отражают тот факт, что государственная

служба - это особый правовой институт, который не может

регулироваться только нормами трудового права, преду-

смотренными в Кодексе законов о труде РФ. В интересах

государства и общества некоторые конституционные пра-

ва государственных служащих ограничиваются по сравне-

нию с остальными гражданами. Государственные служа-

щие не могут заниматься другой оплачиваемой деятельно-

стью(кроме педагогической, научной и иной творческой),

быть депутатом законодательного или представительного

органа, заниматься предпринимательской деятельностью.

Им не разрешено представлять в государственном органе

интересы третьих лиц в качестве поверенного, получать

гонорары, вознаграждения от физических и юридических

лиц, выезжать в заграничные командировки за счет этих

лиц. Им нельзя принимать без разрешения награды, ис-

пользовать свое служебное положение в интересах полити-

ческих партий, принимать участие в забастовках и др.

В соответствии с федеральным законом принят Указ

Президента РФ, которым утверждено "Положение о про-

ведении конкурса на замещение вакантной должности фе-

деральной государственной службы"'. Положением преду-

смотрен конкурс-испытание на замещение ведущих, выс-

ших и главных должностей и конкурс документов - для

занятия старших должностей. При этом установлен ряд

процедурных требований: направление сообщения о про-

ведении конкурса в Совет по вопросам государственной

службы при Президенте РФ; публикация от его имени

объявления государственного органа; представление соис-

кателями документов в течение месяца со дня опубликова-

ния; формирование конкурсной комиссии; привлечение

I См.: Положение о проведении конкурса на замещение вакантной должности феде-

ральной государственной службы. Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604 //

Российская газета. 1996.6 апреля.

при необходимости независимых экспертов; прохождение

испытания на соответствующей должности; проведение

государственного квалификационного экзамена; оформле-

ние результатов голосования официальным решением ко-

миссии, а затем - приказом государственного органа или

его руководителя; сообщение результата в письменной

форме участникам конкурса в течение месяца и др.

В то же время практика показала, что отдельные статьи

Положения о проведении конкурса требуют совершенст-

вования. Вызывает сомнение необходимость задействова-

ния Совета по вопросам государственной службы при

Президенте РФ при проведении конкурса на ведущие

должности, не входящие в его номенклатуру. Вряд ли бу-

дет способствовать реализации принципа равного доступа

граждан к государственной службе положение о том, что

"конкурс в государственном органе объявляется ... при от-

сутствии резерва государственных служащих для замеще-

ния" вакантной должности. Однако наличие резерва не

дает, как нам представляется, права отменять конкурс или

не допускать к участию в нем других граждан.

С другой стороны, вряд ли следует предоставлять право

государственным служащим участвовать в конкурсе

"независимо от того, какие должности они замещают в

момент проведения конкурса" (ст. 2). Дело в том, что в

Указе Президента РФ "О квалификационных требованиях

по государственным должностям федеральной государст-

венной службы"' установлены сроки по стажу пребывания

в определенных группах государственных должностей для

занятия должностей более высоких уровней. Так, для заня-

тия высшей должности необходим стаж длительностью на

главной должности более 2 лет. Видимо, те, кто имеет

меньший стаж или занят на должностях более низких

' См.: О квалификационных требованиях по государственным должностям федераль-

ной государственной службы. Указ Президента РФ от 30 января 1996 г. № 123 // Рос-

сийская газета. 1996.3 февраля.

групп, не должны участвовать в конкурсе.

Нечеткость нормативной базы о проведении конкурсов,

наряду с другими факторами, не способствует эффектив-

ному использованию этой формы управления персоналом.

По данным исследований в шести федеральных министер-

ствах (1996 г.) лишь 2% принятых на государственную

службу проходили конкурс, 3% - сдавали квалификацион-

ный экзамен, 10% - проходили испытательный срок. Ос-

тальные 85% претендентов избежали установленных форм

отбора и испытания претендентов на должности.

В управлении персоналом важное значение имеет орга-

низационное и правовое обеспечение перемещений госу-

дарственных служащих на вышестоящие, равнозначные и

порой нижестоящие должности. Мировая практика право-

вого регулирования этого процесса идет по пути реализа-

ции принципов "заслуг", ротации, мотивации, уровня про-

фессионального развития, установления четких правил

карьеры, ее планирования и реализации. В российском за-

конодательстве в этом направлении сделаны лишь первые

шаги. Предпринята попытка дать правовое определение

понятия "государственная должность", произведена клас-

сификация должностей по категориям, группам и квали-

фикационным разрядам, утверждены реестр государствен-

ных должностей федеральных государственных служащих'

и Положение о проведении аттестации федерального госу-

дарственного служащего^.

В Федеральном Законе "Об основах государственной

службы Российской Федерации" определены основные

признаки государственной должности: ее образование в

государственном органе, установленный круг обязанно-

См.: О реестре государственных должностей федеральных государственных служа-

щих. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33 // Российская газета. 1995. 25

января.

См.: Положение о проведении аттестации федерального государственного служаще-

го.

Утверждено Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353 // Российская газета.

1996.

марта.

стей по исполнению и обеспечению полномочий этого ор-

гана, денежное содержание и ответственность за выполне-

ние этих обязанностей. Выделяется два вида должностей:

государственные должности государственной службы Рос-

сийской Федерации, которые носят политический харак-

тер,

и государственные должности, которые носят админи-

стративный характер. Они различаются по органам, уста-

навливающим данные должности, характеру деятельности,

способам вступления и срокам пребывания в должности,

правовому и социальному положению, по требованиям к

профессиональным качествам и т.д.

В федеральном законодательстве государственные

должности ранжированы по категориям ("А", "Б" и "В") и

группам (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие)

на основе принципов иерархии и системности, различий в

характере и объеме полномочий. Это создает условия для

более эффективного управления персоналом, прежде всего,

по вертикальному и горизонтальному передвижению госу-

дарственных служащих, обеспечению их должностного и

профессионального роста.

Важное значение для работы с персоналом имеет ут-

верждение реестра государственных должностей государ-

ственной службы. Он представляет собой классификатор,

содержащий сведения о наименовании должностей, рас-

пределении их по категориям и группам, условиям испол-

нения. Имеются также данные о типовых характеристиках

и квалификационных требованиях. Реестр должностей

способствует формированию штатных расписаний госу-

дарственных органов и определению должностных инст-

рукций государственных служащих.

Дальнейшее развитие нормативно-правовой базы

управления персоналом предполагает решение двух задач.

Во-первых, точное определение квалификации должно-

сти:

объема, содержания, внутренней структуры, сложно-

сти,

напряженности, интенсивности деятельности персона-

ла в рамках компетенции должности (правовых основ

должности).

Во-вторых, обеспечение идентификации компетенции,

функций должности и профессиональной компетентности

лица, замещающего эту должность и исполняющего ее

функции.

Для создания системы нормативно-методического

обеспечения исполнения функций государственной долж-

ности государственной службы важно, как показывает ми-

ровой опыт, правовое закрепление и использование метода

создания модели должности и профессиограммы должно-

стного лица. Модель должности государственного служа-

щего предполагает точное определение целевых функций в

едином блоке с организационными функциями. При этом

могут разрабатываться идеальные гипотетические модели,

исходящие из объема функций структурного подразделе-

ния государственной службы, и реальные, созданные на

основе анализа выполняемых функций.

Такие модели определяют функции и структуру долж-

ности'.

Профессиограмма должностного лица - оформленный

результат сущностных качеств, свойств и уровня профес-

сиональной компетентности субъекта управления, позво-

ляющий идентифицировать их с моделью должности.

Профессиограмма должностного лица государственной

службы является функциональной. Она включает в себя

элементы социограммы и психограммы. Функциональная

профессиограмма фиксирует объем, структуру и содержа-

ние знаний, умений, навыков, способностей, предпочти-

тельный тип стиля мышления и действия должностного

лица, а также условия организации рабочего места, необ-

ходимые для исполнения конкретных организационно-

I См. подробнее: Литвинов И.П. Методический материал по теме: "Государственная

должность. Модель должности и профессиограмма должностного лица". - М., 1995.

С, 7-13.