Охотский Е.В. Управление персоналом государственной службы

Подождите немного. Документ загружается.

290

подменяться нерегулярным и мелким вмешательством в

дела государственного органа. Системность и систематич-

ность контроля должны обеспечиваться его регулировани-

ем по вертикали сверху донизу. Действенный контроль

должен формировать чувство личной ответственности за

выполняемую работу.

Для того, чтобы система контроля работала эффектив-

но,

исполнитель должен знать, что при сборе и распро-

странении контрольной информации нельзя допускать ее

искажения, так как это отрицательно скажется на приня-

тии решения. Искаженная информация может появиться в

тех случаях, когда система контроля действует предвзято, а

основная цель исполнителей направлена на удовлетворе-

ние формальных требований контроля, а не на достижение

поставленной органом государственной власти цели.

Известно, что на первоначальном этапе реформирова-

ния российского общества происходил быстрый слом

структур административно-командной системы. Были ли-

квидированы государственный, партийный и народный

контроль, но не были созданы новые структуры с анало-

гичными полномочиями. В настоящее время Российская

Федерация оказалась в ситуации, когда по существу нет

общегосударственной системы контроля, ориентирован-

ной на новые демократические задачи. Имеющиеся много-

численные региональные контрольные органы не связаны

между собой, действуют разрозненно, в основном обслу-

живая и решая узкие задачи региональных администраций.

По своему составу они крайне пестры (от одного до 70 че-

ловек в разных субъектах Российской Федерации). Неред-

ко такие контрольные органы занимаются лишь простым

фиксированием поступления распорядительных докумен-

тов,

производят формальную отметку об их выполнении,

не проводя глубоких полноценных проверок. Все это резко

снижает уровень управленческого воздействия на персо-

нал.

291

Что делается в настоящее время для создания эффек-

тивных контрольных органов, способных повысить роль и

ответственность государственных служащих на федераль-

ном уровне и в субъектах Российской Федерации?

На федеральном уровне контроль за государственной

службой, ее кадрами должны осуществлять Президент РФ,

Федеральное Собрание Российской Федерации, Прави-

тельство РФ, судебные органы. Однако делают это они

недостаточно эффективно.

Например, в 1995 г. Контрольное управление Прези-

дента РФ провело немало проверок в разных сферах и раз-

личных регионах. По их результатам Президенту РФ по-

ступило 49 информации; 174 - руководителю Администра-

ции Президента РФ; 50 - Правительству РФ; 376 - мини-

стерствам и ведомствам; 114 информации и предписаний

было направлено главам администраций краев и областей;

21 обращение - в Генеральную прокуратуру РФ. Несмотря

на то, что была выявлена масса нарушений и разработаны

меры по их устранению, конкретных позитивных результа-

тов практически нет. По-прежнему многие Указы Прези-

дента РФ, постановления Правительства не выполняются.

В силу этого деятельность Контрольного управления за

1995 год была оценена Президентом РФ как неудовлетво-

рительная и приняты соответствующие меры по его реор-

ганизации'. В целях усиления президентского контроля

Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. Контрольное

управление Президента РФ преобразовано в Главное кон-

трольное управление Президента Рф2. Значительно рас-

ширены его функции, особенно связанные с усилением

контроля за деятельностью руководителей органов госу-

дарственной власти федерального уровня и субъектов Рос-

сийской Федерации.

См.: Власть и котроль//Российские веста. 1996.

января.

См.: Указ Президента РФ О Главном контрольном управлении Президента Россий-

ской Федерации,

марта

19%

г. // Российская газета. 1996.26 марта.

292

Расширение полномочий Главного контрольного

управления Президента РФ предусматривает, чтобы в

рамках законодательства, не возобновляя карательные

функции, можно было добиваться безусловного выполне-

ния Конституции страны, законов РФ, Указов Президента

РФ,

постановлений Правительства, слаженной четкой ра-

боты механизма исполнительной власти на всех уровнях,

всего персонала государственной службы.

Важную роль в обеспечении независимого внешнего

контроля призвана играть Счетная палата Российской Фе-

дерации. Она создана в январе 1995 г. на основании закона

о Счетной палате Российской Федерации'. Счетная палата

образуется Федеральным Собранием и подотчетна ему. В

процессе реализации своих полномочий Счетная палата

контролирует исполнение органами государственной вла-

сти,

их руководителями и служащими федерального бюд-

жета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Область действия контрольных полномочий Счетной па-

латы довольно широкая и распространяется не только на

федеральные органы, но и на другие органы, вплоть до

местного самоуправления. Это позволяет обеспечить неза-

висимый контроль во всех регионах и на всех уровнях

управления.

Кроме того, идет постоянное накопление опыта совер-

шенствования контрольной деятельности на уровне субъ-

ектов Российской Федерации. Примером этого может слу-

жить Администрация Московской области. С помощью

целенаправленной деятельности контрольных органов

здесь осуществляется контроль за выполнением органами

управления, должностными лицами, государственными

служащими законов Российской Федерации, нормативно-

распорядительных документов Администрации Москов-

ской области, других органов местного самоуправления.

' См

•

Собрание Законодательства Российской Федерации 1995 №3 Ст 167.

293

Становление органов контроля данного субъекта РФ про-

исходило в процессе формирования Администрации Мос-

ковской области в октябре 1991 г.

Систему контроля органов управления и местного са-

моуправления на территории Московской области обра-

зуют:

- контрольно-наблюдательный совет при Администра-

ции Московской области;

- контрольные подразделения областной администра-

ции (отдел контроля);

- уполномоченные должностные лица по контролю за

исполнением документов в областных комитетах, управле-

ниях, отделах и т.д.;

- контрольно-наблюдательные советы при местных ад-

министрациях;

- контрольные подразделения местных администраций

(специалисты организационных и общих отделов, групп

контроля, информационно-аналитических отделов мест-

ных администраций).

Так структура позволяет активизировать деятельность

областной и местных администраций по осуществлению

контроля за выполнением постановлений, распоряжений и

поручений Главы Администрации, обеспечивать эффек-

тивное взаимодействие с правоохранительными органами

по предупреждению и расследованию нарушений законо-

дательства должностными лицами, работниками аппарата

государственных органов. Благоприятно сказывается на

работе с персоналом областного и местного уровня дея-

тельность Контрольно-наблюдательного совета при Ад-

министрации Московской области по координации дея-

тельности контрольных подразделений в системе местного

самоуправления, по изучению и распространению передо-

вого опыта, разработке методических материалов по со-

вершенствованию форм и методов контроля, подготовке и

переподготовке государственных служащих.

294

Новая Конституция Российской Федерации дала право

всем субъектам Федерации иметь свою структуру кон-

трольных органов. Однако из опыта, который сложился в

краях и областях, видно, что подходы, понимание тех за-

дач,

которые стоят перед регионами, их контрольными

органами, далеко не однозначны. Совершенствование дан-

ных органов на региональном уровне позволит не только

усилить контроль за исполнением Конституции, законов

Российской Федерации, но и будет способствовать повы-

шению эффективности управления персоналом, соблюде-

нию им трудовой дисциплины, наведению порядка в стра-

не и во власти.

На современном этапе реформирования российского

общества исключительную важность приобретает пробле-

ма эффективности контроля. Многие контрольные органы

тратят основные усилия на саму процедуру контроля, глу-

боко не анализируя объект, а тем более результаты собст-

венной деятельности. В Послании Президента РФ Феде-

ральному собранию от 6 марта 1997 г. вновь подчеркнуто,

что крайне неэффективным остается контроль за качест-

вом управления, исполнительской дисциплиной, соблюде-

нием законов, других нормативных актов, судебных реше-

ний. Нужен федеральный закон, предусматривающий соз-

дание стройной системы контрольных органов, разграни-

чение функций и полномочий, устранение дублирования'.

Эффективность контроля за деятельностью персонала

государственной службы зависит от полноты выполнения

контролирующей организацией или должностным лицом

следующих основных требований:

- контроль должен вестись непрерывно, регулярно и

систематически;

- быть своевременным, осуществляться в срок, вестись

' Порядок во власти - порядок в стране. Послание Президента РФ Федеральному

Собранию 6 марта 1997 г. // Российская газета. 1997.7 марта.

295

тщательно, достигать полного охвата объекта контроля;

- носить объективный характер, способствовать форми-

рованию чувства личной ответственности и дисциплины;

- быть оперативным, действенным и гласным;

- контроль должен быть всеобщим, каждый руководи-

тель призван считать его неотъемлемой частью своих

должностных обязанностей и заниматься контролем, не

ожидая, что кто-то ему специально это поручит;

- контроль должен осуществляться на всех этапах

управленческой деятельности;

- формы и методы контроля должны носить разнооб-

разный характер: проверки вышестоящими органами ни-

жестоящих органов, письменные отчеты, контрольные

журналы, картотеки, совещания, заседания и др.

Для эффективного управления персоналом государст-

венной службы необходимо сформировать систему теку-

щего контроля, который позволит готовить регулярную

информацию о состоянии дел на том или ином участке ра-

боты, вносить необходимые коррективы в планы и про-

граммы действия.

Следует строго соблюдать технологические требования,

этические нормы и стандарты при организации контроля в

системе государственной службы. Иногда руководители

государственного органа или его подразделения превра-

щают процесс контроля в средство давления и запугивания

сотрудников, желая заставить их работать лучше. Такая

организация контроля может вызвать только негативную

реакцию персонала. Эти побочные результаты руководя-

щей деятельности отрицательно сказываются на морально-

психологическом состоянии коллектива.

В управленческой деятельности в системе государст-

венной службы следует избегать поведения персонала,

"ориентированного на контроль". Что это означает? Со-

трудники знают, что под особым контролем руководства

находится такая-то задача (мероприятие, план, решение).

296

Поэтому ЧИНОВНИКИ всячески подчеркивают эту сферу дея-

тельности, рассчитывая на вознаграждение. Одновременно

они пренебрегают той работой, которая не находится в

центре внимания руководства. Необходимо тщательно

скорректировать систему контроля с тем, чтобы исклю-

чить подобный эффект, иначе она будет ориентировать

государственных служащих на то, чтобы "хорошо выгля-

деть"

перед проверяющим, а не на достижение высокой

эффективности работы в целом.

Другой потенциальный, широко распространенный по-

веденческий эффект состоит в том, что он может побуж-

дать служащих выдавать искаженную, чаще всего завы-

шающую объективные параметры информацию. Анализ

поведенческих аспектов в системе государственной службы

позволил выработать рекомендации, учет которых позво-

лит повысить эффективность контроля.

В процессе контроля необходимо устанавливать дву-

стороннее общение руководителя и служащего. Это увели-

чивает вероятность того, что цель контроля будет пра-

вильно понята и лучше реализована.

Следует избегать чрезмерного контроля. Нельзя пе-

регружать персонал государственной службы многочис-

ленными актами контроля, иначе это будет поглощать все

его внимание. Контроль должен осуществляться не чаще и

не тщательнее, чем это необходимо. Иначе, по понятным

причинам, это может раздражать сотрудников.

Нужно устанавливать высокие, но реально достижи-

мые цели. Четко поставленная цель точно ориентирует

персонал на то, чего ждет от него руководство. Однако,

согласно мотивационной теории ожидания, нельзя ориен-

тировать государственных служащих на такие цели, кото-

рые они считают нереальными. Завышенный стандарт вос-

принимается персоналом негативно, он может разрушить

ориентацию работников на эффективный труд. Занижен-

ная цель также может оказывать демотивирующее воздей-

297

ствие на персонал, ибо достижение ее не потребует особых

усилий. Хороший руководитель должен иметь чувство ме-

ры и устанавливать цели высокие, но достижимые.

После успешно выполненной работы должно следо-

вать материальное или моральное вознаграждение. Если

руководство органа власти и управления хочет добиться

того,

чтобы персонал работал с полной самоотдачей в ин-

тересах дела, оно должно справедливо вознаграждать со-

трудников за хорошо проделанную работу. Согласно тео-

рии ожидания, необходима четкая взаимосвязь между ре-

зультативностью и вознаграждением. Это управленческое

требование чаще реализуется в сфере бизнеса. В так назы-

ваемой бюджетной сфере с застойных времен действует

принцип уравнительности. Все премиальные средства де-

лятся поровну, независимо от вклада сотрудника в общее

дело.

Премия есть периодическая выплата работникам де-

нежных сумм сверх основного должностного оклада в це-

лях поощрения достигнутых успехов в труде и стимулиро-

вания повышения эффективности их деятельности. Строго

дифференцированно начисляются премии сотрудникам в

МЧС.

Размеры премий определяются здесь в соответствии

с личным вкладом работника в общие результаты деятель-

ности министерства, а также за своевременное и качест-

венное выполнение разовых заданий и поручений, связан-

ных со спасением людей. Здесь предусмотрено снижение

премиальных выплат за недобросовестное выполнение

должностных обязанностей, за несвоевременное и некаче-

ственное выполнение заданий, за нарушение трудовой

дисциплины.

Роль своевременного и справедливого вознаграждения

в мотивации государственных служащих на высокопроиз-

водительный, творческий труд неизмеримо возрастает,

если оно проводится объективно и беспристрастно. Под-

нятый вопрос имеет исключительно важное значение, осо-

бенно в условиях рынка.

298

Важную позитивную роль в воспитании ответственно-

сти персонала государственной службы призваны сыграть

формы индивидуального контроля. Такие, например, как

государственный квалификационный экзамен, назначение

которого трудно переоценить. На государственном квали-

фикационном экзамене комиссия оценивает знание госу-

дарственным служащим норм Конституции Российской

Федерации, актов законодательства Российской Федера-

ции и субъектов Федерации, исполняемых им по занимае-

мой государственной должности, его профессиональную

подготовку. Введение государственного квалификацион-

ного экзамена позволило бы остановить приток в государ-

ственный аппарат неподготовленных в профессиональном

отношении работников. Несмотря на высокую эффектив-

ность этой формы контроля, она не предусмотрена Феде-

ральным законом "Об основах государственной службы

Российской Федерации".

Основами законодательства Российской Федерации о

государственной службе предусмотрен широкий спектр

демократических форм проверки будущих государствен-

ных чиновников. Например, одной из таких форм является

испытание на государственной службе. Это реальная и эф-

фективная форма контроля. Она может применяться к

гражданину, впервые принимаемому на административ-

ную государственную должность, и к государственному

служащему при переводе на другую административную

государственную должность. Испытание устанавливается

на определенный срок. При неудовлетворительном резуль-

тате испытания государственный служащий переводится

на ранее занимаемую должность или производится его

увольнение руководителем государственного органа.

Признание государственного служащего несоответст-

вующим занимаемой должности может произойти и в про-

цессе аттестации, которая проводится не чаще одного раза

в два года, но не реже одного раза в 4 года. Аттестация

299

является эффективной формой контроля за профессио-

нальным ростом и деловой квалификацией государствен-

ного служащего. Признание государственного служащего

не соответствующим занимаемой должности, влечет за со-

бой постановку вопроса о его переподготовке, переводе на

нижестоящую должность. Однако на практике даже эти

простейшие формы контроля, которые широко применя-

ются в работе с персоналом за рубежом, используются

плохо и неэффективно.

Большой эффект в контроле за деятельностью чиновни-

ков даст информация о доходах и имущественном положе-

нии государственного служащего и членов его семьи. В

соответствии с требованием законодательства государст-

венный служащий обязан представлять по месту службы

сведения о своих доходах и своем имущественном положе-

нии и имущественном положении членов своей семьи; а

также представлять ежегодно сведения об изменениях сво-

его имущественного положения и членов семьи.

Сведения о доходах и имущественном положении госу-

дарственных служащих, занимающих политические госу-

дарственные должности, в соответствии с мировой прак-

тикой подлежат ежегодной публикации в соответствую-

щих официальных изданиях федеральной государственной

службы.

Непредставление или искажение сведений о доходах и

имущественном положении является основанием для отка-

за в приеме на государственную службу или основанием

для привлечения государственного служащего к дисципли-

нарной ответственности. Естественно, сведения о доходах

будут играть свою контролирующую роль только в том

случае, если будет выработан эффективный механизм про-

верки того, что заявлено в декларации о доходах. К сожа-

лению, пока такой механизм не выработан, и сведения об

имущественном положении государственных служащих

высшего эшелона власти в печати не публикуются, что по-