Охотский Е.В. Управление персоналом государственной службы

Подождите немного. Документ загружается.

270

лен, поскольку касается правового статуса госслужащих в

целом.

Причины несовершенства законодательного установле-

ния правового положения государственных служащих

можно, конечно, соотнести с тем, что служебное право в

России только начинает формироваться. В то же время

нельзя не предвидеть реальной опасности закрепления это-

го несовершенства и при дальнейшем развитии законода-

тельства, регулирующего государственную службу. Не

исключено, что корни соответствующих детерминант на-

ходятся значительно глубже и связаны с характерной для

российской системы социального управления исторически

сложившейся традицией отношений между "верхами" и

"низами" по принципу "у кого власть, у того и право".

Развитие этиогенезиса нарушения прав государствен-

ных служащих происходит в процессе действия права - в

движении от нормы к социальному результату. Реализа-

ция права происходит в сложной социально-

управленческой среде, на различных уровнях которой из-

даются акты по применению норм права, формируются

механизмы их исполнения, организуется служебная дея-

тельность, развиваются процессы взаимоотношений и

взаимодействий неоднородных по своим характеристикам

людей и их групп и т.д.

Установлено, что в процессе реализации нормы права

социальный результат ее действия как бы рассеивается по

мере движения от законодателя и высших сфер исполни-

тельной власти к индивидуальному субъекту права.

В.Н.Кудрявцев и В.П.Казимирчук, рассматривая это явле-

ние,

приводят данные исследования коллективом ученых

Института государства и права (рук. проф. А.М.Васильев)

реального процесса применения норм различных отраслей

системы права в его развитии от закона (указа) до конеч-

ного результата - фактического поведения субъекта, ради

которого была принята эта норма. По полученным дан-

271

ным, качество исходных норм не превышало 75% (по срав-

нению с эталоном, определяемым экспертами). В после-

дующих звеньях механизма правоприменения, где создава-

лись новые акты, это качество становилось все ниже: для

конкретизирующих предписаний оно не превышало 67%, а

для актов применения (исполнения) права - 60%. Таким

образом, лишь две трети инструкций и конкретных управ-

ленческих и юрисдикционных решений были достаточно

грамотными и юридически правильными. С учетом выяв-

ленных существенных недостатков в организации процесса

исполнения норм степень достижения конечных целей изу-

ченных правовых норм едва превысила 50%. Иначе говоря,

только в половине с небольшим случаев социальные цели

изданных законов были фактически реализованы'.

Диссипация социального действия нормы права госу-

дарственных служащих обусловлена и детерминирована

факторами и характером служебных отношений

(взаимодействий), формирующимися в процессе функцио-

нирования государственной службы, ее макросоциальном,

микросоциальном и индивидуальном уровнях.

На макросоциальном уровне, где формируются отно-

шения государства и общества, действуют противоречия

между принятыми нормами права и объективными воз-

можностями их реализации. К основным из них можно от-

нести:

- противоречия политические, когда право доступа к

ключевым государственным должностям государственной

службы существенно ограничивается, и отдается предпоч-

тение лицам, лояльным политике "партии власти". На

влияние политической ориентации служащих при их долж-

ностном продвижении указывают

43%

респондентов;

- противоречия экономические, когда установленные

' См.: Цит. по: Кудретцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права.

С,84-89.

272

законом социальные гарантии для государственных слу-

жащих реализуются крайне неудовлетворительно в связи с

развившимся в стране экономическим кризисом';

- противоречия культурные, обусловленные стремлени-

ем правящей элиты внедрять в нашу социальную жизнь за-

падные ("цивилизованные") образцы правовой культуры и

неготовностью системы государственного управления их

принять;

- противоречия нравственно-этические, определяемые

существенной трансформацией системы ценностей с ха-

рактерной сегодня заменой социально ориентированных

интересов на индивидуально значимые (умение служащих

учитывать интересы других в служебной деятельности ка-

ждый второй респондент оценивает в интервале от 3-х до

баллов по пятибалльной шкале оценок);

- противоречия социально-организационные, когда

возрастающие требования к выполнению государственны-

ми служащими своих обязанностей по соблюдению и за-

щите прав и законных интересов граждан не соответству-

ют реальным возможностям государственной службы.

Только 46% опрошенных служащих считают, что они сво-

ей работой содействуют стабилизации социально-

экономического положения в стране.

Приведенные факторы имеют ключевое, объективно

причинное значение для исследования генезиса нарушений

прав служащих, поскольку обусловливают продуцирова-

ние правовых девиаций на микросоциальном уровне - в

той сфере, где формируются служебно-должностные от-

ношения.

Взаимоотношения руководителей и подчиненных - зона

конкретных нарушений прав государственных служащих.

' См.: Романов В.Л. Социальная защита государственных служащих: проблемы и

возможные решения / Государственная кадровая политика: концептуальные основы,

приоритеты, технологаи реализации . Под общ.ред. С.В.Пирогова. - М.: Изд-во

РАГС,

1996.

С.204-216.

273

Как уже отмечалось, и законодатель, и практика управле-

ния в системе государственной службы России фокусируют

основное свое внимание на правовом статусе подчиненно-

го.

Ему определены обязанности, даны права и, естествен-

но,

установлена ответственность за неисполнение или не-

качественное исполнение возложенных на него должност-

ных обязанностей и нереализацию ограничений, связанных

со службой.

А как же быть с правами, если они нарушаются? Кто

должен нести за это ответственность? Можно, конечно, ад-

ресовать санкцию руководителю, который также является

государственным служащим и должен нести ответствен-

ность за невыполнение обязанности обеспечивать права

подчиненного. Но в какой норме права это четко опреде-

лено?

Некачественность законотворчества в этом отношении

влечет за собой и знакомую каждому служащему опреде-

ленную, мягко говоря, вольность в обращении руководи-

телей с правами подчиненных. Безусловно, многое в реа-

лизации правовых норм служащих зависит от названных

выше объективных причин и условий, которые руководи-

тель не в силах преодолеть. Но какова его обязанность и

какого рода ответственность за бездействие в этой ситуа-

ции? Примечательно, что эта проблема не решается руко-

водителем, несмотря на то, что он сам одновременно явля-

ется подчиненным по отношению к вышестоящему руко-

водителю и на него самого распространяется состояние

правовой незащищенности. Очевидно, что объяснение та-

кому положению следует искать в сфере действия субъек-

тивных факторов. Назовем главные из них:

- авторитарный стиль управления и бюрократизм, раз-

вивающиеся наиболее активно в условиях безответствен-

ности;

- низкая правовая и общая культура должностного лица

(ориентация в управленческой деятельности преимущест-

274

венно на интересы организации при игнорировании инте-

ресов служащих);

- преследование сугубо личных целей в процессе службы;

-недостаточная профессиональная подготовка руково-

дителя, психопатическая акцентуация характера субъекта

власти.

Наполнению кадрового состава руководителями ука-

занного типа способствуют такие условия, как бюрократи-

зация, коррумпированность, организационная нестабиль-

ность, социальная бесплодность государственной службы

и отсутствие или неэффективность системы социального

контроля.

И, наконец, индивидуальный уровень этиогенезиса на-

рушения прав, когда служащий как субъект права не спо-

собствует действию нормы права, а то и способствует ее

нарушению. Основные причины, действующие на этом

уровне:

- неинформированность служащего о своих правах;

- низкий профессионализм и некомпетентность, потен-

циирующие неуверенность в своих возможностях;

- поступление на государственную службу с целью

иметь гарантию постоянного места работы и связанная с

этим установка любой ценой сохранить себя в этом каче-

стве;

- низкая самооценка и преклонение перед "сильными";

- духовная неразвитость, неспособность к сопротивле-

нию,

совершению поступка;

- невротическая акцентуация характера, боязнь случая.

Отдельного обсуждения требует гипотеза виктимиза-

ции в процессе нарушения прав служащих. Криминология,

занимаясь поиском криминогенных факторов, рассматри-

вает потерпевшую сторону не как пассивный объект, а в

качестве активного субъекта совершаемого деликта. Тер-

мин "виктимология" происходит от латинского victima

(жертва). Марвин Вольфганг (1976г.) определяет виктимо-

275

логию как научное изучение жертв преступлений, этиоло-

гии и последствий виктимизации (превращения индивида в

жертву преступления)

Криминализация (становление

преступности) и виктимизация (становление жертвы) ис-

следуются виктимологами как процессы социального взаи-

модействия.

Прямой и механический перенос положений виктимо-

логии как научной отрасли криминологии в сферу иссле-

дования причин нарушения прав служащих безусловно

был бы некорректен. Однако сам виктимологический под-

ход здесь, на наш взгляд, возможен. Действительно, в

процессе служебного взаимодействия чаще всего наруша-

ются права тех служащих, которые внутренне готовы к

этому. Их слабая сопротивляемость произволу админист-

ратора, угодливость, боязливость и тому подобные свой-

ства характера облегчают служебный деликт. В условиях

кризиса государственной службы такое состояние стано-

вится типичным. Это положение подтверждается данными

социологического исследования: 62% служащих в случае

неправомерных действий администрации не намерены ис-

кать защиты. Кстати, нет ли здесь аналогии с исторически

сформировавшимся феноменом уникальной терпеливости

русского народа в отношении злоупотреблений со стороны

государственной власти?

Направления и способы правовой защиты

государственных служащих

Существенным признаком правового государства явля-

ется правовая защищенность всех субъектов социального

общения от произвольных решений кого бы то ни было.

Если государство не может реализовать права своих слу-

жащих, значит оно бессильно в правовой защите вообще и

правовым не является.

Защита прав государственных служащих не заключает-

276

ся ТОЛЬКО в ограждении их от произвола вышестоящих ру-

ководителей. Она включает в себя множество норматив-

ных организационных процессных составляющих, обеспе-

чивающих эффективную служебную деятельность, которая

направлена в конечном итоге на защиту прав, свобод и за-

конных интересов всех граждан страны. В связи с этим

можно говорить о четырех главных направлениях право-

вой защиты государственных служащих:

1) совершенствование законодательства, устанавли-

вающего нормы служебного права;

2) создание организационно-правового механизма го-

сударственной службы;

3) служебно-организационный и социальный контроль

реализации правового статуса государственных служащих;

4) действия по событиям, связанным с нарушением прав

государственных служащих.

В достижении целей на указанных направлениях ис-

пользуется как отдельно (специально), так и в системном

сочетании множество способов деятельности: правовые,

организационные, социально-психологические, социально-

контрольные, экономические, юридические и т.д. Служеб-

ное право как отрасль российского права находится у ис-

токов своего формирования. Как любая другая отрасль

права, служебное право имеет свои функции, задачи, пред-

мет и специфические методы правового регулирования,

особые правовые источники. Сформулировано и первое

определение служебного права как системы правовых

норм, регулирующих общественные отношения в сфере

внутренней организации государственной службы, уста-

новления правового статуса государственных служащих,

практического функционирования государственной служ-

бы с целью обеспечения деятельности как самих государст-

венных служащих, выполняющих задачи и функции пуб-

личной власти, так и всей государственной администра-

ции Автор относит к прерогативе служебного права рас-

277

смотрение следующих вопросов:

1) порядок образования государственно-служебных

правоотношений и правовые последствия;

2) изменение служебных правоотношений;

3) права и обязанности государственных служащих;

4) правовые последствия нарушения служащими своих

обязанностей, запретов и ограничений; положение дисцип-

линарных взысканий;

6) нарушения работодателями (органами государства,

органами местного самоуправления), а также начальника-

ми,

должностными лицами и т.д. своих обязанностей и не-

соблюдение прав государственных служащих;

7) правовая защита в государственно-служебных от-

ношениях (рассмотрение споров, возникающих на государ-

ственной службе).

Если на первые четыре вопроса законодатель дает бо-

лее или менее четкий ответ (см. Федеральный закон "Об

основах государственной службы Российской Федерации"),

то в отношении шестого и седьмого вопросов, непосредст-

венно касающихся правовой защиты государственных

служащих, определенной нормы права не установлено. В

этих случаях возможны ссылки на действие норм права,

обычных для всех граждан страны, в частности трудового,

которыми определены правоотношения, связанные с тру-

довыми спорами, но они могут оказаться несостоятельны-

ми,

поскольку служебное право, по мнению ряда авторов,

не входит в систему трудового права. Таким образом, оп-

ределяется первоочередная задача совершенствования за-

конодательного регулирования правоотношений в госу-

дарственной службе - установление правового положения

работодателя (начальника, должностного лица), предпи-

сывающего соответствующие обязанности, права, а глав-

ное - ответственность за невыполнение обязанностей или

превышение прав по отношению к служащим.

Создание организационно-правового механизма госу-

278

дарственной службы предполагает прежде всего формиро-

вание порядка отношений между государственным орга-

ном (государственной должностью) и служащим в процес-

се служебной деятельности.

Основой такого порядка является баланс прав и обязан-

ностей, требований и реальных возможностей по исполне-

нию должности. В предыдущих разделах главы, рассмат-

ривая типичные отклонения в реализации прав служащих и

их причины, мы находили множество примеров нарушений

такого баланса. Многие из них являются следствием дей-

ствия объективных факторов, в том числе - исходного не-

совершенства норм права. Но не меньшее их число допус-

кается по причине недостатков в организационной дея-

тельности, например, нечеткое определение должностных

обязанностей; слабая правовая информированность служа-

щих; неисполнение требований по проведению конкурсов,

квалификационных экзаменов, аттестаций и т.д.

Надежное функционирование организационно-право-

вого механизма зависит не только от формального управ-

ленческого решения. Нередко перекосы в неформальных

отношениях должностной иерархии перечеркивают мно-

гие официально установленные нормы и правила служеб-

ного поведения. На первом плане преодоления этих пере-

косов - борьба с бюрократизмом. Консерватизм, догма-

тизм, волюнтаризм, недоверие к инициативе, пренебреже-

ние настроением сотрудников, игнорирование их интере-

сов - далеко не полный перечень субъективных факторов,

подлежащих нейтрализации в процессе регулирования ор-

ганизационно-правового механизма государственной

службы'. Весьма существенным в системе организационно-

го обеспечения прав служащих является формирование со-

циального взаимодействия - воспроизводство различных

' См. подробнее Охотский Е В

Смольков В Г Бюрократия и бюрократизм - М.,

1996 С.77-116

279

способов разрешения противоречий особых интересов ин-

дивидов '.

Защита прав предполагает предупредительные меры.

Предупреждение правового деликта методом контроля

реализации правового статуса государственного служаще-

го осуществляется путем применения служебно-

организационного и социального способа (формы) кон-

тролирования.

Служебно-организационный контроль является функ-

цией управления государственной службы. В его задачи,

применительно к защите прав служащих входят:

1) анализ деятельности руководителей по обеспечению

реализации правового статуса служащих;

2) целевое инспектирование государственных органов;

3) планирование работ по совершенствованию системы

защиты прав государственных служащих;

4) методическое обеспечение реализации норм права

государственных служащих;

5) применение санкций к виновным в невыполнении

должностных обязанностей по обеспечению реализации

правовых норм и др.

Организация этих работ возлагается на линейных руко-

водителей и кадровые службы государственных органов.

Независимо от них могут действовать специально созда-

ваемые государственные органы и комиссии. Например,

законодательством штата Нью-Йорк регламентирована

организация и функционирование департамента государ-

ственной службы. Руководитель департамента является

председателем комиссии по государственной службе, в

обязанности которой входит установление, изменение и

контроль правил проведения экзаменов, назначений, по-

вышений, переводов, отпусков, ухода в отставку и восста-

' Аверин Ю.П. Люди управляют

людьми:

модель социологического анализа. - М.:

Изд-во МГУ, 1996.

С.

13-29.