Охотский Е.В. Управление персоналом государственной службы

Подождите немного. Документ загружается.

280

новления в должности, прохождения службы, отчетности и

контроля за оценкой качества исполнения обязанностей в

административных подразделениях и т.д.'.

Социальный контроль в широком его понимании рас-

сматривается как функция общества (общности), направ-

ленная на предупреждение и преодоление отклонений, уг-

рожающих его эффективному развитию и целостности.

Н.Смелзер определяет социальный контроль как "усилия

окружающих, направленные на предотвращение девиант-

ного (отклоняющегося) поведения, наказание девиантов

или их исправление"2. В системе государственной службы

социальный контроль призван регулировать отклонения

от установленных норм и правил служебной деятельности,

снижающие эффективность социально-организационной

служебной деятельности. К основным механизмам соци-

ального контроля относятся элементарные санкции, обще-

ственное мнение и социальные институты.

К неформальным санкциям, действующим в сфере со-

циального контроля реализации правового статуса госу-

дарственных служащих, можно отнести общественное

осуждение, недоверие коллектива в адрес руководителя,

социальный конфликт и т.п. Такого рода санкции форми-

руются спонтанно или под целенаправленным влиянием

референтных групп.

Более сильное воздействие на субъектов правового де-

ликта оказывает общественное мнение, в формировании

которого особо важную роль играют средства массовой

информации. Социологические исследования обществен-

ного мнения о социально значимых правонарушениях в

государственной службе дают заинтересованным государ-

ственным органам сильнодействующие аргументы. По-

См.:

Законодательство штата Нью-Йорк о государственной гражданской службе /

Государственная служба; правовые аспекты. Зарубежный опыт.

Вып.

15.

- М.: Изд-во

РАГС,

1996.

С.95.

' Цит. по; Смелзер Н. Социология. / Пер. с англ. - М.; Феникс, 1994. С.227.

281

добного рода аргументы не в силах дать никакая офици-

альная проверка. К сожалению, исторически сложившиеся

традиции российского чиновничества, номенклатурной

элиты, неослабевающая бюрократизация государственной

службы существенно сдерживают продуктивную реакцию

государственных органов (руководителей) на указанные

санкции и общественное настроение.

Преодолеть это отчуждение могут социальные институ-

ты в форме общественных организаций. Сегодня наиболее

реальной, потенциально результативной и, пожалуй, един-

ственной в плане защиты прав служащих общественной

организацией может стать профсоюз. Слова

"потенциально" и "может стать" использованы не случай-

но,

поскольку ни дореформенная профсоюзная организа-

ция в госслужбе, ни нынешний "Профессиональный союз

работников государственных учреждений и общественного

обслуживания Российской Федерации" не нашли себя в ре-

альном регулировании отношений работодателя в лице го-

сударственного органа и служащих. Профсоюзные орга-

низации пока традиционно "представляют", "отстаивают",

"защищают" права и законные интересы служащих перед

администрацией, закономерно сталкиваясь с ее сопротив-

лением.

Как показали исследования, эффективность такой

"защитной" тактики органов профессионального союза в

государственной службе низка. Так, по данным опроса

председателей профкомов аппаратов органов исполни-

тельной власти субъектов Российской Федерации (апрель

1997 г.), профсоюзной организации редко удается защи-

тить служащих от неправомерных действий администра-

ции. На это указали

83%

участников опроса. Профсоюзной

организации не удается или редко удается помочь служа-

щим улучшить жилищные условия (52% утверждений), по-

лучить зарплату или компенсацию (78%), разрешить кон-

фликты в коллективе (74%). И при этом 70% профсоюзных

282

лидеров указали на очень слабую социальную защищен-

ность государственных служащих. Удивительно ли в связи

с этим признание каждым третьим из опрошенных факта

недооценки первыми руководителями государственных

органов роли и значения профсоюза в системе госслужбы?

Слабо смягчает это впечатление мнение

54%

респондентов,

что руководители "в какой-то мере" недооценивают проф-

союзную деятельность.

Сегодня необходим принципиально новый подход к ор-

ганизации и осуществлению профсоюзной работы в систе-

ме государственной службы. Почему этот профсоюз име-

нуется профсоюзом "работников государственных учреж-

дений и общественного обслуживания"? Почему не

"профессиональный союз государственных служащих" как

общественное объединение профессионалов государствен-

ной службы? Концептуальными предпосылками для фор-

мирования кредо такого союза могли бы быть следующие

положения.

Любой союз только тогда целесообразен, когда он

обеспечивает получение общего для участников результа-

та, превышающего простую сумму отдельно достигнутых

результатов. Достижение такого эффекта означает созда-

ние социального института, который становится объек-

тивным фактором самоорганизации службы и существен-

ным подспорьем в управлении ею. Таким институтом мо-

жет стать профессиональный союз государственных слу-

жащих.

Профессиональный союз в системе государственной

службы должен быть ориентирован на реализацию прав,

социальных потребностей, интересов, ожиданий служа-

щих и мотивацию на этой основе служебной деятельности.

На этой же основе формируется и новый (мотивационный)

подход к пониманию и обеспечению социальной и право-

вой защиты в системе государственной службы. Это клю-

чевое направление в деятельности профсоюза.

283

Посредничество может быть эффективным только

при условии, если посреднику близки интересы обеих сто-

рон. Органы профсоюзных организаций, представляя ин-

тересы служащих, с одной стороны, и учитывая интересы

службы, с другой, становятся эффективным посредником

между служащими и администрацией.

Базовым фактором, образующим совместное поле

интересов служащих и службы призвано стать формируе-

мое в процессе профсоюзной деятельности чувство при-

надлежности работников к государственному кадровому

корпусу, обеспечивающему жизненно важные для общест-

ва функции.

Интеграция профессионального союза в государст-

венно- служебную деятельность предполагает достижение

единства настроений, отношений и поведенческих устано-

вок государственных служащих на всех уровнях служебной

иерархии.

Интересен в этом отношении опыт Норвегии, где во-

прос участия государственных служащих в процессе при-

нятия решений регулируется Основным трудовым согла-

шением, которое заключается между государством и цен-

тральным объединением госслужащих. Оно призвано соз-

давать благоприятную обстановку для сотрудничества

сторон. Это благотворно сказывается на условиях труда,

способствует эффективному лидерству, повышению эф-

фективности работы и хорошим взаимоотношениям с на-

селением. Основное трудовое соглашение предоставляет

государственным служащим реальную возможность влия-

ния на принципы организации их рабочего места и спосо-

бы совершенствования методики работы. Право на уча-

стие служащих в принятии решений реализуется через до-

веренных лиц, представляющих объединения служащих.

Одной из форм реализации такого права являются комис-

сии по выдвижению и назначению. В них участвуют рав-

ные по численности представительства администрации и

284

профессионального объединения.

У нас же в России отношение властных и профсоюзных

органов к данным концептуальным положениям весьма

противоречиво. Мнения о целесообразности создания, на-

пример, профессионального союза государственных слу-

жащих поддерживает лишь 39% председателей профсоюз-

ных комитетов аппарата исполнительной власти субъектов

Федерации. Чуть больше (43%) выступают против. Такой

разброс позиций, видимо, связан с новизной вопроса. На

это указывает неопределенность позиций респондентов в

ответах на вопросы о принципиально новых

(дополнительных) функциях такого профсоюза, главное

содержание деятельности которого - мобилизация служа-

щих на эффективное и качественное выполнение служеб-

ных задач, регулирование трудовых отношений, участие в

программах карьерного развития и т.д. Каждый второй

председатель профкома вообще затруднился ответить на

поставленные вопросы.

Предпринимаемые действия по событиям, связанным с

нарушением прав государственных служащих, осуществ-

ляются прежде всего в соответствии с должностной под-

контрольностью деятельности руководителей государст-

венных органов и их подразделений. Кроме того, они ве-

дутся в соответствии с законодательно установленной

нормой права государственных служащих, позволяющей

обращаться в соответствующие государственные органы

или в суд для разрешения споров, связанных с государст-

венной службой.

Как отмечалось выше, обе указанные нормы требуют

создания надежного механизма их реализации.

285

Контрольные вопросы и задания

Сформулируйте понятие и раскройте содержание пра-

вового статуса государственного служащего.

Дайте характеристику современного состояния соци-

альной и правовой защищенности государственных

служащих.

Назовите основные причины и условия нарушения

прав государственных служащих.

Какие меры обеспечивают служебно-организационный

контроль реализации защиты прав служащих?

В чем сущность социального контроля системы защи-

ты правового статуса государственного служащего?

286

Глава XII

КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ

ПЕРСОНАЛОМ

Контроль - одна из важных функций управления персо-

налом. Она позволяет не только выявлять, но и предупре-

ждать отклонения, ошибки и недостатки, искать новые

резервы и возможности в работе с кадрами. Это проверка

качества управленческой деятельности посредством сопос-

тавления фактически достигнутого уровня промежуточных

или конечных результатов и уровня, установленного реше-

ниями, постановлениями, нормами и другими норматив-

ными документами.

Персонал государственной службы является одновре-

менно субъектом и объектом контроля. Без контроля нель-

зя обеспечить компетентность и конкретность руково-

дства, получить достоверную информацию и выработать

наиболее целесообразные решения.

Проблема формирования и совершенствования эффек-

тивного контроля в системе управления персоналом госу-

дарственной службы стоит в настоящее время во всей сво-

ей полноте. Контроль призван организационно соответст-

вовать управленческому механизму, объективным законо-

мерностям реализации функций государственного управ-

ления. Контроль в системе управления персоналом должен

рассматриваться не как чрезвычайная мера, а как состав-

ной элемент этого сложного процесса. Поэтому главные

287

усилия контроля должны быть направлены на укрепление

исполнительской дисциплины персонала государственной

службы, на повышение его роли и ответственности за вы-

полнение законов. Указов Президента РФ, Постановлений

Правительства РФ, решений судов и т.д.

В целях обеспечения контроля и укрепления исполни-

тельской дисциплины персонала Президентом РФ 6 июня

1996 г. издан Указ "О мерах по укреплению дисциплины в

системе государственной службы"'. Им предусмотрено,

что однократным грубым нарушением дисциплины в сис-

теме государственной службы, влекущим применение к

виновным должностным лицам и работникам органов го-

сударственной власти мер дисциплинарной ответственно-

сти,

вплоть до освобождения от занимаемой должности,

являются: нарушение федеральных законов, указов Прези-

дента РФ, их неисполнение или ненадлежащее исполнение.

Должностные лица и работники федеральных органов

исполнительной власти и органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации, на которых наложено

дисциплинарное взыскание, не подлежат в течение года

премированию. Их не представляют к награждению госу-

дарственными наградами и знаками отличия, не повыша-

ют в должности. Им не присваивают очередной квалифи-

кационный разряд (классный чин)2.

Организация эффективного контроля предполагает хо-

рошее владение государственными служащими механиз-

мами и технологиями организации контрольной деятель-

ности. В практике государственной службы выделяются

общий контроль (системы в целом), функциональный

(одной из функций) и специальный (проверка деятельности

конкретного участка работы или работника). При этом

применяются два основных метода реализации подотчет-

См.:

Российская

газета.

1996.

июня.

См.;

Там

же.

288

ности. Первый - внешний, то есть осуществляемый законо-

дательными органами, судами или непосредственно граж-

данами. Второй - внутренний, осуществляемый непосред-

ственно самими административными учреждениями на

основе профессиональных и этических стандартов, адми-

нистративных норм и правил. Внутренний контроль пред-

полагает: контроль со стороны руководителя, взаимный

контроль сотрудников, находящихся на одной иерархиче-

ской лестнице, и самоконтроль.

Контроль может осуществляться негативно (через

санкции и запреты на определенные действия) и позитивно

(через стимулирование определенного поведения). В ре-

альной действительности выделяются три вида контроля:

а) предварительный контроль проводится еще до начала

работ, в период подготовки решения в целях учета челове-

ческих и финансовых ресурсов;

б) текущий контроль организуется непосредственно в

ходе проведения работы; его объектом является персонал

государственной службы, а осуществляется он руководите-

лями подразделений;

в) заключительный контроль дает информацию о ре-

зультатах, позволяет извлечь уроки на будущее, выявляет

государственных служащих, достойных поощрения.

По частоте проведения контроль характеризуется как

непрерывный (следящий), периодический и конечный

(финишный).

Классификация видов контроля в системе государст-

венной службы свидетельствует о том, что контроль носит

многофункциональный характер. Технологии, средства,

формы и методы его реализации многообразны. В широ-

ком смысле контроль представляет собой совокупность

политических и экономических процессов и методов, при-

званных обеспечить стабильность общественного порядка

и государственного строя, соблюдение Конституции РФ и

ее законов. Без контроля развивается хаос и резко снижа-

289

ется эффективность работы органов власти всех уровней.

Для того, чтобы быть эффективным, контроль должен

соответствовать контролируемому виду деятельности. Он

должен объективно измерять и оценивать то, что действи-

тельно важно, а не просто собирать критически важную

информацию.

Реальное положение таково, что у проверяющего име-

ются все права, а проверяемый изначально поставлен в

положение униженного и обиженного. Объективный под-

ход к контролю предполагает, что мнение проверяющих

должно опираться только на достоверную информацию и

строго проверенные факты, что при подведении итогов

необходимо учитывать как мнение проверяющих, так и

тех, кого проверяют. Лишь с учетом выполнения этих ус-

ловий контроль будет служить интересам улучшения дела,

правильного воспитания сотрудников.

Непредвзятая оценка, соответствующая реальной дей-

ствительности, обоснованность предложений и намечен-

ных мер обеспечивается лишь тогда, когда за основу бе-

рутся данные, отражающие беспристрастную, объектив-

ную проверку.

Причем, если речь идет о делах, требующих глубоких

профессиональных знаний, то в ходе проверки нельзя

обойтись без приглашения специалистов. Контроль тогда

по-настоящему эффективен, когда опирается на достовер-

ные факты, носит всеобъемлющий характер, ведется по-

стоянно, систематически, а не от случая к случаю. Систе-

матический контроль помогает оперативно выявлять и

устранять даже мелкие упущения, не допуская превраще-

ния их в крупные ошибки. Это особенно важно в работе с

персоналом органов государственной власти.

Одна из важнейших особенностей, которую следует

учитывать государственным служащим, состоит в том, что

контроль должен концентрироваться на наиболее важных

вопросах, проводиться в рамках строгой организации, а не