Охотский Е.В. Управление персоналом государственной службы

Подождите немного. Документ загружается.

260

блемам служебной деятельности. Речь может идти о целях

и мотивах, об оценке достигнутого, о поиске путей более

эффективного выполнения возложенных обязанностей, о

выработке перспектив его дальнейшего профессионально-

го и должностного роста. Такие собеседования демонст-

рируют "кооперативный" стиль руководства, являются

сильным инструментом для раскрытия потенциала сотруд-

ника и усиления его мотивации к более качественному

труду.

* * *

Сейчас в корне изменилась иерархия ценностей и при-

оритетов, неизмеримо возросла значимость человеческого

фактора. Отсюда вывод - чем сердечнее и здоровее станут

внутриаппаратные отношения, тем быстрее и выше под-

нимется авторитет государственной службы. Значит, каж-

дому руководителю следует четко уяснить, что овладение

оптимальным демократическим стилем - одно из ведущих

направлений становления современной государственной

службы, понять, что только на такой основе можно рас-

считывать на высокую отдачу принимаемых решений.

Контрольные вопросы и задания

Что Вы вкладываете в понятие "стиль управления"?

Каковы особенности стиля управления персоналом

государственной службы?

Охарактеризуйте типологию стилей и назовите харак-

терные черты оптимального стиля.

Дайте характеристику путей повышения эф-

фективности управления персоналом государственной

службы в условиях современной России.

261

Глава XI

ЗАЩИТА ПРАВ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Специфической особенностью социальных отношений

государственных служащих является их зависимость от

официально установленных норм прохождения службы,

жестко фиксированного регламента профессиональной

деятельности и линейной субординации.

Эта зависимость, объективно обусловленная необходи-

мостью защиты прав граждан и социальных институтов

как объектов государственного воздействия от произвола

чиновников, в то же время чревата опасностью быть ги-

пертрофированной и стать источником нарушения прав

самих служащих.

Права государственных служащих находятся в прямой

взаимосвязи с их обязанностями и социальными гарантия-

ми.

Любое нарушение баланса в этом соотношении откли-

кается дефектами в осуществлении должностных функций

и реализации полномочий государственных органов. Се-

годня в условиях существенной неопределенности отноше-

ний государства и формирующегося гражданского обще-

ства такая опасность особенно велика, и проблема защиты

прав государственных служащих становится чрезвычайно

актуальной.

Разработка и реализация адекватных правозащитных

программ в контексте управления персоналом требует рас-

262

смотрения основ правового положения государственных

служащих; исследования реального состояния проблем,

анализа наиболее распространенных причин и условий

происходящих нарушений; определения способов их пре-

дотвращения.

Правовой статус государственных служащих:

сущность, регламентация и реальность

В социальном понимании статус означает положение

индивида или группы, общности людей, по отношению к

другим индивидам и группам в обществе. Статус опреде-

ляет характер социальных взаимодействий, формально или

неформально фиксирует права субъекта воздействия и его

обязанности как пользователя этих прав. Использование

прав во вред социальным отношениям, равно как неиспол-

нение или некачественное исполнение обязанностей влечет

за собой ответственность, то есть санкции этического, дис-

циплинарного, административного или уголовного поряд-

ка.

Правовой статус личности - это система признанных и

закрепленных государством в законодательном порядке

прав,

свобод и обязанностей, а также законных интересов

личности как субъекта права. Права и свободы представ-

ляют собой социальные возможности гражданина, при-

знанные и обеспеченные государством. Обязанности вы-

ражают притязания государства к гражданину, его поведе-

нию.

Законными интересами являются те интересы лично-

сти,

которые непосредственно не охватываются содержа-

нием установленных законом прав и свобод, но подлежат

защите со стороны государства и охраняются законом'.

Правовой статус личности является исходным для харак-

теристики правового статуса гражданина, который скла-

См.:

Социальное

управление:

Словарь.

М.:

Изд-во МГУ,

1994.

С.

114.

263

дывается из конституционного статуса человека и гражда-

нина, гражданско-правового статуса гражданина, трудово-

го статуса работника, а также административно-правового

статуса гражданина'.

Правовой статус (правовое положение) государствен-

ных служащих - это содержание (сущность) государствен-

но-служебных правоотношений. Он представляет собой

совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений,

запретов, ответственности служащих, установленных за-

конодательством и гарантированных государством^. Важ-

ной его составляющей являются социальные гарантии го-

сударственных служащих, определяемые спецификой слу-

жебной деятельности. В качестве гарантов - поручителей

выступают государство, государственные органы и долж-

ностные лица. Правовой статус государственных служа-

щих в Российской Федерации устанавливается Конститу-

цией Российской Федерации, а также российским граждан-

ским, трудовым и административным законодательством и

собственно правовым положением государственных слу-

жащих Российской Федерации, зафиксированным в Феде-

ральном законе "Об основах государственной службы Рос-

сийской Федерации". Права выступают основным элемен-

том правового статуса государственных служащих.

Ю.Н.Старилов разделяет установленные названным зако-

ном права государственных служащих на три группы: 1)

права, обеспечивающие уяснение служащим своего право-

вого статуса и его правовую защиту; 2) права, способст-

вующие непосредственному выполнению служебных обя-

занностей; 3) права, содействующие усилению должност-

ной активности государственного служащего, реализации

принадлежащих ему конституционных прав и свобод и

'См.;

Казанцев Н.М. Взаимодействие правовых статусов государственных

должностей и государственных служащих // Государственная служба Российской

Федфации; первые шаги и перспективы. - М.; Изд-во РАГС,

1997.

С,

130.

- Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. - М.: Изд-во ЮК, 1996. - С.318-319.

264

обеспечивающих социальные гарантии служащего'.

К первой группе прав государственного служащего от-

носятся:

Ознакомление с документами, определяющими его

права и обязанности по занимаемой государственной

должности, критерии оценки качества работы и условия

продвижения по службе, а также организационно-

технические условия, необходимые для исполнения им

должностных обязанностей^.

Проведение по его требованию служебного расследо-

вания для опровержения сведений, порочащих его честь и

достоинство.

Право на обращение в соответствующие государст-

венные органы или в суд для разрешения споров, связан-

ных с государственной службой, в том числе по вопросам

проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их

результатов, содержания выданных характеристик, приема

на государственную службу, ее прохождения, реализации

прав государственного служащего, перевода на другую го-

сударственную должность, дисциплинарной ответственно-

сти,

увольнения с государственной службы^.

Ко второй группе прав государственного служащего

относятся:

Получение в установленном порядке информации и

материалов, необходимых для исполнения должностных

обязанностей.

В целях исполнения должностных обязанностей по-

сещение в установленном порядке предприятий, учрежде-

'Тамже.-С.322-324.

'Достаточно хорошо знакомы с правовыми актами, регламентирующими

государственно-служебную деятельность, только

29%

служащих. Здесь

далее -

данные социологических исследований, проведенных автором либо с его участием в

федеральных государственных органах в 1995-1997 г.г. (кафедра государственной

службы и кадровой политики РАГС). (Прим.авт.)

Из матфиалов исследования.

случае неправомерных действий администрации

обратятся в соответствующие государственные органы 4% госслужащих, в суд

8%.

(Прим.авт.)

265

НИИ

и организаций независимо от форм собственности.

Принятие решений и участие в их подготовке в соот-

ветствии с должностными обязанностями.

Переподготовка (переквалификация) и повышение

квалификации за счет средств соответствующего бюдже-

та

Внесение предложений по совершенствованию госу-

дарственной службы в любые инстанции.

Третью группу прав государственного служащего со-

ставляют:

Участие по своей инициативе в конкурсе на замеще-

ние вакантной должности^.

Продвижение по службе, увеличение денежного со-

держания с учетом результатов и стажа работы, уровня

квалификации^.

Объединение в профессиональные союзы (ассоциа-

ции) для защиты своих прав, социально-экономических и

профессиональных HHTepecoB"*.

Право на денежное содержание, состоящее из долж-

ностного оклада, надбавок к нему за квалификационный

разряд, особые условия государственной службы, выслугу

лет, а также премий по результатам работы^.

Право на ежегодный оплачиваемый отпуск продол-

' Из матфиалов исследования. Не проходили nqjenoflroxoBKy или повышение

квалификации в последние шггь и более лет

41%

служащих.

" Из материалов исследования. Конкурсный отбор применяется только в 12%

назначений на вакантные должности.

Из материалов исследования. Видят реальную перспективу своему должностному и

профессиональному росту

19%

служащих. Достигли своей цели в должностном росте

13%

служащих. Каждый пятый служащий утверждает, что его квалификация

оплачивается неудовлетворительно.

Из материалов исследования. Только

служащих уверен, что профсоюзная

организация защитит их интересы, 6% - "в какой-то мере". В случае неправомерных

действий администрации в профсоюзную организацию обратятся

служащих.

' Из материалов исследования. Денежное содержание удовлетворяет материальные

потребности полностью 0,5% служащих, частично

-15%.

Живут "от зарплаты до

зарплаты"

53%

служащих,

23%

- "не могут свести концы с концами", 8% - прозябают

в нищете.

266

жительностью не менее 30 календарных дней'.

6. Право на включение в стаж государственной службы

иных периодов трудовой деятельности.

Медицинское обслуживание государственного слу-

жащего и членов его семьи, в том числе и после выхода

его на пенсию^.

8. Обязательное государственное страхование на случай

причинения вреда здоровью и имуществу в связи с испол-

нением должностных обязанностей.

9. Обязательное государственное социальное страхова-

ние на случай заболевания или потери трудоспособности в

период прохождения государственной службы.

Как следует из приведенных данных, статус государст-

венных служащих, являющийся по сути базовым регулято-

ром системы защиты их прав и социальных гарантий, не

обеспечивает сам по себе защитной функции. При этом

обращает на себя внимание тот факт, что нарушение зако-

нодательно установленных правовых положений имеет

четко дифференцированный характер. Так, исследованием

практически не зарегистрировано случаев нарушения прав,

способствующих непосредственному выполнению служа-

щими должностных обязанностей. В то же время регуляр-

но нарушаются права, определяющие основы гарантий ус-

тановленного Законом социального положения государст-

венных служащих. И особую тревогу вызывает фактиче-

ское бессилие традиционных правозащитных институтов

(внутрислужебные органы, профсоюз, суд), к помощи ко-

торых намерены прибегнуть в случае необходимости еди-

ницы служащих.

' Из материалов исследования. Каждый пятый служащий использует отпуск

частично, 4% - не были в отпуске несколько лет.

" Из материалов исследования. Прикреплены к лечебному учреждению,

обслуживающему работников госаппарата,

79°/)

служащих, и 27% членов их семей (в

основном - это семьи служащих администрации правительства и таких "престижных"

министерств, как Минэкономики -

41%

и Минсоцзащиты -10%).

267

Причины и условия нарушения прав

государственных служащих

Контроль за причинами и условиями нарушения прав

государственных служащих является первоосновой разра-

ботки и реализации системы правозащитных мер. Если

будут известны причины (вследствие какого действия или

бездействия совершилось нарушение) и условия (что спо-

собствовало его появлению), то будет и ясность в отноше-

нии регулирования соответствующих отклонений.

К сожалению, ни в практике защиты прав государст-

венных служащих, ни в правовой науке этой острейшей

проблеме не уделяется достаточного внимания. Нарушение

прав служащего как предметная область не имеет четкой

принадлежности к какой-либо отрасли науки. Криминоло-

гия в этом контексте исследует в основном правонаруше-

ния должностных лиц, за совершение которых Закон пре-

дусматривает уголовное наказание'. В науке администра-

тивного права до настоящего времени идут дискуссии от-

носительно субъектности правоотношений должностного

лица^. Трудовое право концентрирует внимание на пред-

мете трудовых споров, не относящихся к сфере трудовых

правонарушений^. Характерно, что исследования в облас-

ти науки трудового права в основном относятся к пробле-

ме деликта со стороны работника, но не администрации

(должностных лиц, осуществляющих организационно-

распорядительные функции)'*. И даже работа

' См.,

например:

Шнайдер Г.Й. Криминология.

Пер.

нем.

Под

общ.ред.

Л.О.Иванова. - М.;

1994.

С.437.

См.,

например:

Бахрах

Д.Н.

Административное

право.

М.:

Изд-во ЮК,

1993.

С.20-

21,109-т.

См.,

напримф:

Толкунова В.Н., Гусов

К.Н.

Трудовое право

России:

Учебное

пособие.

М.:

Юрист,

1995.

С.339.

См.,

например:

Куриллов

В.И.

Личность.

Труд.

Право.

М.:

Юридическая

литература, 1989.

268

Ю.Н.Старилова "Служебное право", порадовавшая спе-

циалистов государственной службы своим недавним выхо-

дом из печати, не раскрывает проблему санкции при нару-

шении прав служащего, этой важнейшей составляющей

нормы права'.

Таким образом, проблема нарушения прав государст-

венных служащих ожидает своих исследователей - право-

ведов. Здесь же, не претендуя на юридические тонкости,

делается попытка рассмотреть элементы этиологии* и ге-

незиса этого безусловно болезненного для государствен-

ной службы явления с позиций социального управления и

социологии государственной службы.

Правовые корни формируются на основе существую-

щих фактических отношений, они отражают их в соответ-

ствии с волей законодателя, с учетом тенденций общест-

венного развития, потребностей и задач общества и госу-

дарства^. С помощью права социальные силы, держащие в

руках государственную власть, регулируют поведение лю-

дей и их коллективов, закрепляют в качестве обязательных

определенные общественные нормы.

В системе государственной службы право регулирует

отношения между государством и гражданами (их соци-

альными образованиями), а также отношения в процессе

служебной деятельности. Нас интересует второй вид от-

ношений - внутрислужебные правоотношения - в части, ка-

сающейся прав тех, кто призван обеспечивать полномочия

государственных органов. Полноценному обеспечению

этих полномочий и служит право государственного слу-

жащего.

Генезис нарушений прав государственных служащих

' Старилов Ю.Н. Служебное право. -М.: Изд-во ЮК, 1966

' Этиология (гр. aitia - причина)

учение о причинах и условиях возникновения

отклонений, например в состоянии здоровья. -

Прим.

авт.

' Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. - М.: Юрист,

1995.

СП.

269

целесообразно исследовать в двух основных аспектах: за-

конодательном и исполнительном. Как правило, исходную

причину правовых девиаций следует искать в том, на-

сколько качественно законодатель установил норму права.

Норма права, как известно, состоит из трех элементов,

трех частей: гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза - та часть нормы, которая описывает условия,

при которых действует предусмотренное нормой правило

поведения. Диспозиция описывает само правило поведе-

ния, а санкция предусматривает последствия неисполнения

нормы. Рассмотрим в соответствии с этими положениями

принцип фактического установления российским законо-

дательством правового положения государственных слу-

жащих. Например, государственный служащий имеет пра-

во на "участие по своей инициативе в конкурсе на замеще-

ние вакантной государственной должности государствен-

ной службы". Как видим, есть гипотеза - инициатива слу-

жащего и наличие вакантной должности. Есть и диспози-

ция - участие в конкурсе.

Санкцию в отношении того, кто нарушил право, преду-

смотренное диспозицией, видимо, следует искать в иных

статьях Закона, устанавливающих ответственность госу-

дарственного служащего. Находим: "... государственный

служащий несет предусмотренную федеральным законом

ответственность за действия или бездействие, ведущие к

нарушению прав и законных интересов граждан" (п.5 ста-

тьи 14 Закона "Об основах государственной службы Рос-

сийской Федерации"). Однако данная санкция явно на-

правлена на регулирование отношений граждан и государ-

ства, но не служащих в системе должностной иерархии. Во

всяком случае, последнее можно только предполагать, по-

скольку служащий также является гражданином. Не нахо-

дим и четкого установления санкции в отношении винов-

ных в нарушении прав государственных служащих и в дру-

гих законодательных актах. Этот недостаток принципиа-