Хрестоматия по Теории Государства и Права

Подождите немного. Документ загружается.

значительными возможностями, способно отслеживать такие процессы, своевременно готовить

изменения в действующее федеральное законодательство, вносить в парламент проекты

соответствующих законов и всемерно способствовать их принятию.

Необходимо подчеркнуть значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых

Правительством Российской Федерации в парламент, что соответствует реальной роли высшего

органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику,

основанную на реализации принятых законов. Правительство, все активнее осуществляя свою

главную функцию - исполнение законов согласно классическому принципу разделения властей,

добилось существенного прогресса и в законотворческой деятельности и по праву является

сегодня "основным игроком" на поле законотворческой деятельности.

Анализ законопроектов, внесенных в Государственную Думу первого и второго созывов,

показывает, что большинство их исходило не от Правительства России, а от других субъектов

права законодательной инициативы. Между тем зарубежный опыт подсказывает совсем другие

пропорции: большинство законопроектов исходит именно от высшего исполнительного органа

власти государства. Такая практика, как уже отмечалось, характерна для большинства стран. В

одной из работ по зарубежному парламентаризму приводились такие цифры: в 33-х из 69-ти

государств правительства вносят от 90 до 100 процентов законопроектов, еще в 22-х - более 50

процентов законопроектов*(8). В Российской Федерации еще не так давно картина была

совершенно иной. Бесспорными лидерами в законотворчестве в 1994-1998 гг. являлись депутаты

Государственной Думы, которыми вносилось в среднем около половины всех законодательных

инициатив. Правительство России вносило в среднем не больше 20 процентов законопроектов*(9).

Конечно же, такое его участие в законодательном процессе нельзя было считать достаточным.

Отрадно, что в настоящее время эти пропорции изменяются в сторону все более активного участия

Правительства в законотворческой деятельности.

Правительство России постепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам. Это

свидетельствует не только об усилении его роли, но и о приближении российского

законотворческого процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что

результативность прохождения через парламент правительственных законопроектов в

большинстве стран является чрезвычайно высокой. Из 60-ти государств в 42-х парламенты

одобряют от 90 до 100 процентов таких законопроектов, в девяти - от 80 до 89 процентов и в

четырех - от 70 до 79 процентов законопроектов*(10). Сегодня Российская Федерация не является

исключением из этого правила, и активная роль Правительства России в разработке и

представлении вносимых законодательных инициатив сочетается с высокой итоговой

результативностью. Последнее объясняется как более высоким уровнем подготовки

законодательных инициатив Правительства, в распоряжении которого находится аппарат

федеральных органов исполнительной власти, так и широкими возможностями влияния на всех

стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето"*(11).

Так, в период весенних сессий из числа принятых в целом Государственной Думой

федеральных законов Правительством Российской Федерации в 2001 году было внесено 28

процентов, 2002 году - 42 процента, в 2003 году - 39 процентов, а в период осенней сессии 2003

года - уже 62 процента проектов федеральных законов. Необходимо также учитывать, что общая

доля участия Правительства России в законодательном процессе значительно выше, поскольку ряд

проектов федеральных законов, внесенных Президентом Российской Федерации в

Государственную Думу, был разработан Правительством. Кроме того, отдельные проекты

федеральных законов, внесенные в Государственную Думу другими субъектами права

законодательной инициативы, также разрабатывались совместно с Правительством Российской

Федерации.

Следует отметить, что проекты федеральных законов, вносимых Правительством Российской

Федерации, в основном носят базовый, определяющий характер для конкретных сфер

деятельности, тогда как законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной

инициативы, в основном касаются изменений и дополнений в действующие федеральные законы.

Например, приняты такие важные для страны федеральные законы, разработанные

Правительством России, как Земельный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс

Российской Федерации и многие другие.

В интересах более полного обеспечения взаимодействия в законотворческом процессе с

Федеральным Собранием Правительство создает свои механизмы влияния на его ход и

результаты. Важное место в системе таких механизмов занимают представители Правительства в

палатах Федерального Собрания. В настоящее время деятельность таких представителей

регулируется Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. N 94 "О полномочных

представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания

Российской Федерации"*(12). Для улучшения участия Правительства в законотворческом

процессе необходима более активная работа его полномочных представителей с федеральными

органами исполнительной власти - не только на этапе сопровождения законопроектов в палатах

парламента, но и при формировании планов законопроектной деятельности в период их

исполнения.

Взаимодействие Правительства России и Президента Российской Федерации в области

законотворческой деятельности осуществляется в разнообразных формах. Ряд таких форм

существует достаточно продолжительное время и получил правовое закрепление, другие являются

новыми, не оформленными в законодательном порядке. При этом часть из них объективно

вытекает из конституционных полномочий главы государства, а некоторые предопределяются

характером функций Правительства и его полномочиями по реализации задач, которые ставит

перед ним Президент Российской Федерации.

Прежде всего Правительство активно участвует в реализации ежегодных посланий

Президента России парламенту в той их части, где дается оценка положения дел в сфере

формирования законодательной базы деятельности государства и формируются задачи на

будущее, стоящие перед субъектами законотворчества. В научной литературе справедливо

отмечается, что послания главы государства парламенту России имеют сложную правовую

природу. С одной стороны, делается вывод об обязательном характере общих установок,

конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а с другой стороны, подчеркивается, что

послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым

Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую

деятельность*(13). В посланиях Президент нередко дает оценку законотворческой деятельности,

осуществляемой федеральными органами государственной власти, и высказывает свое видение

возможных путей ее совершенствования.

В ряде случаев Президент Российской Федерации использовал свои послания парламенту для

формулирования законодательных инициатив, которые справедливо можно считать

приоритетными в программе законопроектных работ*(14). Вполне понятно, что прежде всего они

во многом определяют содержание законотворческой деятельности Правительства России.

Тесное взаимодействие между Правительством Российской Федерации и Президентом

России осуществляется в ходе реализации главой государства принадлежащего ему права

законодательной инициативы. Во-первых, такое взаимодействие реализуется в любом случае,

когда Президент вносит в Государственную Думу законопроекты, указанные в ч.3 ст.104

Конституции Российской Федерации. Во-вторых, когда он, выступая с законодательной

инициативой, особенно по тем вопросам, которые сформулированы в посланиях Федеральному

Собранию, ставит перед Правительством России вполне определенные задачи. В ряде случаев, как

показывает практика, такие задачи облекаются в форму поручений о разработке проектов

конкретных правовых актов и их "сопровождении" в период рассмотрения парламентом

Российской Федерации. В других случаях Президент России своими решениями косвенно

обязывает Правительство принимать развернутые (комплексные) планы законопроектных работ,

вовлекая в этот процесс не только многие федеральные органы исполнительной власти, но и

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Представляется, что дальнейшая оптимизация взаимоотношений Правительства Российской

Федерации и Президента России возможна путем более четкого разграничения полномочий

указанных органов в законотворческом процессе. Однако такое разграничение не должно

препятствовать их более тесному взаимодействию в этом процессе, в частности согласованию

планов законопроектной деятельности Правительства с Президентом РФ.

Заметим, что роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в

законодательном процессе зачастую незначительна из-за недостаточности необходимой

нормативной базы. Ее совершенствование должно быть направлено на активизацию

взаимодействия Правительства России и органов власти субъектов Федерации в законотворческом

процессе, что позволит более полно сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в

действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового

пространства в России. Процесс такого взаимодействия должен быть двухсторонним и включать в

себя, с одной стороны, поддержку Правительством России согласованных законодательных

инициатив органов государственной власти субъектов Федерации, а с другой - поддержку

органами государственной власти субъектов Федерации законодательных инициатив

Правительства России, в частности через своих представителей в Совете Федерации. В этих целях

органы государственной власти субъектов Федерации должны максимально привлекаться к

участию в разработке планов и программ законопроектной деятельности Правительства России.

Активизация и совершенствование взаимодействия Правительства России и органов

государственной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе позволит более полно

и гармонично сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем

законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства. При

этом необходимо определить последствия рассмотрения субъектами Российской Федерации

проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, направляемых им

Правительством Российской Федерации на стадии подготовки.

Исследование правовой регламентации роли Правительства Российской Федерации в

законотворчестве позволяет утверждать, что сегодняшнее состояние законодательного

регулирования отношений Правительства Российской Федерации с парламентом России,

Президентом Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в

области законотворческой деятельности в целом является удовлетворительным. Вместе с тем

можно сделать вывод о том, что регламентация форм и методов участия Правительства России в

законотворческой деятельности нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Расширение сфер законотворчества и определяемая этим необходимость совершенствования

нормативного регулирования законотворческого процесса, в том числе с участием Правительства

Российской Федерации, настоятельно требуют нормативного закрепления наиболее оправдавших

себя форм и методов деятельности Правительства в этом направлении.

В настоящее время существует два варианта активизации взаимодействия Правительства

Российской Федерации и иных органов, участвующих в федеральном законодательном процессе.

Первым из таких вариантов является совершенствование норм регламентов и иных актов данных

органов. Вторым вариантом является принятие соответствующих федеральных законов,

регламентирующих федеральный законотворческий процесс. В качестве примера можно привести

рассматриваемый Государственной Думой Российской Федерации проект федерального закона "О

порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской

Федерации". Положения проекта содержат общеобязательные правила поведения всех участников

законотворческого процесса. При этом первый из рассмотренных вариантов представляется нам

более предпочтительным. Следует учитывать, что многие вопросы участия Правительства в

федеральном законотворческом процессе пока не являются до конца устоявшимися, поскольку

находятся на пути своего становления. Это, например, новые, сложившиеся и оправдавшие себя в

последние годы формы взаимодействия, такие как организация встреч главы государства и

руководителей высших органов государственной власти страны, практика проведения "круглых

столов" с участием указанных лиц и руководителей депутатских объединений. В целом же,

рассматривая данный вопрос, следует отметить, что нельзя исключать, что хорошо действующие

вчера и сегодня правила могут существенно затормозить законодательный процесс в будущем,

поскольку уже не будут отвечать новым реалиям. В случае, если такие правила установлены

федеральным законом, их изменение потребует значительного количества времени и немалых

усилий. Поэтому более предпочтительным представляется вариант совершенствования норм

регламентов и иных актов органов, участвующих в федеральном законодательном процессе (в

частности, речь идет о Регламенте Правительства Российской Федерации; о развитии норм,

касающихся основных организационных форм этой работы, взаимодействия Правительства

России с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др.).

Более детальная правовая регламентация роли в законотворчестве как Правительства

Российской Федерации, так и других органов государственной власти будет способствовать

развитию российского законодательства, повышению качества законотворческой деятельности в

целом. В этом случае Правительство Российской Федерации и иные органы власти будут иметь в

своих руках достаточно прочный правовой инструментарий для разрешения возникающих в ходе

законотворческого процесса коллизий.

И.И. Шувалов,

заместитель Руководителя Администрации

Президента Российской Федерации,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 4, апрель 2004 г.

——————————————————————————————————————————

———————————————————————————————

*(1) См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. N 604

"Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 27.

Ст.3176.

*(2) См.: СЗ РФ. 2000. N 17. Ст.1877.

*(3) См.: СЗ РФ. 2001. N 32. Ст.3335.

*(4) См.: СЗ РФ. 2000. N 6. Ст.773.

*(5) См.: СЗ РФ. 2000. N 46. Ст.4582.

*(6) См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999.

С.124.

*(7) См.: Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад

законодателей в развитие федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права.

2003. N 12. С.7.

*(8) См.: Лaфитcкий В.И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права

иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д. А. Ковачев. М.,

1999. С.188.

*(9) См.: Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития //

Журнал российского права. 2000. N 3. С.27.

*(10) См.: Лафитский В.И. Указ. соч. С.188.

*(11) См.: Исаков В.Б. Указ. соч. С.39.

*(12) См.: СЗ РФ. 2000. N 6. Ст.67.

*(13) См.: Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003. С.277.

*(14) См.: Там же.

Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития

В.Б. ИСАКОВ

"ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО: НЕКОТОРЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ"

(В.Б. Исаков) ("Журнал российского права", N 3, 2000)

Исаков Владимир Борисович - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы,

доктор юридических наук, профессор.

Статистические методы могут быть использованы не только для анализа объема и тенденций развития

законодательства, но и для оценки законотворческой деятельности. Каково место законов среди иных

нормативных и ненормативных правовых актов, принимаемых российским парламентом? Какова

активность субъектов законодательной инициативы? Насколько успешны их усилия? Каковы причины

отклонения законов? В ответах на эти и другие вопросы автором широко использованы материалы,

опубликованные Аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы <*>.

--------------------------------

<*> См., в частности: Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.Я. Федеральный законодательный

процесс в зеркале статистики. (Аналитический обзор) // Государство и право. 1998. N 9. С. 91 - 97.

Правовая активность Государственной Думы

Законы - важнейший вид нормативных правовых актов, принимаемых федеральным парламентом.

Однако, кроме них, Государственная Дума и Совет Федерации принимают большое количество

постановлений, заявлений, обращений, ходатайств в Конституционный Суд и т.д. Какова структура

правовой активности Думы и какое место в этой структуре занимают вопросы законотворчества? Как видно

из табл. 1 и рис. 1 <*>, удельный вес различных актов - документов в структуре правовой активности

Государственной Думы выглядят следующим образом:

--------------------------------

<*> Здесь и далее рисунки не приводятся.

Таблица 1

СТРУКТУРА ПРАВОВОЙ АКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

В 1994 - 1998 ГГ. (В АБСОЛЮТНЫХ ЦИФРАХ И В ПРОЦЕНТАХ)

Кате-

гория

1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г. Всего

Законы 80 7,5 230 18,1 164 14,1 162 13,2 193 12,2 829 14,3

Поста-

новле-

ния по

вопро-

сам

законо-

твор-

чества

824 76,6 807 63,5 703 60,3 750 61 805 50,8 3348 57,9

Поста-

новле-

ния по

орг-

вопро-

сам

61 5,7 38 3 86 7,4 64 5,2 85 5,4 334 5,8

Обраще-

ния и

заявле-

ния

24 2,2 48 3,8 80 6,9 89 7,2 98 6,2 339 5,9

Запросы

в КС

0 0 22 1,7 6 0,5 9 0,7 12 0,8 49 0,9

Прочие 83 7,7 126 9,9 126 10,8 156 12,7 391 24,6 882 15,2

Итого 1072 99,7 1271 100 1165 100 1230 100 1584 100 5781 100

Изучение полученных данных свидетельствует о том, что пик законотворческой активности

Государственной Думы пришелся на 1995 год. Это неудивительно, поскольку именно в этот год

Государственная Дума первого созыва подводила итоги двухлетнего периода своей работы. Труднее

объяснить то обстоятельство, что на протяжении последующих трех лет законотворческая активность

Государственной Думы постоянно снижалась.

О том же самом свидетельствует сопоставление средних показателей правовой активности

Государственной Думы первого созыва за два года и Государственной Думы второго созыва за три года

работы (см. табл. 2 и рис. 2). Отчетливо видно, что Государственная Дума второго созыва несколько снизила

активность в области законотворчества и значительно активнее (почти в два раза) принимала заявления и

обращения.

Таблица 2

СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОЙ АКТИВНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДУМ ПЕРВОГО И ВТОРОГО СОЗЫВОВ, %

Категория 1-й созыв

(1994 - 1995 гг.)

2-й созыв

(1996 - 1998 гг.)

Законы 17,2 13

Постановления по вопросам

законотворчества

60,49 56,75

Постановления по орг.

вопросам

5,49 5,9

Обращения и заявления 4 6,71

Запросы в КС 1,22 0,68

Прочие 11,6 16,9

Итого 100 99,94

Таким образом, утверждения об излишней политизированности Государственной Думы второго

созыва и некотором ослаблении ее внимания к вопросам законотворчества имеют под собой объективные

основания. Впрочем, исследование проводилось, когда до конца полномочий депутатов Государственной

Думы второго созыва оставался еще целый год работы, в течение которого она заметно изменила итоговые

результаты своей работы.

Приоритеты законотворчества

Статистическое исследование с использованием правовых баз данных позволяет рельефно показать

приоритеты в законодательной деятельности Государственной Думы. Какие вопросы находились в центре

внимания депутатов? К каким проблемам Государственная Дума обращалась наиболее часто? Рассмотрим

массив законов, принятых Государственной Думой в 1994 - 1998 гг., в разрезе десяти тематических групп

(см. табл. 3 и рис. 3).

Таблица 3

ПРИОРИТЕТЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В 1992 - 1998 ГГ.

Отрасли законодательства Принято

законов

(включая

законы об

изменениях

и дополне-

ниях)

Процент

1. Основы конституционного строя 72 23

2. Гражданское законодательство 3 11

3. Законодательство о труде 39 12

4. Законодательство о предприятиях

и предпринимательской деятельности

23 8

5. Законодательство о культуре 11 4

6. Законодательство об охране здоровья 26 9

7. Законодательство о земле 12 4

8. Законодательство об обороне 18 6

9. Уголовное законодательство 32 11

10. Законодательство об административных

правонарушениях

37 12

Итого 303 100

Подсчитано по базе данных "Эталон"

Очевидным приоритетом в законодательной деятельности в 1992 - 1998 гг. было конституционное

законодательство (1), что вполне объяснимо вступлением в силу новой Конституции Российской

Федерации, условиями перехода от одной общественно - политической системы к другой. Существенное

внимание уделялось также гражданскому (2), уголовному (9) и трудовому законодательству (3).

Аутсайдерами с точки зрения количества законодательных инициатив выглядят законодательство о

культуре (5) и земельное законодательство (7).

Другой не менее важный вопрос: насколько полно выдерживались приоритеты законодательной

деятельности на протяжении всего исследуемого периода (1992 - 1998 гг.)? Электронные правовые базы

данных предоставляют возможность на него ответить (см. табл. 4 и рис. 4).

Таблица 4

ДИНАМИКА ПРИОРИТЕТОВ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В 1992 - 1998 ГГ.

Отрасли законодательства 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

1. Основы конституционного

строя

18 15 3 14 10 5 7

2. Гражданское законодатель-

ство

10 1 3 4 7 4 4

3. Законодательство о труде 6 4 1 11 5 5 7

4. Законодательство о пред-

приятиях и предпринима-

тельской деятельности

4 3 0 5 2 3 6

5. Законодательство о куль-

туре

1 1 1 4 2 0 2

6. Законодательство об охра-

не здоровья

2 4 1 5 4 4 6

7. Законодательство о земле 2 1 1 0 1 3 4

8. Законодательство об обо-

роне

2 2 0 5 2 2 5

9. Уголовное законодатель-

ство

7 9 2 5 5 1 3

10. Законодательство об адми-

нистративных правонаруше-

ниях

6 4 0 10 6 9 2

Подсчитано по базе данных "Эталон"

Анализ приоритетов в их динамике показал, что картина далеко не так проста, как могло показаться

на первый взгляд. Прежде всего выявилась тенденция постепенного снижения объема конституционного

законотворчества (1), что объясняется, по-видимому, постепенной стабилизацией государственно - правовой

системы, складывающейся на основе действующей Конституции Российской Федерации. Обращает на себя

внимание устойчивость темпов развития трудового законодательства (3) и законодательства об охране

здоровья (6).

Вместе с тем ломаные зигзагообразные линии графика свидетельствуют о том, что, за исключением

конституционного законодательства, в развитии российского законодательства в 1992 - 1998 гг. не было

устойчивых приоритетов: в каждом отдельном году такие приоритеты складывались стихийно. Отчасти это

объясняется тем, что "единица законотворчества" - законопроект - подчас не укладывается в отдельно

взятый календарный год. Для завершения всего цикла работ по крупному законопроекту требуется подчас

два, три года. Таким образом, приоритеты законопроектной работы реально проявляют себя на более

продолжительных промежутках времени. Несомненно, однако, что на итоговый результат повлиял "фактор

стихийности" - отсутствие последовательной правовой политики, недостаток концептуальности в развитии

отраслей законодательства, слабое планирование законодательной деятельности.

Активность субъектов законодательной инициативы

Состав участников законотворческой деятельности представляет немалый научный и практический

интерес. Какова активность субъектов законодательной инициативы? Кто является лидером

законодательного процесса, а кто - аутсайдером? Статистический анализ законодательной деятельности

обнаруживает ряд любопытных фактов (см. табл. 5 и рис. 5).

Таблица 5

АКТИВНОСТЬ СУБЪЕКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ

В 1994 - 1998 ГГ., %

Субъекты 1994 - 1995 1996 1997 1998

Президент 10 7 9 4

Правительство 20 23 23 18

Депутаты ГД 55 53 52 47

СФ, члены СФ, субъекты

РФ

15 17 16 31

Конституционный Суд,

Верховный Суд, Высший

Арбитражный Суд

менее 1 менее 1 менее 1 менее 1

Всего 100 100 100 100

Полученные результаты позволяют сделать вывод, что несомненным лидером в области

законотворчества в этот период являлись депутаты Государственной Думы (в среднем - около 50 процентов

всех внесенных законодательных инициатив). На втором месте (за исключением 1998 г.) - Правительство

Российской Федерации, на третьем - субъекты Российской Федерации и члены Совета Федерации (по

содержанию инициатив их можно объединить в одну группу), на четвертом - Президент Российской

Федерации. Законодательные инициативы высших судебных органов в сумме составляют менее одного

процента и поэтому на графике не отражены.

Обращает на себя внимание отчетливо видимая тенденция к снижению законотворческой активности,

особенно резко выраженная у Президента Российской Федерации, на фоне возрастания законотворческой

активности субъектов Российской Федерации и членов Совета Федерации. Здесь нашла свое проявление

возрастающая роль субъектов Российской Федерации во всех аспектах общественной и государственной

жизни, в том числе в федеральном законотворчестве.

Нельзя не отметить относительно низкий уровень участия Правительства Российской Федерации в

федеральном законотворчестве - на его долю приходилось в среднем около 20 процентов законодательных

инициатив. Для сравнения: в германском бундестаге правительство - ведущий субъект законотворчества. В

среднем германский бундестаг рассматривает около 160 законов в год, из них 60 процентов вносятся

правительством.

Однако ситуация не так однозначна, как может показаться на первый взгляд. В практике российского

федерального законотворчества распространены ситуации, когда законодательные инициативы

федеральных министерств и ведомств вносятся через депутатов - так легче лоббировать ведомственные

интересы. Разумеется, подобную практику нельзя признать оправданной. Правительству Российской

Федерации следует основательно поработать над тем, чтобы стать действительным лидером правовой

политики.

Результативность законодательного процесса

Еще один момент, который представляет безусловный интерес и является предметом острых

дискуссий, - результативность законодательного процесса в Государственной Думе. Естественно,

результативность законотворчества, как и всякого сложного социального процесса, оценить не просто. У

каждого исследователя могут быть свои критерии и оценки. Но существуют общие количественные

показатели, которые могут дать полезный материал для дискуссии.

Таблица 6

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ В 1994 - 1998 ГГ.

1994 - 1995 1996 1997 1998

Внесено инициатив 1045 1079 1456 1600

Включено в план 961 808 705 586

Рассмотрено ГД 545 586 417 443

Принято ГД 461 249 213 287

Стало законами 282 150 154 172

Полученный график избыточно информативен, поэтому имеет смысл вычленить из него отдельные

аспекты и рассмотреть их по отдельности.

Первый аспект: динамика количества рассмотренных Государственной Думой законодательных

инициатив. Общее количество законодательных инициатив растет из года в год, и теоретически каждая

законодательная инициатива должна быть рассмотрена Государственной Думой. На практике, однако, этого

не получается: Государственная Дума успевает рассмотреть от половины до трети от общего числа

внесенных законопроектов и тем самым, несомненно, нарушает конституционное право субъектов

законодательной инициативы (см. табл. 7 и рис. 7).

Таблица 7

ДОЛЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, РАССМОТРЕННЫХ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ, %

1994 - 1995 1996 1997 1998

Рассмотрено внесенных

законодательных

инициатив

52,1 54,3 28,6 27,7

Постоянное снижение процента рассмотренных законодательных инициатив объясняется, видимо,

тем, что в парламентском законодательном портфеле накапливается нерассмотренный "переходящий

остаток", который все время увеличивается и "давит" на статистику, снижая показатели эффективности

законодательной деятельности. Однако при любых условиях столь низкий уровень рассмотрения внесенных

законодательных инициатив никак не может быть признан нормальной законодательной практикой.

Государственная Дума должна принять меры, чтобы переломить сложившуюся неблагоприятную

тенденцию.

Второй аспект, заслуживающий внимания, - отношение принятых законов к числу законодательных

инициатив, другими словами, "затратность" законодательного процесса. Полученная картина выглядит

следующим образом (см. табл. 8 и рис. 8):

Таблица 8

ДОЛЯ ПРИНЯТЫХ ЗАКОНОВ К ЧИСЛУ ВНЕСЕННЫХ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, %

1994 - 1995 1996 1997 1998

Стали законами 27,0 19,3 10,6 10,8

Анализируя представленный график, можно сказать, что каждый закон "выплавляется из тонны

словесной руды". В среднем законами становились лишь около 14,4 процента внесенных законодательных

инициатив. Хорошо это или плохо? На этот вопрос нельзя ответить однозначно. С одной стороны, очевидна

высокая "затратность" законодательного процесса, значительный объем работы "вхолостую". Но, с другой

стороны, вытекает ли отсюда, что всякий законопроект, внесенный в Государственную Думу, должен быть

обязательно принят? Законопроекты слабые, плохо проработанные, лоббистские, не отвечающие

государственным интересам должны, безусловно, отклоняться. Статистическое исследование однозначно

зафиксировало тенденцию к нарастанию "затратности" законодательного процесса, но причины этого

явления подлежат дополнительному изучению.

Третий аспект, привлекающий внимание, - устойчивое снижение доли законодательных инициатив,

включаемых Государственной Думой в план законопроектных работ (см. табл. 9 и рис. 9).

Таблица 9

ДОЛЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, ВКЛЮЧЕННЫХ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ В ПЛАН ЗАКОНОПРОЕКТНЫХ РАБОТ, %

1994 - 1995 1996 1997 1998

Включено в план 91,7 74,9 48,4 36,6

Отмеченная тенденция дает основания предположить, что Государственная Дума, накапливая

законотворческий опыт, стремится освобождаться от "бесперспективных" законодательных инициатив на

возможно более ранних стадиях законодательного процесса. На наш взгляд, такой подход заслуживает

одобрения и поддержки, поскольку он, освобождая депутатов и работников аппарата от "перелопачивания"

явно скороспелых законодательных инициатив, позволяет сосредоточить внимание на действительно

значимых законопроектах.

Однако мало наметить план, надо его выполнить. Насколько полно Государственная Дума второго

созыва выполняла план законопроектных работ? Оказывается, что в выполнении намеченного у нее

возникали серьезные проблемы (табл. 10 и рис. 10).

Таблица 10

ДОЛЯ ЗАКОНОПРОЕКТОВ, РАССМОТРЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ДУМОЙ, ПО ОТНОШЕНИЮ К ВКЛЮЧЕННЫМ В ПЛАН

ЗАКОНОПРОЕКТНЫХ РАБОТ, %

1994 - 1995 1996 1997 1998

Рассмотрено ГД 56,7 72,5 59,1 75,6

При некотором улучшении показателей выполнения плана законопроектных работ к 1998 г., нельзя не

заметить, что выполнялся он далеко не в полном объеме. Невыполнение плана законопроектных работ

можно объяснить как изначальными недостатками планирования, так и включением в план, по ходу работы,

значительного количества новых законодательных инициатив. Обеспечение реального планирования - один

из очевидных резервов совершенствования законодательного процесса в Государственной Думе.

Сопоставляя итоговые показатели работы Государственной Думы первого созыва (за два года работы)

и Государственной Думы второго созыва (за три года работы) необходимо отметить снижение показателей

результативности работы - процента рассмотренных законодательных инициатив, процента принятых

законопроектов и процента законопроектов, ставших законами (см. табл. 11 и рис. 11).

Таблица 11

СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ДВУХ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДУМ, % ОТ ЧИСЛА ВНЕСЕННЫХ ИНИЦИАТИВ

Категория 1994 - 1995 1996 - 1998

Внесено инициатив 100 100

Рассмотрено 52,1 35,0

Принято 44,1 18,1

Стали законами 27,0 11,5

Данное обстоятельство объясняется, по-видимому, многими причинами. Неустойчивость показателей

функционирования свидетельствует о том, что российский парламентаризм, как и вся система власти,

созданная на основе Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., переживает одну из ранних

стадий своего развития.

Любопытно отметить, что показатели результативности зарубежных парламентов также далеко не

одинаковы. Они зависят от исторически сложившихся особенностей взаимоотношений между властями, от

законодательных традиций, стиля работы, на который настроена "законодательная машина". В приведенных

ниже табл. 12 и рис. 12 можно увидеть сравнительные характеристики эффективности трех

"законодательных машин" - германской, российской и американской <*>.

--------------------------------

<*> См.: Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.Я. Указ. соч. С. 92 - 94.

Таблица 12

СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ГЕРМАНИИ, РОССИИ И США, %

Государство Внесено Рассмотрено Принято Стало

законами

Германия 100 100 66,0 65,0

Россия 100 49,4 25,1 14,4

США 100 11,7 11,6 5,8

Для германской "законодательной машины" характерно скрупулезное рассмотрение всех внесенных

законодательных инициатив, при этом 66 процентов из них получают поддержку депутатов (это

практически совпадает с количеством законодательных инициатив, внесенных правительством) и чуть

меньшее количество законопроектов (65 процентов) доходит до финиша, становится законами.

Американская "законодательная машина", напротив, предельно "затратна". В течение легислатуры

(которая составляет в Палате представителей два года) депутатами вносится порядка 10 тысяч

законопроектов, из которых лишь 11,7 процента удостаиваются внимания Палаты и, как правило,

поддерживаются. Однако до "финиша" доходит значительно меньше - лишь 5,8 проц. от числа внесенных

законопроектов становятся законами.

С этой точки зрения очевидно, что российская "законодательная машина" не является ни худшей, ни

лучшей. Она несет не себе явный отпечаток национальных особенностей России, исторических условий, в

которых сложился и продолжает формироваться российский парламентаризм.

Результативность субъектов законодательной инициативы

Какова судьба законодательных инициатив, внесенных различными субъектами законодательной

инициативы? Статистика свидетельствует, что она далеко не одинакова. Вот иллюстрация на эту тему (табл.

13 и рис. 13) <*>.

--------------------------------

<*> См.: Аналитический вестник. Вып. 14: Проблемы организации законодательного процесса в свете

статистических данных (по итогам 1996 г. - I квартала 1997 г.). М.: Государственная Дума, 1997. С. 14 - 15.

Таблица 13

СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ЗА ПЕРИОД 1996 - 1997 ГГ., %