Хрестоматия по Теории Государства и Права

Подождите немного. Документ загружается.

и датой вступления закона в силу, день самой публикации. Попытаемся разобраться в этих вопросах,

которые пока еще не получили точной и исчерпывающей регламентации в федеральном законодательстве.

В соответствии с Законом об опубликовании официальным опубликованием федерального закона

считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или в

"Собрании законодательства Российской Федерации" (ст. 4 Закона). Употребленный союз "или" позволяет

сделать вывод о том, что все три источника поименованы как альтернативные и равнозначные,

следовательно публикация в любом из них может быть первой. Если возникает проблема с определением

даты вступления закона в силу, то требуется установить, какая из публикаций действительно была первой. К

сожалению, законодатель не вооружил практику никакими направляющими координатами на этот счет.

Поэтому решение проблемы целиком ложится на плечи самого правоприменителя. Вначале он должен, как

минимум, найти все официальные источники. В условиях недостаточно хорошо налаженного и притом

довольно дорогого информационного обеспечения эта изыскательская работа не из легких. В ее облегчении

определенную помощь оказывают действующие системы поиска правовой информации типа "Консультант

Плюс", "Кодекс" и другие. В базе "Консультант Плюс", например, кроме текстов самих законов со всеми их

реквизитами, содержатся также сведения об источниках опубликования законов и датах их опубликования в

каждом из них. Это, конечно, полезный путеводитель для тех, кто пользуется данной системой. Но

проанализировать полученную информацию и сделать выбор относительно того, какая из всех публикаций

была первой, должен сам субъект правоотношения. Заметим, что ситуации, требующие оценки, могут быть

самыми разными.

Известно, например, что многие федеральные законы достаточно велики по объему. Поэтому они

публикуются не в одном, а в нескольких номерах газет. Что в таком случае считать датой первой

публикации - дату начала публикации или дату выпуска последнего номера газеты, в котором помещена

заключительная часть закона?

Разберем первый конкретный пример. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (объем

около 5,5 печатных листов) "Российская газета" публиковала частями, начав публикацию 1 мая и закончив 5

мая 1999 года <*>. 3 мая 1999 года КТМ РФ был опубликован в "Собрании законодательства Российской

Федерации" <**>. Каковы здесь приоритеты? С нашей точки зрения, начало публикации Кодекса в

"Российской газете" нельзя соотнести с его первой официальной публикацией. Согласно ст. 4 Закона об

опубликовании официальным опубликованием считается первая публикация его полного текста в одном из

установленных источников. Поэтому в приведенном примере датой официальной публикации КТМ в

"Российской газете" нужно считать 5 мая, когда был обнародован весь текст закона. Поскольку двумя днями

раньше, то есть 3 мая, КТМ РФ был опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации", то

эта дата и будет датой его первой публикации. Именно от 3 мая необходимо вести отсчет при определении

сроков вступления КТМ РФ в законную силу.

--------------------------------

<*> Российская газета. N 85, 86. 1999.

<**> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.

Спорным оказался вопрос и о том, что считать датой публикации, если текст закона помещен в

"Собрании законодательства Российской Федерации". Этот вопрос пытался решить даже Конституционный

Суд Российской Федерации <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П (СЗ РФ. 1996. N 45.

Ст. 5202).

В октябре 1996 года Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел дело о проверке

конституционности ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон

Российской Федерации "Об акцизах" <*>. Поводом к рассмотрению явились запрос Арбитражного суда

Брянской области и жалобы акционеров акционерного общества и ряда товариществ с ограниченной

ответственностью. В обращениях ставился вопрос о нарушении конституционных прав и свобод граждан ч.

1 ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года, которая придала обратную силу Закону об акцизах,

ухудшив тем самым положение налогоплательщиков. Конституционный Суд РФ констатировал, что

Федеральный закон от 7 марта 1996 года был помещен в сорок пятом номере "Собрания законодательства

Российской Федерации", выпуск которого датирован 11 марта 1996 года. Но Конституционный Суд РФ

решил, что день 11 марта 1996 года, которым датирован выпуск "Собрания законодательства Российской

Федерации" с текстом Федерального закона, не может считаться днем его официального обнародования.

Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания только в

печать, и, следовательно, по мнению Суда, с этого момента еще реально не обеспечивается получение

информации о содержании закона его адресатами. В ходе разбирательства было установлено, что

оспариваемый Федеральный закон был опубликован 13 марта 1996 года в "Российской газете". Именно этот

день, по мнению Конституционного Суда, должен быть признан днем официального опубликования.

Логическим следствием такой констатации явилось суждение о том, что Закон от 7 марта 1996 года в части,

ухудшающей положение налогоплательщиков, не подлежит введению в действие ранее 24 марта 1996 года,

когда истек десятидневный срок с момента его опубликования.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1016.

Поскольку постановления Конституционного Суда фактически имеют прецедентный характер,

постольку они распространяют свое действие не только на рассмотренный Судом конкретный случай.

Конституционный Суд своими постановлениями формирует модель подхода к решению аналогичных

вопросов в будущем. Справедливости ради нужно сказать, что предложенная им модель особой ясности в

спорную проблему не внесла. Конституционный Суд РФ констатировал лишь, что выбор точки отсчета при

определении даты вступления закона в силу был избран неверно. Рациональное зерно в таком рассуждении

действительно присутствует, но не более того. Конструктива все же нет: какую же дату нужно считать

отправной, если закон опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации"? Особенные

затруднения возникают, если "на выручку" не приходят газеты как альтернативный источник

опубликования. Ведь можно допустить, что "Собрание законодательства Российской Федерации" будет

единственным источником опубликования <*>. Какую дату в таком случае считать датой опубликования?

На этот вопрос Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 года не дает ответа.

Признавая практическую важность вопроса об определении даты обнародования закона, когда речь идет о

его публикации в "Собрании законодательства Российской Федерации", считаем необходимым решить его

непосредственно в Законе об опубликовании. Ведь определяет же этот Закон, что считать датой принятия

закона.

--------------------------------

<*> Такая ситуация была вполне возможна до внесения изменений в 1999 г. в Федеральный закон "О

порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов,

актов палат Федерального Собрания Российской Федерации".

Кроме того, целесообразно в законодательном порядке закрепить правило о том, что в "Собрании

законодательства Российской Федерации" должна быть указана информация и о датах опубликования

закона в других официальных источниках, если публикация в них прошла раньше, чем в "Собрании".

Возложить работу по сбору такой информации нужно именно на официальную государственную структуру,

которая занимается изданием "Собрания законодательства Российской Федерации". Здесь уместно

воспринять опыт, имевшийся в советской России, когда еще в первые годы советской власти в "Собрании

узаконений" после даты принятия законодательных актов указывалось также, где они были

"распубликованы".

На практике нередко возникал вопрос и о том, как следует исчислять срок вступления закона в силу

после его опубликования: надо ли отсчет дней производить непосредственно со дня опубликования или же

его нужно вести со следующего за ним дня? В свое время по этому поводу в связи с разрешением

конкретного уголовного дела было даже специальное постановление Президиума Верховного Суда РСФСР,

по которому днем введения закона в действие был признан день, следующий за днем опубликования самого

закона <*>.

--------------------------------

<*> См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1965. N 1. С. 13 - 14.

В период, когда этот аспект проблемы не находил никакого решения в конституционном

законодательстве, такое решение Президиума Верховного Суда было вынесено в соответствии с принципом

возможного субсидиарного применения процессуальных норм других отраслей права (в данном случае

гражданско - процессуальных норм), касающихся общих правил исчисления процессуальных сроков.

Впоследствии, с принятием в 1994 г. Закона об опубликовании, ситуация с исчислением сроков вступления

закона в силу, казалось бы, нашла свое законодательное решение. В статье шестой упомянутого Закона

закреплялось правило о том, что федеральные законы вступают в силу по истечении десяти дней после дня

их официального опубликования. Следовательно, согласно закону день публикации без всяких сомнений не

должен включаться в установленный десятидневный срок. Но сомнения тем не менее остались, поскольку в

некоторых законах, принятых после Закона об опубликовании, можно обнаружить формулировки, не

укладывающиеся в установленное Законом от 1994 г. общее правило. Так, Федеральный конституционный

закон от 31 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации" вступал в силу "по истечении

десяти дней со дня его официального опубликования" <*>. Еще более теряет свою однозначность

концептуальное положение Закона 1994 г., когда речь заходит о законах (а таких законов, как мы уже

отмечали, большинство), которые вступают в силу со дня их официального опубликования. Буквальное

толкование таких норм, содержащихся в заключительных положениях закона, исключает наличие даже

однодневного "люфта" после опубликования при исчислении сроков вступления закона в силу. Таким

образом, субъекты права, вынужденные руководствоваться законом, вступившим в силу непосредственно со

дня его опубликования, не только теряют возможность в течение какого-то разумного времени

ознакомиться с содержанием самого закона, но у них отбирают также и возможность пользоваться

общепризнанными при исчислении других процессуальных сроков правилами.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1.

Чтобы избежать коллизий в трактовке общего и специальных законов, представляется

целесообразным закрепить непосредственно в Законе об опубликовании принципы исчисления сроков

вступления законов в силу после их официального опубликования, имея в виду при этом все возможные

ситуации в связи с разными юридико - техническими способами определения этих сроков.

Делая общий вывод о правовой регламентации введения федеральных законов в действие, следует

сказать, что Федеральный закон 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных

конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской

Федерации" нуждается в существенном совершенствовании, поскольку он не решает (либо решает не

полностью) многих вопросов, касающихся одного из важных аспектов действия закона во времени - аспекта

вступления закона в силу.

Указ президента РФ «о порядке опубликования и вступления в силу

актов президента Российской Федерации, Правительства Российской

Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов

исполнительной власти»

От 23IмаяI1996Iгода №I763

(в ред. Указов Президента РФ от 16.05.97 N 490,

от 13.08.98 N 963)

В целях приведения порядка опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента

Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также

нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией

Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О государственной тайне", Федеральными

законами "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,

федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" и "Об информации, информатизации и защите

информации" постановляю:

1. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации (далее именуются - акты Президента

Российской Федерации), постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (далее

именуются - акты Правительства Российской Федерации) подлежат обязательному официальному

опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие

государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

2. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат

официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации

в течение десяти дней после дня их подписания.

Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства

Российской Федерации считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании

законодательства Российской Федерации.

Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов

Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно - техническим

центром правовой информации "Система".

3. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации могут быть

опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и

радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам,

предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

4. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента Российской

Федерации осуществляет Главное государственно - правовое управление Президента Российской

Федерации, актов Правительства Российской Федерации - Аппарат Правительства Российской Федерации.

5. Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу

одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого

официального опубликования.

Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения,

составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня

их подписания.

6. Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности

человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а

также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении

семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения,

составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня

их подписания.

7. В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерации может

быть установлен другой порядок вступления их в силу.

8. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права,

свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или

имеющие межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных

органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции

Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или

отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения

конфиденциального характера.

9. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат

официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а

также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства

"Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, который должен издаваться

начиная со второго полугодия 1996 г. не реже двух раз в месяц, а с 1998 года - еженедельно. Официальным

также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно - техническим

центром правовой информации "Система".

(в ред. Указа Президента РФ от 13.08.98 N 963)

10. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и

отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения

конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные,

но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в

силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения

санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них

предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

11. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов

федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.

12. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу

одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их

официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения,

составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в

связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве

юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения

номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

(абзац введен Указом Президента РФ от 16.05.97 N 490)

13. Правительству Российской Федерации:

в 2-месячный срок подготовить совместно с Главным государственно - правовым управлением

Президента Российской Федерации и представить на утверждение Президента Российской Федерации

перечень сведений конфиденциального характера;

в месячный срок привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим Указом.

14. Признать утратившими силу акты Президента Российской Федерации по Перечню согласно

Приложению.

Президент

Российской Федерации

Б.ЕЛЬЦИН

Москва, Кремль

23 мая 1996 года

N 763

Приложение

к Указу Президента

Российской Федерации

от 23.05.96 N 763

ПЕРЕЧЕНЬ

АКТОВ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,

ПРИЗНАННЫХ УТРАТИВШИМИ СИЛУ

1. Указ Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 г. N 302 "О порядке опубликования и

вступления в силу актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации"

(Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1992, N 1, ст. 1).

2. Распоряжение Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 г. N 129-рп "Вопросы

"Собрания актов Президента и Правительства Российской Федерации".

3. Распоряжение Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 г. N 130-рп "О редакционном

совете "Собрания актов Президента и Правительства Российской Федерации".

4. Указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах

центральных органов государственного управления Российской Федерации" (Собрание актов Президента и

Правительства Российской Федерации, 1993, N 4, ст. 301).

5. Пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. N 482 "О признании

утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с принятием

Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (Собрание

актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N 17, ст. 1453).

Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой

аспект

Источник:

"ОПУБЛИКОВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: ИНФОРМАЦИОННО-

ПРАВОВОЙ АСПЕКТ" (А.И. Абрамова, Т.Н. Рахманина) ("Журнал российского права",

N 10-11, 1998) ПС Консультант+

А.И. АБРАМОВА, Т.Н. РАХМАНИНА

Абрамова Александра Ивановна - старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Рахманина Татьяна Николаевна - ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Формирование современной, широко доступной базы действующего законодательства - одно из

основных направлений правовой реформы, проводимой в стране. В этой связи существенно возрастает роль

обнародования принимаемых нормативных правовых актов.

Вопросы их опубликования - важные, юридически значимые. Они напрямую связаны с проблемой

вступления нормативных актов в силу, правильным применением правовых норм всеми государственными

органами, организациями, должностными лицами и гражданами. Весьма важным здесь является и

информационно - правовой аспект, поскольку состояние гласности в этой области непосредственно

затрагивает права и законные интересы граждан и других субъектов права. Их информированность о

действующем законодательстве и должна стать определенным средством обеспечения этих прав и свобод,

необходимой предпосылкой знания законов.

Проблема доступности, открытости законодательства приобретает особое значение еще и потому, что

в качестве "информаторов" по законодательству сегодня все чаще выступают различного рода

коммерческие структуры, которые далеко не всегда способны обеспечить полную и достоверную

информацию о законах. Более того, нередко под видом законов они воспроизводят даже не самые последние

их проекты.

Официальный порядок опубликования правовых актов нормативно урегулирован. Наиболее важные

положения, касающиеся опубликования законов и иных нормативных правовых актов, закреплены

Конституцией Российской Федерации. Более детальное регламентирование этих вопросов содержится в

отдельных самостоятельных актах.

Безусловно, позитивным моментом является то, что прямое конституционное оформление получило

положение, устанавливающее связь опубликования акта с возможностью его применения. В соответствии с

федеральной Конституцией (ст. 15) закон, а равно любой другой нормативный правовой акт, который

затрагивает права, свободы и обязанности граждан, начинает действовать только после того, как он в

официальном порядке доведен до всеобщего сведения, то есть опубликован. Это важное положение

конкретизировано применительно к ведомственным нормативным актам. Указом от 23 мая 1996 года "О

порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства

Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <*>

закреплено, что акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и

законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, не влекут за собой правовых

последствий и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих общественных

отношений, если они не опубликованы. На такие акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

Введение специальных норм, предписывающих необходимость официального опубликования актов

министерств, иных федеральных органов исполнительной власти как условия их вступления в силу,

обеспечивает полную информацию об их принятии и содержании. Тем самым в значительной степени

решается проблема открытости и доступности актов, имеющих общеобязательное значение и широкую

сферу действия, появляется реальная возможность для ознакомления с ними всех заинтересованных

субъектов.

До недавнего времени российское законодательство вообще не содержало норм, которые четко и

подробно устанавливали бы процедуру государственного учета и опубликования актов министерств и

ведомств общеобязательного характера. Поэтому далеко не все такие акты публиковались, и зачастую без

всякого на то основания. Зарубежная практика правового регулирования в этой области уже тогда была

иной. Необходимым условием вступления названных актов в силу согласно законодательству многих

государств являлась их регистрация. Предписания, которые не регистрировались или не публиковались в

официальных изданиях, считались не обязательными для организаций и граждан <*>.

--------------------------------

<*> См., например: Монитор польски. 1983. N 27. Поз. 152.

Впервые необходимость регистрации и опубликования ведомственных нормативных актов в России

нормативно закреплена Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. N 305 "О

государственной регистрации ведомственных нормативных актов". Было предусмотрено их опубликование

в "Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств в Российской Федерации", который признан

официальным источником.

Впоследствии Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 он переименован в

"Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти".

Дальнейшее развитие вопросы государственной регистрации и опубликования ведомственных

нормативных актов получили в Указе Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 104 "О

нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации".

Нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и

законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 года и

прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции, подлежали официальному

опубликованию в газете "Российские вести", если иное не предусмотрено законом.

На основании данного Указа Правительство Российской Федерации 23 июля 1993 года утвердило

Правила подготовки ведомственных нормативных актов, в которых решались и вопросы их государственной

регистрации и опубликования. В частности, зафиксировано, что ведомственные нормативные акты,

затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан Российской Федерации или носящие

межведомственный характер, подлежат в установленном российским законодательством порядке

государственной регистрации и официальному опубликованию. Особо оговаривается недопустимость их

направления на исполнение до регистрации и опубликования.

Схожая практика утверждается и в субъектах Федерации. Например, Законом "О порядке

опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Ивановской области"

регламентировано, что на ее территории применению подлежат только те акты, которые официально

опубликованы. Не могут применяться, согласно Закону "О нормативных правовых актах Республики

Дагестан" не опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты, касающиеся прав,

свобод и обязанностей человека и гражданина.

Факт опубликования, являясь необходимой предпосылкой введения в действие любого нормативного

акта, одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу. Поэтому важное

значение имеет установление в нормативном порядке конкретной даты официального опубликования

законов, иных нормативных правовых актов. По действующему законодательству федеральные

конституционные законы и федеральные законы подлежат опубликованию в течение 7 дней после их

подписания; акты Президента Российской Федерации - в течение 10 дней после их подписания; акты

федеральных органов исполнительной власти - в течение 10 дней после их регистрации.

Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 23)

постановления Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие

государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному

опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их

обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Сроки опубликования нормативных правовых актов получили нормативное закрепление и в ряде

субъектов Федерации. Так, в соответствии с Законом "О порядке опубликования и вступления в силу

законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания Республики Башкортостан и его

палат", принятом Законодательной палатой 25 апреля 1995 года и одобренном Палатой представителей,

республиканские законы подлежат опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом.

Акты Государственного Собрания, его палат публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия.

Согласно Закону "О порядке опубликования вступления в силу нормативных правовых актов органов

государственной власти Воронежской области" законы области публикуются в течение 7 дней после их

подписания председателем областной Думы; другие правовые акты, подлежащие опубликованию, - не

позднее 10 дней после их принятия.

В некоторых субъектах Федерации отсутствует нормативное определение сроков официального

опубликования нормативных актов. Наиболее типична такая ситуация для нормативных актов органов

исполнительной власти. На практике это чаще всего приводит к таким негативным явлениям, как введение в

действие еще неопубликованного нормативного акта либо опубликование его со значительным

превышением требуемого срока.

Нормативно определены также точные сроки вступления акта в силу. В отношении федеральных

законов установлено, что они вступают в силу по истечение 10 дней после дня их официального

опубликования (когда иное не предусмотрено в самих законах). Данное правило распространяется и на акты

палат Федерального Собрания Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации, имеющие

нормативный характер, вступают в силу по прошествии 7 дней со дня их опубликования. Постановления

Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и

гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления

Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной

порядок их вступления в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу не ранее

чем через 10 дней (если в них не указана другая дата) со дня опубликования. Акты названных органов, не

подлежащие опубликованию, могут вступать в силу с момента их государственной регистрации в

Министерстве юстиции Российской Федерации и присвоения номера (если в них не указан иной, более

поздний срок вступления в силу).

Нет необходимости доказывать, какую роль играет вступление акта в силу не сразу после его

опубликования, а по истечении определенного срока, позволяющего гражданам, должностным лицам

уяснить его содержание, пока акт находится в состоянии "бездействия", сообразовать с ним свое поведение.

Однако в отдельных субъектах Федерации сохранилась практика, когда между опубликованием акта и

вступлением его в силу не существует никакого временного разрыва. В частности, в упомянутом Законе "О

порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Ивановской

области" регламентируется, что законы, другие нормативные правовые акты Законодательного Собрания и

главы администрации области вступают в силу с момента их официального опубликования. В этом случае

граждане, должностные лица, которым он адресован, лишаются возможности ознакомиться с официально

опубликованным текстом акта раньше, чем последний начнет действовать.

Система одновременного вступления нормативных актов в силу утвердилась на всей территории

страны, что следует признать весьма позитивным моментом. Прежде всего, она совместима с принципом

единой законности, а это положительно сказывается на стабильности правового регулирования

общественных отношений. Принятый нормативный акт начинает действовать в разных местностях страны в

одно и то же время, исключая тем самым ситуацию, при которой кто-то может раньше воспользоваться теми

или иными льготами и правами, предоставляемыми вступающим в силу нормативным актом. К тому же,

действуя вне зависимости от срока поступления на места соответствующих номеров официальных изданий

как условия вступления акта в силу, система гарантирована от различных нежелательных последствий,

которые возможны в результате халатности или даже злоупотреблений должностных лиц на местах.

Оценивая в целом положительно систему одновременного вступления акта в силу, нельзя не

отметить, что в ходе ее реализации возникают значительные сложности. Не всегда удается обеспечить

своевременную доставку официальных печатных изданий в необходимом количестве по всей территории

страны. Определенным выходом могло бы служить более широкое использование местной прессы,

радиовещания, иных средств информации и пропаганды для ознакомления (в первую очередь окраинных и

труднодоступных территорий) с подлежащими вступлению в силу нормативными актами.

В правовом смысле нормативный акт может быть опубликован только после того, как он принят

правотворческим органом и подписан соответствующими должностными лицами. Но практика последних

лет свидетельствует, что значительное число принимаемых федеральных законов отклоняется и не

подписывается Президентом Российской Федерации. Анализ причин этого явления - предмет особого

исследования. Мы же остановимся на одном из аспектов проблемы. Есть ли у Президента легальные

основания не подписать закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации, и

достаточно ли полно данный вопрос урегулирован на конституционном уровне?

Согласно ч. 2 ст. 107 Конституции Российской Федерации Президент может возвратить принятые

федеральные законы на новое рассмотрение (так называемое отлагательное вето). Наделяя Президента

правом на отклонение принятого федерального закона, Конституция Российской Федерации вместе с тем

содержит указание о необходимости подписания им этого закона в случае, если он принят парламентом в

прежней редакции повторно (ч. 3 ст. 107). Принятый федеральный конституционный закон в соответствии

со ст. 108 Конституции в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и

обнародованию. То есть вне зависимости от того, имеются у Президента возражения по принятому

конституционному закону или нет, он обязан подписать его в той редакции, в какой закон принят палатами

Федерального Собрания, и обнародовать.

Примечательно, что отдельными субъектами Федерации вопрос подписания и обнародования законов

регламентирован еще более четко и определенно. Так, Уставом Тюменской области предусматривается, что

принятый на повторном заседании областной Думы в прежней редакции закон подписывается

председателем областной Думы и губернатором в трехдневный срок с момента его поступления. Если в

течение указанного срока губернатор не подписывает закон, то он вступает в силу. Согласно Уставу

Иркутской области (ст. 28) губернатор в течение 10 дней с момента поступления принятого

Законодательным собранием закона области подписывает и обнародует его. Если губернатор в течение

этого срока не подписал и не возвратил принятый закон для повторного рассмотрения, то закон подлежит

обнародованию и вступает в силу в установленном порядке. В случае возвращения принятого закона для

повторного его рассмотрения и одобрения в прежней редакции большинством не менее двух третей от

установленного числа депутатов Законодательного собрания губернатор обязан подписать и обнародовать

данный закон в течение 5 дней с момента поступления.

Исходя из приведенных выше конституционных положений, отказ главы государства от подписания

закона надлежит рассматривать как уклонение от осуществления входящих в его компетенцию полномочий.

Между тем согласно решению Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года по

делу о толковании ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации не является отклонением федерального

закона возвращение Президентом закона в соответствующую палату Федерального Собрания по причине

нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку его принятия.

За Президентом, таким образом, фактически устанавливается право признавать законы непринятыми.

Действительно, может возникнуть вопрос о том, следует ли закон, рассмотренный с нарушением

конституционных требований, считать принятым. Именно так и ставил его представитель Президента в

Конституционном Суде Российской Федерации при рассмотрении Судом запроса Государственной Думы о

правомерности неподписания Президентом Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных

в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации",

который был отклонен Президентом, а затем повторно рассмотрен и принят палатами Федерального

Собрания в прежней редакции. Конституционный Суд своим решением обязал Президента подписать этот

закон. Но суть проблемы в другом. Как справедливо отмечается в юридической литературе, Президент не

вправе выносить подобно Конституционному Суду окончательное решение о неконституционности закона.

"Обязанность главы государства, как гаранта Конституции, в части обеспечения соблюдения

конституционных требований к порядку принятия законов не может превращаться в право действовать по

своему усмотрению" <*>.

--------------------------------

<*> Окуньков Л.А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. N 2. С. 25.

Остается неясным, каким же образом должна разрешаться ситуация в случае неподписания и

необнародования Президентом федерального закона в установленные сроки. Поучительна практика

решения аналогичной проблемы на региональном уровне. Так, в соответствии с Конституцией Республики

Мордовия (ст. 90) при неподписании Главой Республики принятого Государственным Собранием закона в

течение отведенного для этого срока, данный закон подписывает и обнародует Председатель

Государственного собрания Республики. Согласно Уставу Ленинградской области в случае неподписания

губернатором правового акта и неполучения Законодательным Собранием в указанный срок

мотивированного заключения о причинах возврата акта, нормативный акт публикуется в соответствии с

областным законодательством (ст. 41).

Что касается конституционного регулирования процедуры принятия и обнародования законов на

федеральном уровне, то здесь наблюдается явный пробел, который порождает нежелательную практику,

когда процесс введения их в действие затягивается. Вряд ли данное положение можно исправить путем

официального толкования Конституционным Судом соответствующей конституционной нормы. Вызывает

сомнение также идея о возложении функции по обнародованию принятых федеральных законов на

Председателя Совета Федерации, если их не подпишет и не направит для официального опубликования

Президент <*>. Это, на наш взгляд, не соответствует действующей Конституции Российской Федерации,

согласно которой подписание и обнародование принятого федерального закона осуществляет Президент

Российской Федерации (ст. 107). Совершенно очевидно, что нужны дополнения в Конституции,

обеспечивающие исполнение Президентом этой его конституционной обязанности.

--------------------------------

<*> В июне 1998 года Государственной Думой принят федеральный закон, в котором данная идея

получила реальное воплощение.

Восполнить существующий пробел могла бы отчасти законотворческая практика, то есть такие

действия Президента, которые, оставаясь в "конституционных рамках", давали бы возможность еще раз

обратить внимание законодателя на конституционные нарушения, которые, с его точки зрения, допущены

при принятии закона. Иными словами, Президент подписывает закон, обнародует его и одновременно

обращается в Государственную Думу с предложением вернуться к рассмотрению тех положений закона,

которые, по его мнению, противоречат Конституции.

Еще более предпочтительным и действенным представляется другой вариант. Президент подписывает

закон и обнародует его, но одновременно направляет представление в Конституционный Суд Российской

Федерации о несоответствии закона или отдельных его положений Конституции Российской Федерации. И в

том и в другом случае федеральный закон вступает в силу за исключением тех положений, относительно

которых имеются возражения Президента.

Весьма важно также, на каком нормативном уровне (актами какой юридической силы) должен

регламентироваться порядок официального опубликования актов разных правотворческих органов. В

Российской Федерации наряду с Законом от 25 мая 1994 года "О порядке опубликования, вступления в силу

федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", как

известно, действует Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года "О порядке

опубликования, вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской

Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", которым

определены правила опубликования и введения в действие перечисленных актов. Вполне закономерен

вопрос: может ли каждый орган государственной власти сам определять порядок опубликования

издаваемых им актов?

В юридической литературе отстаивается идея комплексного урегулирования правил опубликования

актов разной юридической силы в одном нормативном правовом акте. В качестве такого единого акта

называется закон <*>. Высказанная идея, с нашей точки зрения, достаточно перспективна. В

правотворческой практике некоторых государств она уже получила реализацию. Так, в Литве 6 апреля 1993

года принят Закон "О порядке опубликования и введения в действие законов и иных правовых актов

Литовской Республики" <**>, которым регламентируется порядок опубликования законов, иных актов,

принятых Сеймом, декретов Президента Республики, постановлений Правительства, актов Банка Литвы,

министерств, департаментов и учреждений Правительства, а также актов других институций

государственного управления (ст. 3).

--------------------------------

<*> См.: Студеникина М.С. Юридическая природа актов Президента Российской Федерации //

Проблемы законотворчества Российской Федерации: Труды ИЗиСП. Вып. 53. М., 1993. С. 60.

<**> См.: Ведомости Сейма и Правительства Литовской Республики. 1993. N 12. Ст. 296.

Идея комплексного урегулирования вопросов опубликования актов разной юридической силы в

одном акте (законе) находит свое воплощение и в практике отдельных субъектов Российской Федерации.

Например, Законом "О порядке опубликования, вступления в силу нормативных правовых актов органов

государственной власти Воронежской области" урегулирован порядок опубликования не только законов, но

и других актов, принятых областной Думой, а также администрацией области.

Представляет интерес проблема целесообразности единого печатного органа официального

опубликования нормативных правовых актов разных уровней. Предложение о его создании давно

выдвигается учеными - правоведами <*>. При этом справедливо делается ссылка на преимущества

концентрации всего нормативного материала в одном общедоступном источнике. Это не только позволяет

сокращать расходы на издание, но и облегчает ознакомление с принятыми актами, обеспечивает удобство

пользования ими, их учет и систематизацию и в конечном итоге способствует эффективности

правотворческой и правоприменительной деятельности. Целесообразность создания единого органа

официального опубликования подтверждает и положительный опыт функционирования такого органа в

целом ряде зарубежных государств - Италии, Франции, ФРГ и др.

--------------------------------

<*> См., например: Теоретические проблемы систематизации советского законодательства. М., 1963.

С. 219 - 220; Новоселов Н.И. Законность актов органов управления. М., 1968. С. 76; Правотворчество в

СССР. М., 1974. С. 227; Опубликование нормативных актов. М., 1978. С. 163 - 166.

Но, как показывает анализ, существуют разные варианты (модели) решения этой проблемы. В

"Собрании законодательства Российской Федерации", являющемся официальным источником

опубликования, помимо федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат

Федерального Собрания публикуются указы и распоряжения Президента Российской Федерации,

постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, а также решения Конституционного

Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии

Конституции законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации,

Государственной Думы и Правительства Российской Федерации. Таким образом, в Российской Федерации

существует единый официальный источник опубликования федеральных законов, актов Президента и

Правительства Российской Федерации.

Аналогичный федеральному действует порядок опубликования нормативных правовых актов в

Республике Башкортостан. В едином источнике "Ведомости Государственного Собрания, Президента и

Кабинета Министров Республики Башкортостан" публикуются законы Республики, акты Государственного

Собрания и его палат, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Кабинета

Министров, решения Конституционного Суда. Наряду с законами, иными нормативными правовыми актами

Законодательного Собрания, постановлениями и распоряжениями главы администрации области в

"Собрании законодательства Ивановской области" должны публиковаться также другие правовые акты,

касающиеся области: договоры, соглашения, акты федеральных органов исполнительной власти, решения

судебных органов по нормативным правовым актам. Законом "О порядке подписания, обнародования и

вступления в силу законов Иркутской области" учрежден специальный, только для законов, источник их

официального опубликования - "Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области".

В ряде субъектов Федерации практикуется выпуск совместных единых изданий несколькими

самостоятельными правотворческими органами. Так, "Бюллетень нормативных правовых актов

Калининградской области" учреждается областной Думой и администрацией области и является их

совместным печатным органом. В нем публикуются законы области; нормативные правовые акты, принятые

областной Думой; нормативные правовые акты администрации области.