Хрестоматия по Теории Государства и Права
Подождите немного. Документ загружается.
полномочий Премьер-министра и министров является не писаная Конституция, а традиции и
обычаи. Исполнительная власть принадлежит Кабинету, а глава государства (генерал-губернатор)
руководствуется его рекомендациями. Генерал-губернатор обязан официально утверждать
практически все решения Кабинета министров и законопроекты, одобренные Парламентом.
В соответствии с традициями, унаследованными от Парламента Великобритании, Парламент
Канады состоит из королевы (которая представлена генерал-губернатором), Сената и Палаты
общин.
Сенат (Верхняя палата) создан по образу и подобию британской Палаты лордов. 104 члена
Сената назначаются, а не избираются. Сенаторы представляют четыре главных региона Канады:
Онтарио, Квебек, западные и атлантические провинции. За небольшим исключением, Сенат имеет
такие же полномочия, как и Палата общин.
Палата общин - основной орган, принимающий законы. Число депутатов, избираемых по
одномандатным округам сроком на пять лет, - 301.
Обычно кандидаты представляют признанные политические партии, хотя некоторые из них
участвуют в выборах как независимые. Партия, получившая большинство мест в Палате общин,
как правило, формирует Правительство. Генерал-губернатор предлагает лидеру победившей
партии занять пост Премьер-министра, который выбирает министров из числа депутатов
Парламента от правящей партии.
На федеральном уровне главной организацией, обеспечивающей работу Кабинета министров
и Премьер-министра, является Управление Тайного совета, которое возглавляет Секретарь. Он
отвечает за координацию деятельности Кабинета министров. Сотрудники канцелярии Секретаря
разрабатывают повестки дня заседаний Кабинета министров, ведут протоколы и информируют
соответствующих должностных лиц о решениях, принятых на его заседаниях.
Гражданское право, действующее на территории девяти из десяти провинций Канады,
основывается на принципах общего права. Оно представляет собой правовую систему,
базирующуюся на юридических прецедентах. Когда судья выносит какое-либо решение, оно
становится прецедентом - нормой права, которой будут руководствоваться другие судьи при
рассмотрении аналогичных дел в будущем. Значительная часть канадского законодательства
представляет собой судебные прецеденты и традиции, сложившиеся за многие годы юридической
практики.
В Квебеке гражданское право основывается на писаном кодексе, включающем общие
принципы и правовые нормы, которыми следует руководствоваться при рассмотрении разных
категорий дел. Судья вначале обращается за рекомендациями к писаному кодексу и лишь после
этого изучает прецеденты, явившиеся результатом принятых ранее судебных решений. Первый
Гражданский кодекс Квебека был утвержден в 1866 году. 1 января 1994 г. вступил в силу новый
Гражданский кодекс, на подготовку которого ушло более тридцати лет.
В 1982 году в Конституцию Канады была включена Хартия прав и свобод, ставшая одним из
ее основополагающих компонентов. Хартия обеспечивает защиту основных свобод, включая
свободу совести и вероисповедания, мысли, убеждений, выражения мнения и самовыражения,
свободу мирных собраний и объединений, а также большинство других общепризнанных прав и
свобод человека в политической, социальной и экономической сферах.
Закон является наиболее формальным выражением волеизъявления государства.
Предложенные законопроекты называются биллями, выносятся на обсуждение в Сенате или
Палате общин. Прежде чем билль станет законом, он должен быть одобрен обеими палатами
Парламента и королевой.
Решения о том, какие идеи следует облечь в форму законодательных предложений,
принимают члены Кабинета министров по рекомендации руководителей министерств (одного или
нескольких).
Политические цели, преследуемые в предложенном законопроекте, и средства, с помощью
которых предполагается их достичь, должны быть одобрены Кабинетом до того, как поступившее
предложение будет облечено в форму законопроекта. Министр, представляющий министерство,
являющееся инициатором законопроекта, обеспечивает одобрение предлагаемой законодательной
инициативы Кабинетом министров. Он должен представить документ (меморандум) для Кабинета
министров, в котором в общих чертах описывается эта инициатива и содержится просьба дать
разрешение на подготовку законопроекта.
Требование представлять меморандумы до начала работы над законопроектом продиктовано
главным образом стремлением не допускать, чтобы министерства поручали юристам подготовку
31
законопроектов, которые вряд ли будут утверждены правительством. Меморандум готовится для
того, чтобы заручиться поддержкой Кабинета министров, одобрившего основные принципы
предложенного закона. Законопроект представляется на более позднем этапе, после чего Кабинет
министров приступает к его подробному рассмотрению.
Меморандум для Кабинета министров готовится по установленной форме и состоит из двух
частей. Первая часть представляет собой рекомендацию министра о разработке законопроекта на
основании конкретного законодательного предложения и представления данного законопроекта на
рассмотрение Парламента. Во второй части анализируются разные варианты решения
рассматриваемого вопроса и разъясняются достоинства и недостатки предложенных вариантов в
первую очередь с точки зрения их соответствия Конституции и положениям Хартии прав и
свобод.
К меморандуму прилагаются два документа. В первом - описываются пути и способы
представления данного законодательного предложения на рассмотрение и обсуждение
общественности и прогнозируется ее возможная реакция, а также указываются меры по
организации консультаций с теми, чьи интересы она может затронуть. Во втором - излагаются
инструкции по подготовке законопроекта, содержащие подробное описание сути
законодательного предложения. Они должны служить руководством для составителей
законопроекта, не предписывая при этом, какие именно положения и формулировки он должен
включать.
После одобрения Кабинетом министров меморандума утверждается протокол о принятии
решения, разрешающий Министерству юстиции Канады приступить к составлению законопроекта
в соответствии с инструкциями, содержащимися в протоколе.
Правительственные законопроекты готовятся в Отделе по вопросам законодательства
Министерства юстиции. Такая централизованная система подготовки законопроектов была
внедрена в 1940-х гг. с целью усиления контроля Кабинета министров и обеспечения
согласованности и последовательности при составлении правительственных законопроектов.
Высококвалифицированные составители законопроектов руководствуются в своей работе
соответствующими указаниями Кабинета министров и отлично разбираются в том, каким
требованиям законы должны соответствовать, чтобы они действовали как единая правовая
система. Такой порядок подготовки законов дает возможность анализировать законодательные
предложения с точки зрения их законности и эффективности, использовать лингвистические
знания, необходимые для четкого и правильного выражения мыслей и понятий. Лингвистические
знания особенно важны, поскольку федеральные законы Канады должны издаваться на
английском и французском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу.
Составители законопроектов из Отдела по вопросам законодательства работают вместе с
должностными лицами министерства, ответственными за законопроект. Эти должностные лица,
включая юристов, работающих в министерстве, изучают инструкции по подготовке
законопроекта, содержащиеся в протоколе о принятии решения, утвержденном Кабинетом
министров, и представляют составителям законопроекта дополнительную информацию, которая
может им понадобиться для надлежащей его подготовки.
Обычно в ходе работы над законопроектом пишется несколько вариантов текста, которые
изучаются должностными лицами, руководящими этой работой, и затем обсуждаются вместе с
составителями законопроекта, чтобы в случае необходимости они могли подготовить другой его
вариант. Как правило, варианты законопроекта подготавливаются на обоих официальных языках.
Все составители законопроектов работают на компьютерах, используя при этом специальное
программное обеспечение. Им помогают редакторы и лингвисты.
После того как должностные лица и министр одобрят вариант законопроекта, который, по их
мнению, обеспечит достижение поставленных целей, он направляется в Кабинет министров для
окончательного утверждения. Законопроект изучается сотрудниками Управления Тайного совета,
которые подготавливают заключение для лидера Палаты общин от Правительства (член Кабинета
министров, ответственный за парламентские дела). В нем указывается, соответствует ли
представленный законопроект первоначальному законодательному предложению, утвержденному
Кабинетом. Незначительные изменения рассматриваются членами Кабинета министров, когда
законопроект выносится для окончательного утверждения Кабинетом. Если в законопроект
вносятся существенные изменения, они должны быть изложены в новом меморандуме.
После утверждения законопроекта Кабинетом министров лидер Палаты общин от
Правительства и министр, предложивший законопроект, принимают решение о том, когда
32
представить этот документ в Парламент.
Правительственные законопроекты должны выноситься на рассмотрение Парламента одним
из членов Кабинета. Обычно это делает министр, ответственный за законопроект. Этот министр
или другой депутат, представляющий партию, членом которой является министр, разъясняют
положения законопроекта и отстаивают его на всех этапах прохождения в Парламенте.
Сотрудники министерства, которое возглавляет министр, выдвинувший законопроект,
подготавливают выступления и справочные материалы.
Право выступать в каждой из палат Парламента имеют только депутаты данной палаты.
Когда законопроект обсуждается в каком-либо парламентском комитете, обычно на его заседания
приглашаются сотрудники министерства, выдвинувшего законопроект, которые разъясняют
отдельные его положения и отвечают на вопросы членов комитета. Они готовят поправки к
законопроекту, получив на то разрешение своего министра. В этой работе им помогают
составители законопроектов из Отдела по вопросам законодательства Министерства юстиции.
Подготовленные поправки выносятся на рассмотрение комитета членами комитета,
представляющими Правительство. Поправки, существенным образом изменяющие
законодательное предложение, одобренное на первоначальном этапе Кабинетом, также должны
утверждаться Кабинетом.
Члены комитета - депутаты от правящей партии, равно как и другие члены комитета, вправе
предлагать свои собственные поправки, которые подготавливаются составителями
законопроектов, работающими в аппарате Сената или Палаты общин, в зависимости от того,
депутатами какой палаты являются члены комитета, представившие эти поправки.
По предмету регулирования законы можно разделить на две группы: публичные и частные.
Публичный закон может предлагаться Правительством в виде билля, выносимого на рассмотрение
Парламента от имени одного из министров, которого называют министром - инициатором
законопроекта. Но может он также предлагаться в виде билля, представленного депутатом Палаты
общин, не являющимся членом Кабинета министров. Эти так называемые билли частных членов
выносятся от имени депутатов, выступающих в качестве инициаторов законопроектов.
Конституция существенно ограничивает круг вопросов, которые могут являться предметом
регулирования таких биллей. В частности, билли "частных членов" не должны включать
положения, касающиеся бюджетного финансирования. В соответствии с регламентом Парламента
на обсуждение биллей "частных членов" в Палате общин выделяется всего лишь несколько часов
в неделю.
В ходе каждой сессии Парламента депутаты - "частные члены" предлагают сотни
законопроектов. Однако лишь немногие из них выносятся на обсуждение. Еще по меньшему числу
"биллей частных членов" проводится голосование. В некоторых случаях Правительство
принимает решение преобразовать "билль частного члена" в правительственный законопроект.
Это повышает вероятность того, что это законодательное предложение станет в итоге законом.
Правительство не участвует в подготовке законопроектов, которые предлагаются депутатами
Парламента, не являющимися членами Кабинета министров. "Билли частных членов" обычно
готовятся составителями законопроектов, работающими в Бюро советников по вопросам
законодательства Палаты общин. Представители министерств могут подключиться к
рассмотрению таких законопроектов на стадии комитета и поручить их составителям из
Управления по вопросам законодательства подготовить проекты поправок в законопроекты.
В Сенате различия между правительственными законопроектами и "биллями частных
членов" носят не столь очевидный характер. Сенаторы, не являющиеся членами Кабинета
министров, пользуются услугами Секретаря по правовым вопросам Сената, обеспечивающего
подготовку законопроектов, предлагаемых сенаторами.
Цель частных законов - предоставление отдельным лицам или группам лиц каких-либо
полномочий, особых прав или льгот. Процедура принятия Парламентом частных законов почти
такая же, как процедура принятия публичных законов. Отличие состоит в порядке их
представления. Как правило, в этом случае законопроекты подготавливаются сотрудниками
Канцелярии Советника по правовым вопросам Сената и Бюро советников по вопросам
законодательства Палаты общин без участия специалистов министерств.
Любой законопроект должен пройти в Парламенте определенные стадии. Законодательный
процесс начинается с представления законопроекта в Сенате или Палате общин. После
представления законопроект изучается, обсуждается и принимается данной палатой, после чего
передается в другую палату Парламента, где вновь изучается, обсуждается и принимается.
33
Публичные законопроекты проходят в Парламенте следующие стадии: представление и
первое чтение; второе чтение; изучение законопроекта в парламентском комитете; доклады; третье
чтение; рассмотрение законопроекта в другой палате (в Сенате, если законопроект был
представлен в Палате общин, или в Палате общин, если законопроект был представлен в Сенате);
королевская санкция.
Законодательный процесс в Парламенте Канады основывается на классической
вестминстерской модели: рассмотрение законопроекта может начинаться в любой из палат, за
исключением финансовых законопроектов, которые могут вноситься первоначально только на
рассмотрение Палаты общин. Первое чтение фактически означает распоряжение об издании
текста законопроекта и его распространении среди депутатов. На стадии второго чтения
происходит обсуждение принципиальных положений законопроекта. На заседании комитета
заслушиваются свидетели, происходит подробное рассмотрение законопроекта и могут
предлагаться поправки. Затем депутаты палаты обсуждают доклад, подготовленный
соответствующим комитетом. На стадии третьего и окончательного чтения депутаты палаты
принимают решение об утверждении или отклонении законопроекта.
В разработке проектов предлагаемых законов участвуют многие специалисты. Вместе с тем
совершенно очевидно, что качество того или иного закона во многом зависит от квалификации и
добросовестности составителей законопроектов. Разумеется, они не могут готовить отвечающие
установленным требованиям законы без помощи целого ряда других специалистов.
Подготовка законопроекта включает соответствующую доработку правительственных
решений для придания им формы и стиля, используемых в законодательстве. Задача его
составителей заключается в подготовке текста, обеспечивающего эффективное достижение целей,
определенных правительством. Они должны также учитывать такие критерии, как ясность,
последовательность и беспристрастность законов и сохранение целостности правовой системы.
Составители законопроектов являются активными участниками процесса рождения законов,
а не просто переписчиками текстов. Они дают рекомендации по ряду вопросов: содержание
инструкций по подготовке законопроектов, которые включаются в меморандумы для Кабинета
министров; время, необходимое для подготовки законопроекта и его издания; эффективность
предложенных положений; выяснение в законодательных предложениях пробелов; форма
положений законопроекта; включение определенных видов положений в законопроект.
Служебные обязанности специалистов Отдела по вопросам законодательства Министерства
юстиции Канады дают достаточно полное представление об условиях, в которых должны работать
составители законопроектов. К числу основных обязанностей относятся:
1. Детальный анализ законодательных предложений с целью определения их законности и
наличия связи с действующим законодательством и правительственной политикой. Выстраивание
вышеупомянутых предложений в логичную законодательную схему для подготовки
законопроекта, позволяющего реализовать эти предложения.
2. Выявление в ходе анализа проблем, имеющих юридический, структурный, логический,
политический, стилистический или терминологический характер, и поиск решений этих проблем,
включая анализ степени риска или возможной пользы, определение, какие решения являются
совершенно новыми, а какие базируются на прецедентах.
3. Улаживание разногласий, которые могут возникнуть в ходе подготовки законопроектов.
4. Разработка стратегии, обеспечивающей оперативное и результативное прохождение
законопроекта в Парламенте. Ответы на вопросы клиентов и парламентариев в парламентских
комитетах.
5. Тщательная проверка законопроекта вместе с другим составителем и/или лингвистом с
целью обеспечения соответствия текстов на обоих официальных языках и соблюдения критериев,
предъявляемых к его подготовке, с целью обеспечения юридической эквивалентности,
грамматической адекватности и целостности текстов на обоих официальных языках.
6. Постоянное внимание и сосредоточенность, особенно во время сравнительного прочтения
текстов законопроекта на обоих официальных языках. Это важно для обеспечения подготовки
качественного продукта, являющегося правильным с правовой и грамматической точки зрения и
отвечающего требованиям клиента.
В подготовке и прохождении законопроекта могут участвовать разные должностные лица
министерства, являющегося его инициатором. Они отвечают за выработку политики, отраженной
в проекте закона. Их знания и опыт позволяют руководить работой составителей законопроектов.
В Канаде в каждом министерстве федерального правительства имеется правовая служба, в
34
которой работают юрисконсульты Министерства юстиции. Они играют важную роль на всех
этапах законодательного процесса. Должностные лица того или иного министерства
консультируются с ними на начальной стадии выработки политики и особенно на этапе
подготовки соответствующего меморандума для Кабинета министров. Как правило,
юрисконсульты министерств участвуют и в последующих этапах прохождения законопроекта,
начиная с утверждения законодательного предложения членами Кабинета и кончая подготовкой
законопроекта и его принятием Парламентом.
Обычно в роли должностных лиц, руководящих подготовкой законопроекта, выступают
юрисконсульты министерства - инициатора данного законопроекта. Они знают предмет
законопроекта и юридические проблемы, которые могут возникнуть в процессе его прохождения.
В некоторых случаях в качестве должностных лиц, руководящих подготовкой законопроекта,
могут выступать также сотрудники соответствующего министерства, не являющиеся
юрисконсультами.
Количество должностных лиц, руководящих подготовкой законопроекта, зависит от его
сферы действия и сложности. Как правило, это небольшая группа. Их роль заключается в
оформлении в виде инструкций политических решений, принятых министерством - инициатором
законопроекта. В тех случаях, когда предмет законопроекта находится в ведении нескольких
министерств, группа должностных лиц, осуществляющих руководство его подготовкой, может
включать представителей ряда министерств.
Выполнение в срок законопроекта и общее его качество в значительной мере зависят от
качества инструкций по его подготовке. Они должны быть максимально подробными и отражать
не просто пожелания, а определенный политический курс и решения, утвержденные
министерством - инициатором законопроекта. Не существует официально утвержденной
определенной формы инструкций. Важно, чтобы они были четкими и краткими.
Тем не менее инструкции должны включать информацию и вспомогательную документацию,
касающуюся: контекста желательных положений; проблем, которые предполагается решить, и
предлагаемых решений; конкретных целей, преследуемых министерством - инициатором
законопроекта, а также возможных путей и способов достижения этих целей; нормативных актов,
которые могут понадобиться; поправок к другим законам; трудностей юридического характера;
устранения противоречий с действующим законодательством; временных положений,
необходимых для изменения действующей законодательной схемы.
Существенную роль в работе Отдела по вопросам законодательства Министерства юстиции
Канады играют юридические лингвисты. Хотя их рекомендации не являются обязательными для
составителей, которые сами отвечают за тексты подготавливаемых ими законопроектов,
замечания юридических лингвистов позволяют существенно улучшить качество текстов
федеральных законов.
Редакторы-лингвисты, работающие на федеральном уровне, выполняют триединую задачу:
редактируют тексты законов, готовят их к печати и корректируют объединенные тексты законов.
Помимо проверки правильности написания слов и употребления грамматических правил,
редакторы проверяют каждый проект с точки зрения ясности изложения, единства стиля и
логичного выражения идей. Они сверяют ссылки и обеспечивают соответствие технического
исполнения законопроекта или нормативного акта утвержденному формату.
Редакторы законопроектов нередко перерабатывают проекты поправок, помогая тем самым
составителям законопроектов. Они отвечают за подготовку к печати в ходе подготовки к
рассмотрению в Парламенте окончательного варианта текста законопроекта. Редакторы текстов
законопроектов вырабатывают подходящие формулировки пунктов о внесении изменений и дают
рекомендации составителям законопроектов по таким вопросам, как формат приложений,
составление положений, касающихся вступления в силу законов, и временных положений. Кроме
того, они высказывают рекомендации по техническим вопросам и обновляют оригиналы текстов
всех федеральных законов, включая перечни поправок.
В настоящее время на федеральном уровне в Канаде существуют три специальных
подразделения, осуществляющих подготовку законопроектов: Управление по предоставлению
услуг в области законодательства Министерства юстиции; Бюро Секретаря по правовым вопросам
и Парламентского советника Сената; Бюро по предоставлению услуг в области законодательства
Палаты общин.
Подготовка проектов всех публичных биллей осуществляется в Управлении по
предоставлению услуг в области законодательства Министерства юстиции Канады, штат
35
сотрудников которого насчитывает около 120 человек. Управление возглавляет Главный советник
по вопросам законодательства. Оно включает следующие основные структурные подразделения,
отвечающие за подготовку федерального законодательства и организацию работы с текстами
федеральных законов и подзаконных актов: Отдел по вопросам законодательства, Отдел
постановлений, Службу по редактированию текстов и изданию законодательных документов и
Службу автоматизации.
В ответ на резкую критику, высказанную Уполномоченным по официальным языкам,
Министерство юстиции образовало комитет, которому было поручено выработать рекомендации,
касающиеся обеспечения участников законодательного процесса текстами на французском и
английском языках на всех его этапах. Комитет предложил осуществлять подготовку текстов
законопроектов одновременно на французском и английском языках.
Результатом естественного развития явилась монополия федерального Отдела по вопросам
законодательства в сфере подготовки законопроектов. Итогом этой эволюции стала служба,
готовящая законопроекты на двух официальных языках и опирающаяся в своей работе на систему
как общего, так и гражданского права.
Завершая общую характеристику организации законопроектной деятельности Правительства
Канады, можно выделить основные принципы, на которых она построена. К ним, в частности,
следует отнести:
1. Принцип четкой урегулированности законопроектной деятельности, выражающийся в
определении состава ее участников, содержания и последовательности этапов, планомерности
организации работы на этом важном направлении.
2. Принцип централизации, заключающийся в передаче функций по подготовке
подавляющего большинства законопроектов одному центральному органу, в качестве которого,
как правило, выступает Министерство юстиции Канады в лице Отдела по вопросам
законодательства.
Это способствует достижению единообразия и последовательности в вопросах
законодательной техники, позволяет достаточно эффективно использовать ограниченные ресурсы
и непосредственно регулировать темпы законопроектной работы, обеспечивает постоянный
контакт во время подготовки и прохождения законопроектов с должностными лицами из
соответствующих министерств и представителями аппарата Парламента. Кроме того,
централизованная подготовка законопроектов позволяет использовать бесценный коллективный
опыт и знания. Такой порядок фактически гарантирует законодательное оформление
правительственной политики.
3. Принцип специализации заключается в том, что работа по подготовке законопроектов,
требующая специальных знаний, высокой квалификации, должна выполняться (в своей основной
части) профессиональными составителями законопроектов. Обычно они не являются узкими
специалистами в какой-то конкретной отрасли права, обладают широким юридическим
кругозором, хорошо ориентируются в системе действующего законодательства, прекрасно
владеют правилами законодательной техники и умеют применять их на практике.
4. Принцип монополизма означает, что к выполнению функций по составлению
законопроектов привлекаются только государственные служащие - специалисты
соответствующего подразделения Министерства юстиции.
5. Принцип стандартизации выражается в широком использовании в работе по составлению
законопроектов официальных правил, соответствующих моделей, типовых положений,
стандартных терминов, выражений и отдельных положений законов.
6. Принцип широкого использования современных информационных технологий при
составлении законопроектов.
7. Принцип особого подхода к подбору, подготовке, обучению и повышению квалификации
кадров составителей законопроектов.
8. Принцип обеспечения стабильности и преемственности в деятельности по разработке
законопроектов, предполагающий применение средств морального и материального
стимулирования качества и эффективности труда составителей проектов законов.
Изложенные отличительные особенности организации законопроектной деятельности
Кабинета министров Канады в известной мере обусловлены особенностями национально-
государственного устройства, культурными, историческими, социально-экономическими
факторами, характеризующими современное положение страны. Однако во многом канадский
опыт обусловлен общецивилизационными обстоятельствами, носящими универсальный характер
36
и присущими многим современным государствам.
Последняя группа факторов создает объективные основания для вывода о возможности
использования опыта канадских коллег с целью улучшения организации законотворческой работы
федеральных органов исполнительной власти России.
Представляет несомненный интерес роль в этом процессе специалистов Министерства
юстиции, решительная их трансформация из экспертов, дающих заключение на проект,
подготовленный специалистами других министерств и ведомств, исследовательских центров,
научных учреждений, в основных разработчиков. Разумеется, такой переход должен носить
постепенный характер, сопровождаться соответствующим кадровым и ресурсным обеспечением.
Давно назревшей проблемой является внедрение современных программных комплексов,
предназначенных для использования при составлении и экспертизе законопроектов.
И, наконец, следует решительно преодолеть стереотипы в отношении к работе по подготовке
законопроектов (достаточно распространенные и среди юристов-профессионалов) как к
малозначительной, носящей скорее технический, чем правовой характер. Это отношение
проявляется в том числе и в низкой оплате труда соответствующих специалистов -
государственных служащих.
Насущные общественные интересы требуют принципиально иного понимания значения
деятельности по подготовке законопроектов, без которой немыслимо формирование современной,
эффективно действующей правовой системы России.
А.Б. Карлин,
профессор, заслуженный юрист РФ
"Журнал российского права", N 5, май 2004 г.
О кодификации и кодексах
Отечественная доктрина и практика кодификации
О кодексах иностранных государств
Международная кодификация - веление времени
Кодексы как профессиональные нормы-самообязательства
Масштабное и динамичное развитие законодательства в России и иностранных государствах
придает особую актуальность выбору форм законодательных и иных правовых актов, а также их
сопоставлению и соотношению. Накопление громадного нормативного материала обостряет
проблему согласованности норм и отраслей законодательства, их доступности для граждан и
правильного применения. Сказанное объясняет интерес к такой форме упорядочения
законодательства, как кодификация, и кодексам как ее "венцу". Причем именно сравнительный
правовой метод позволяет расширить рамки анализа.
Отечественная доктрина
и практика кодификации
В отечественной истории можно выделить несколько видов крупных сводных актов и
правил, отражавших и закреплявших этапы правового развития. Не будет преувеличением сказать,
что "Русская Правда" первого тысячелетия в обобщенном виде содержала нормы обычного права,
позднее уставы Новгорода и Пскова стали выражением общих правил. Судебники 1497 и 1550
годов - образец первых русских кодексов в сфере гражданского, торгового и уголовного права,
судопроизводства в период создания централизованного государства. Усилиями Петра I и
Екатерины II впоследствии были созданы важные сводные акты. А ХIХ век дал новые образцы
кодификации: творчество М.М. Сперанского выразилось в Полном собрании законов и Своде
законов Российской империи. Новые государственные институты были закреплены в Основных
37
законах 1906 года.
В первые годы советской власти разрабатываются и принимаются новые кодексы - Трудовой
и Семейный (1918), Уголовный, Гражданский, Земельный, Уголовно-процессуальный, Кодекс
законов о труде (1922), Гражданско-процессуальный, Лесной (1923). После образования Союза
ССР были изданы Основные начала уголовного законодательства, Кодекс торгового
мореплавания, Воздушный кодекс, Таможенный кодекс и многие уставы кодификационного
характера. Все они были общесоюзными актами, что ознаменовало первый этап формирования
законодательства с помощью базовых актов.
Второй этап кодификации полнее отражает федеративные принципы законодательства,
кодифицируются одновременно и общесоюзные, и республиканские нормативно-правовые
акты*(1). В 60-70 годах принимаются 16 Основ законодательства и в строгом соответствии с ними
- кодексы союзных республик, в которых почти отсутствовала какая-либо специфика. Создаются
Собрания законодательства и Своды законов СССР и республик.
В юридической литературе тех лет понятие "кодификационный акт" используется для
обозначения и основ, и кодексов, и уставов, и положений, что и тогда вызывало спорные оценки
ученых-юристов*(2).
Авторы учебников советских лет рассматривали кодификацию как основную форму
систематизации законодательства, в рамках которой наряду с инкорпорацией создается новый
обобщенный акт. Он становится опорой системы норм и актов и призван заменять нормы и акты
прошлого времени*(3).
В настоящее время отмеченная тенденция в основном сохранилась, и в научной литературе
кодификация традиционно рассматривается в широком смысле как деятельность по
систематизации и коренной переработке действующего законодательства путем разработки и
принятия нового нормативно-правового акта. В рамках всеобщей, отраслевой и специальной
кодификации как особой содержательной формы упорядочения актов кодификационный акт как
нормативно-правовой акт сводного характера охватывает и основы законодательства, и кодексы, и
уставы, и положения, и правила. К видам систематизации относят учет, инкорпорацию и
консолидацию и соответственно сборники и собрания законов и подзаконных актов, а также свод
законов*(4).
В законодательстве нашей страны за последнее десятилетие резко возрос удельный вес
кодексов. Их действует два десятка. По предмету регулирования условно можно выделить
кодексы жизнеобеспечения человека и общества (Гражданский, Бюджетный, Таможенный,
Трудовой, Семейный), природоресурсные (Земельный, Водный, Лесной), правоохранительные
(Уголовный, Уголовно-исполнительный, три процессуальных кодекса и КоАП), транспортные
(Воздушный, КТМ). В субъектах Федерации есть свои кодексы - Библиотечный, Музейный,
Трудовой и др. Ведется подготовка других кодексов - образовательного, социального, о недрах и
даже кодекса о государственном регулировании экономики.
Возникает вопрос: удачно ли избирается предмет регулирования с помощью кодексов,
отвечают ли они по форме и структуре своему назначению?
Кодекс - это разновидность закона. Его отличает, во-первых, полнота регулирования
отношений в какой-либо сфере, во-вторых - единообразие регулирования, в-третьих - закрепление
основных юридических принципов, понятий и конструкций, в-четвертых - отражение крупных
юридических теорий и концепций, в-пятых - лидирующее место среди иных законов и особое
воздействие на все правовые акты и процесс правоприменения.
Пока не ясны критерии выбора кодекса как одной из форм законов. Нередко кодекс
"возникает" на пустом месте, при отсутствии накопленного нормативного материала, и ему, по
сути, нечего кодифицировать.
Есть и федеративный аспект. Принятие в ряде субъектов Российской Федерации кодексов
(Библиотечного, Избирательного, Музейного, Трудового и др.) неоправданно. Допускается
дублирование или нарушение федеральной законодательной компетенции. Форма кодекса
неадекватна характеру и объему регулируемых им отношений.
Сложной является проблема соотношения кодекса с другими законами. Одна линия - кодекс
и законы в рамках отрасли законодательства, другая - соотношение разных кодексов в
регулировании смежных или однородных отношений. Третья - сочетание норм кодексов с
нормами законов, устанавливающих статус госорганов, местного самоуправления, общественных
и хозяйственных структур.
Названные соотношения возникают и существуют в большей степени на основе
38
традиционной доктрины о "головной роли" кодекса. С формально-юридической точки зрения это
не вполне правильно, поскольку нет соответствующих положений в Конституции. Долгие годы не
принимается федеральный закон "О нормативных правовых актах", где кодексу может быть
отведено место в этой иерархии. И приходится каждому кодексу самому провозглашать свое
верховенство.
Сопоставление кодексов со структурой соответствующих отраслей дает интересную картину.
Кодекс как бы представляет отрасль, служит ее "визитной карточкой". Применительно к
Гражданскому кодексу на это обращал внимание Конституционный Суд РФ. Структура
бюджетного законодательства установлена в Бюджетном кодексе. В части 2 ст.2 закреплен
приоритет норм Кодекса перед положениями указанных актов в случае их противоречий.
Унификации служат понятия и термины, применяемые в Кодексе (ст.6).
В гражданском законодательстве удачно решены комплексные проблемы. Оно состоит
только из Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.
Приоритет Кодекса усиливается положением об обязательном соответствии ему норм
гражданского права, содержащихся в других законах. В первом случае речь идет, видимо, о
приоритете в рамках отрасли, во втором - в межотраслевых отношениях.
К сожалению, создание многих кодексов не означает проведения глубокой кодификации.
Вместо программ кодификации за каждым кодексом "вдогонку" готовится пакет законов и
подзаконных актов. Подготовка Свода законов замерла: Остаются без изменений многие акты,
теряющие смысл в связи с принятием кодексов. Кодексы - "тонкие" по объему регулирования.
Сказывается отсутствие единых принципов и методологических подходов.
Как видно, остаются нерешенными несколько проблем. Первая: надо четко охарактеризовать
природу и признаки кодексов и их место среди других законов. Вторая: готовить программы
кодификации - общие и отраслевые. Третья: требуется определить роль кодексов в процессе
развития законодательства, момент их подготовки и принятия по мере накопления и обобщения
"нормативного материала". Четвертая: необходимо установить соотношение между различными
кодексами в регулировании смежных (однородных) вопросов. Пятая: следует ускорить принятие
федерального закона "О нормативных правовых актах". Шестая: оправданно создание
Государственной комиссии по кодификации.
О кодексах иностранных государств
Дигесты Юстиниана явились, пожалуй, одним из первых кодексов в многовековой истории
права Европы. В поручении об их подготовке было сказано о необходимости собрать и исправить
все римские постановления и включить в один кодекс разрозненные тома разных авторов,
устранить противоречия, дополнить и исправить то, что устарело. В 50 книгах были закреплены
положения о праве и законе (в частности, формула Модестина "Позднейшие законы имеют
большее значение, чем те, которые были раньше"), о функциях должностных лиц, о статусе
людей, о процедурах в судах, об имущественных правилах и сделках, о браке, об опеке, о военном
деле и др.*(5) Как видно, в кодексе собраны правила по многим отраслям права, и их значение как
четких юридических формул подтверждено веками.
Последующие столетия право в европейских странах развивалось в русле римских
принципов и постулатов. Шагом вперед был Гражданский кодекс Франции 1804 г. (Кодекс
Наполеона), который на рубеже нового исторического времени содержал в систематизированном
виде юридические нормы о лицах, вещах и сделках. Это - живой кодекс, и зимой 2003 года вышло
в свет его 101-е издание.
По этой причине оправданно рассмотреть современный опыт Франции по кодификации
законодательства, который является для нас весьма полезным и поучительным.
Как известно, кодификация является одним из способов упорядочения и обновления
законодательства. Во Франции этот способ исторически пользуется большой популярностью, но
его содержание во многом отличается от привычной для российской доктрины и практики формы
кодификации.
Марк Суэл в книге "О кодификации" (1999 г.)*(6) выделяет ряд этапов кодификации: 1902-
1948 гг. - кодификация без правил, 1948-2002 гг. - методическая кодификация. Этим занимались
национальный Комитет по организации (с 1938 года), Комиссия по изучению законодательной
информации (с 1943 года), Комиссия по анкетированию о ценах, об услугах. С 1948 года стала
действовать Высшая комиссия по кодификации, которую возглавляет премьер-министр, в составе
39
15 человек - технический вице-президент, представители Госсовета, судов, Счетной палаты,
Министерства юстиции, Министерства заморских территорий. Программа кодификации
утверждается на ряд лет, последняя - на шесть лет.
Проект кодекса готовит министерство - по профилю, Комиссия готовит методики и
осуществляет контроль. Проект кодекса в законодательной части направляется премьер-министру
и обсуждается на совещании министров, затем - в Госсовет и Правительство. В итоге издается
ордонанс, имеющий силу закона. Десять лет готовились девять кодексов. По словам профессора
Ги Бребана в беседе с нами в Париже в декабре 2002 года, почти половина французского права
кодифицирована. Теперь приступили к регламентирующим частям, то есть отдельным
положениям декретов Совета Министров и Госсовета. Принят декрет о кодификации. С 1984 года
начинается новый этап.
Кодификация понимается как собрание, объединение в один или несколько томов
совокупности правовых норм перманентного характера, относящихся к определенной области
(социальная безопасность, шахты, кредит и др.), вступивших в силу после одобрения и
официального опубликования. Тексты распределяются методически, классифицируются в
соответствии с объектом и по плану. Они представлены в частях, различающихся в соответствии с
этим планом, следуя их природе: закон, декрет Госсовета, декрет, решение. В кодексе две части -
законодательная и регламентационная.
Кодекс не создает новые правила, а охватывает только действующее право. В то же время
нормы актов, не включенные в кодексы, утрачивают юридическую силу. Поставлена задача
кодифицировать все французское право, обеспечивая соотношение его с международными
нормами и лишь интерпретируя директивы и регламенты ЕС.
Всего за прошедшие годы было подготовлено свыше 85 кодексов и их проектов. Приведем
примерный перечень действующих кодексов, согласно сайту "Законодательство Франции". Это
кодексы: Административный, общей собственности, коммуникаций, жилищного строительства,
выборов, окружающей среды, госслужбы, Генеральный кодекс административно-
территориальных образований, коллективных процедур, интеллектуальной собственности, дорог,
Аграрный, Лесной, Спортивный, урбанизма, страхования, Гражданский, Потребительский,
Коммерческий, Уголовный, УПК, военной юстиции, публичного здоровья, семьи и социальной
помощи, социальной безопасности, Трудовой, ГПК, Книга фискальных налоговых процедур. Есть
даже Конституционный кодекс, как и в Бельгии.
Кодексы издаются разными издательствами. Наиболее крупное издательство "Dallos"
формирует кодексы по-своему.
Следует отметить, что кодексы европейских стран при всей общности имеют и отличия по
объему и способам регулирования*(7). В некоторых из них наряду с гражданскими действуют
торговые кодексы. В Италии есть Навигационный кодекс, трудовые отношения регулируются
Гражданским кодексом и другими актами. Нет трудового кодекса и в Германии, зато есть
Социальный кодекс. Семейное право нередко выражается в нормах гражданских кодексов. В
Англии предпочтение отдается законам, которые консолидируют применительно к тем или иным
институтам нормы прежних актов и прецедентного права. В 2001 году Верховная Рада Украины
одобрила Хозяйственный кодекс. В США кодификация в сфере гражданского, уголовного и
процессуального права начиналась в штатах, где готовились и своды законов.
Одним из первых модельных кодексов стал Единообразный торговый кодекс США,
разработанный Американским институтом права и Национальной конференцией уполномоченных
по разработке единообразных законов штатов и одобренный в 1952 году. К 1990 году появилось
несколько его обновленных редакций. Кодекс состоит из десяти разделов - продажа, торговые
бумаги, банковские депозиты и инкассовые операции, аккредитивы, складские свидетельства и др.
Его цель - упрощение и модернизация права, регулирующего торговые сделки, и унификация
торгового права всех штатов. Кодекс - скорее модельный, нежели непосредственно регулирующий
акт, ибо таковым становится лишь после одобрения законодательными органами штатов. Ряд его
норм допускает альтернативные варианты. Это - не полная кодификация, а скорее собрание норм
по отдельным институтам, причем без традиционных для гражданских кодексов общих
положений, так как последние относятся к компетенции штатов*(8).
Изучение иностранных кодексов очень полезно в аспекте сравнительного правоведения.
Международная кодификация - веление времени
40