Хрестоматия по Теории Государства и Права
Подождите немного. Документ загружается.
специализирующийся по проблемам, имеющим отношение к содержанию кодекса.
Работа над проектом кодекса включает следующие этапы: 1) отбор и анализ нормативных
актов, которые должны лечь в его основу; 2) подготовка проекта плана кодекса и 3) подготовка
проекта текста кодекса. Составляется график работы комиссии, за соблюдением которого следит
генеральный докладчик Высшей комиссии по кодификации. Разработка проекта текста кодекса
проводится только после утверждения проекта плана кодекса Комиссией по кодификации.
Подготовленные проекты кодексов обсуждаются на заседании Высшей комиссии по
кодификации. С сообщением о проекте выступает специально назначенный для этого докладчик
из числа специалистов данной области права. В роли докладчика может выступать также один из
членов Высшей комиссии по кодификации. В том же порядке организуется работа при проведении
"административной кодификации". Для пересмотра классических кодексов (так называют во
Франции наполеоновские кодексы) создаются особые комиссии при Министерстве юстиции.
Термин "кодификация" во Франции имеет более широкое содержание, чем в российском
праве. Он включает кодификацию в собственном смысле и кодификацию в широком смысле.
Кодификация в собственном смысле совпадает с кодификацией, проводимой в России и ранее в
СССР. Результатом ее является создание консолидированного акта, регулирующего определенную
сферу общественных отношений. Таковыми являются "классические" кодексы, принятые во
времена Наполеона I.
Если роль французского Гражданского кодекса 1804 г. сравнима со значением последней
кодификации гражданского законодательства в России, то дальнейшее развитие кодификации во
Франции проходит не путем создания кодексов как консолидированных нормативных актов, а
путем объединения различных нормативных актов, регулирующих однородные отношения, в
"кодексы", которые представляют собой по форме и содержанию скорее систематизированный
сборник нормативных актов различного уровня, нежели кодекс в его традиционном понимании.
Эту процедуру называют кодификацией в широком смысле слова, которая сводится по
существу к объединению различных нормативных актов в единый документ. В отличие от
кодификации в собственном смысле кодификация в широком смысле не предполагает пересмотра
законодательства. Если в ходе кодификационной работы выявляются противоречия в
законодательстве или необходимость пересмотра устаревших законодательных актов, то
соответствующие законы пересматриваются в порядке обычной законодательной процедуры, а не
кодификационной деятельности.
В целом процесс систематизации законодательства во Франции представляет собой издание
совокупности кодексов, охватывающих все те области отношений, которые могут быть объектом
комплексного правового регулирования. На современном этапе проводится в основном
кодификация в широком смысле. Она, как правило, предшествует и тем самым способствует
пересмотру традиционных кодексов. Кодификацию в широком смысле принято называть
"административной кодификацией".
Высшая комиссия по кодификации определила следующие принципы кодификации: 1)
полнота; 2) формальный характер и 3) непрерывность.
Принцип полноты кодификации подразумевает, что вся совокупность однородных
общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, должна быть
регламентирована нормами, содержащимися в кодексе (материальная полнота кодификации).
Одновременно кодексы должны поглотить нормы, содержащиеся во всех нормативных актах,
изданных центральными органами власти (законах, ордонансах, декретах правительства,
постановлениях и циркулярах министерств и ведомств). Не подлежат включению в кодексы
только нормы, содержащиеся в Конституции, и акты временного характера (формальная полнота
кодификации).
Формальный характер административной кодификации проявляется в ограничении
полномочий правительства в том, что касается законодательных актов. Если правительство не
получило специального на то полномочия парламента, оно не вправе вносить изменения по
существу в нормы закона (кроме чисто редакционных изменений).
Это ограничение не действует при кодификации правительством нормативных актов,
изданных центральной исполнительной властью. Исходя из потребностей кодификации,
правительство имеет право вносить изменения как по форме, так и по существу.
Перераспределение полномочий между законодательной и исполнительной властями в
пользу последней привело к тому, что многие акты, принятые в различные периоды, которые
ранее не могли быть пересмотрены правительством в ходе административной кодификации,
61
лишились подобной "неприкосновенности". Кодексы, получившие в период IV Республики силу
закона, продолжают оставаться таковыми только в той части, в которой предусмотрено правовое
регулирование вопросов, входящих в компетенцию парламента в силу ст.34 Конституции. В
остальной части они продолжают действовать, но приравниваются в своей юридической силе к
правительственным декретам. Согласно Конституции 1958 г. кодексы, имеющие силу закона,
должны приниматься парламентом.
Непрерывность кодификации рассматривается как непременное условие ее ценности и
эффективности. По предложению Комиссии по кодификации, одобренному правительством, по
мере принятия новых нормативных актов вносятся изменения в кодексы. Процедура включения
норм, дополняющих или изменяющих действующие кодексы с учетом их структуры, носит
название инкорпорации. Правила осуществления текущей инкорпорации определяются
циркулярами премьер-министра от 14 января 1961 года и 10 октября 1968 года. Установлен такой
порядок, что все законопроекты, вносимые от имени правительства, а также проекты
правительственных декретов проверяются Генеральным секретариатом правительства с точки
зрения соблюдения правил текущей инкорпорации.
Правительство считает себя вправе самостоятельно осуществлять административную
кодификацию как правительственных актов, так и законодательных решений без наличия
специального полномочия, полученного от парламента. Однако на практике выработался порядок,
при котором правительство приступает к кодификации законодательных актов на основании
поручения парламента, даже если кодификация предусматривает только редакционную обработку
законодательства. Законопроекты о поручении правительству провести кодификацию в той или
иной области правового регулирования вносятся, как правило, самим правительством.
Кодексы обычно состоят из нескольких частей: первая часть включает нормы
законодательного характера (Code legislatif ou Premiere partie. - Legislative). Нормы этой части
обозначаются буквой L. Вторая часть (2-ieme partie: Reglements d'administration) - (R) содержит
нормы из декретов президента, правительства, которые принимаются только на основании
заключения Государственного совета и имеют наибольшую юридическую силу среди актов
исполнительной власти. Третью часть кодекса составляют нормы, содержащиеся в так
называемых простых декретах премьер-министра, не требующих заключения Государственного
совета (3-ieme partie: Decrets), - (D). В четвертой части содержатся нормы, предписанные
постановлениями министерств и ведомств (4-ieme partie: Arretes), - (A). Пятая часть кодекса
включает циркуляры исполнительной власти (5-ieme partie: Instruction ge'ne'rale) - (C).
Различные кодексы имеют различную структуру. Законодательную и регламентарную часть
(L и R) имеет, к примеру, Избирательный кодекс. В 1958 г. добавлена регламентарная часть (R) к
Уголовному кодексу (в современной редакции УК состоит из четырех законов - новелла в
кодификации!). Эту категорию кодексов называют законодательными кодексами. Среди них
следует различать кодексы, ратифицированные парламентом, обладающие самостоятельной
юридической силой, и нератифицированные кодексы, для которых нормы законодательного
происхождения в случае спора имеют приоритет над кодифицированными нормами.
Большую часть составляют так называемые регламентарные кодексы, которые включают
только нормы, содержащиеся в актах исполнительной власти (Кодекс хозяйственных договоров,
Кодекс сберегательных касс, Кодекс военных пенсий по инвалидности и пенсий жертвам войны,
Кодекс ремесел и т. д.).
В процессе кодификационной деятельности выработаны принципы распределения
нормативного материала по определенным кодексам. В основном разбивка правовых норм по
отдельным кодексам и группам кодексов должна производиться в соответствии с объектом
правового регулирования или сферой государственной деятельности (развитие
предпринимательства, охрана определенных свобод и т. д.). В основу кодификации может быть
положен и более частный критерий (например, относимость норм права к определенной группе
лиц - инвалиды, пенсионеры, коммерсанты). Руководствуясь этими критериями, Комиссия разбила
все кодексы на четыре основные группы: кодексы в 1) области экономики; 2) социальной сфере; 3)
интеллектуальной сфере и 4) политической (публичной) области.
Оценивая деятельность Высшей комиссии по кодификации за почти пятидесятилетний
период существования, следует признать ее достаточно плодотворной и эффективной. В
настоящее время в стране действует около 50 кодексов, охватывающих большинство отраслей. В
процессе подготовки находятся Кодекс местных коллективов, Кодекс защиты природы, Кодекс
авторских прав и др.
62
В циркуляре премьер-министра от 15 июня 1987 года, обращенном к руководителям
министерств и ведомств, подчеркивалось, что кодификация должна составлять существенный
элемент в проводимой ими политике и в пределах их компетенции способствовать более
гармоничным отношениям между государством и гражданским обществом.
Несмотря на впечатляющие успехи кодификации, значительное число актов остается
некодифицированным. Значительная доля некодифицированных актов в системе
законодательства, очевидно, одна из причин отсутствия учета законодательства по отраслям права
и скептического отношения французских специалистов к созданию Свода законов или
аналогичных монументальных кодификационных форм. Если в доктринальном плане проблема
межотраслевого регулирования и получает определенное звучание, то на практике предпочтение
отдано систематическому классификатору, построенному по алфавитно-предметному принципу,
что значительно упрощает учет и поиск нормативных актов, обеспечивая необходимую полноту и
актуализацию правовой информации.
Единственным ограничителем в доступе к правовой информации является
конфиденциальность некоторых правовых актов. Согласно Закону N 78-753 от 17 июля 1978 года
"О некоторых мерах по улучшению отношений между администрацией и населением:" гражданам
и организациям может быть отказано в доступе к административным актам, в том числе и
нормативного характера, если "это наносит ущерб:
- секретности решений правительства и ответственных органов, подчиненных
исполнительной власти;
- тайне национальной обороны и внешней политики;
- денежной системе и публичным кредитам, государственной безопасности и общественному
порядку;
- ходу разбирательства в судебных органах, а также процедуре досудебного разбирательства
без разрешения компетентного органа;
- тайне частной жизни, личным и медицинским досье;
- коммерческой и промышленной тайне;
- расследованию, проводимому компетентными органами, налоговых и таможенных
правонарушений;
- и другим секретам, охраняемым законом.
Перечни административных документов, которые не могут быть переданы населению,
устанавливаются министерскими постановлениями по согласованию с Комиссией по доступу к
административным документам".
Не вдаваясь в оценку целесообразности и обоснованности установленных ограничений
"свободы доступа" к административным документам, следует отметить, что вопрос о предании
гласности или засекречивании административного акта решает в основном сама администрация.
Кроме информации, разглашение которой прямо запрещено законом, любая информация может
быть засекречена ею. И трудно представить информацию, на которую невозможно было бы
распространить одно из оснований из указанного перечня, чтобы отказать гражданину в доступе к
административному документу, если администрация того пожелает. По существу данный закон
скорее легализирует практику негласности деятельности исполнительной власти, чем направлен
на ее ограничение. Все это не может не сказаться на объеме правовой информации, доступной
населению.
III. Систематический учет законодательства во Франции осуществляется Генеральным
секретариатом правительства (далее - ГСП). ГСП ведет картотеку нормативных актов, точно
отражающую состояние французского законодательства (база данных "LEX"). Она ведется в двух
вариантах: хронологическом и систематическом. В хронологической картотеке акты учитываются
в порядке их публикации в официальном издании правительства - "Журналь офисьель".
Классификатор систематической картотеки в основном соответствует размещению материала при
публикации нормативных актов в журнале. Названия рубрик размещаются в алфавитном порядке
(по принципу алфавитно-предметного указателя). Допускается по мере необходимости более
детальная классификация в рамках рубрик официального издания. Официально утвержденного
классификатора в стране нет. В основу классификации законодательства положен рубрикатор
официального издания "Журналь офисьель".
Законы и декреты публикуются в "Журналь офисьель"*(2). Дирекция журнала является
одной из служб правительства и подчиняется непосредственно Генеральному секретарю
правительства. За последние годы материально-техническая база издания значительно
63
модернизирована. Постановлением правительства от 13 августа 1985 года введена в действие
электронная версия "Журналь офисьель. Законы и декреты". Ее цель состоит в телематическом
распространении среди населения информации, содержащейся в "Журналь офисьель".
Кроме законов и декретов Генеральный секретариат правительства обеспечивает публикацию
в "Журналь офисьель":
- решений Конституционного совета; постановлений премьер-министра, межминистерских и
министерских постановлений;
- важнейших министерских циркуляров;
- решений независимых административных органов (Комиссии по доступу к
административным документам, Национальной комиссии по информатике и свободам, Высшего
совета по аудиовизуальным средствам, Национальной комиссии по коммуникациям и свободам и
др.);
- парламентскую информацию;
- другие материалы (объявления о конкурсах на замещение должностей в государственных
службах, объявления для экспортеров и т. д.).
Публикация нормативных документов обязательна, поскольку в соответствии с декретом от 5
ноября 1870 года является непременным условием для их вступления в силу и возможности
использования гражданами в судебных спорах.
Генеральный секретариат правительства участвует в управлении банком юридических
данных Национального центра правовой информатики. Это выражается в:
- предоставлении Центру базы данных "LEX", в которую входят все нормативные акты,
опубликованные в "Журналь офисьель";
- надзоре над дирекцией "Журналь офисьель", которому подчиняется указанный Центр;
- организации работы комиссии по координации деятельности в сфере правовой
информатики.
Юридическая картотека "LEX" является своего рода "внешней памятью" ГСП. Картотека
открыта для широкой публики, которая получает доступ к ней через Национальный центр
правовой информатики. В ней содержатся выходные данные и краткий анализ всех актов,
опубликованных в "Журналь офисьель" начиная с периода Освобождения (с 1944 г.).
Ежемесячно отдельным выпуском "Журналь офисьель" публикует хронологический и
систематический указатель законов, декретов, постановлений, циркуляров, решений, инструкций и
заключений, опубликованных за месяц.
Помимо "Журналь офисьель" издательство "Официальных журналов" ("Journaux officiels")
периодически выпускает "Бюллетени администрации" ("Bulletins des administrations"), в которых
публикуются законы, декреты, постановления и циркуляры, касающиеся определенных областей
правового регулирования.
Издательство "Официальных журналов" публикует, кроме того, часть нормативных актов,
помещенных в "Журналь офисьель", отдельными выпусками под названием "Нормативные акты,
представляющие общий интерес" ("Textes d'interet ge'ne'ral").
Публикация законодательных актов осуществляется также секретариатом Национального
собрания, которое выпускает "Собрание законов" ("Recueil des lois"). Помимо официальных
издательств нормативные акты в систематизированном виде публикуют различные издательства.
Наиболее известное и популярное среди них издательство "Даллоз" ("Dalloz"). Оно ежегодно
переиздает кодексы, пользующиеся наибольшим спросом (Гражданский кодекс, Гражданско-
процессуальный кодекс, Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс и некоторые
другие). Кроме того, издательство еженедельно выпускает "Сборник Даллоз" ("Recueil Dalloz"), в
котором в систематизированном виде публикуются вышедшие нормативные акты, а также статьи
по актуальным проблемам права и обзор судебной практики.
В рамках "Юридической энциклопедии Даллоз" издаются справочники (repertoires) по
важнейшим отраслям права, представляющие собой симбиоз законодательства, доктрины и
судебной практики. Собранные в справочнике материалы излагаются в алфавитном порядке и
ежегодно (некоторые издания, в частности сборник по гражданскому праву, подлежат текущему
обновлению дважды в пределах года) обновляются путем издания разъемных брошюр с
изменениями законодательства и их комментариями, инкорпорируемыми в основное издание
путем замены устаревших текстов, что позволяет поддерживать справочник в контрольном
состоянии.
По существу эти справочники представляют собой научно-практическое пособие,
64
ориентируемое на юристов. В настоящее время выпущены в двух изданиях следующие сборники.
Первое издание: Сборник гражданского права (5 томов); Сборник торгового права (2 тома);
Сборник международного права (2 тома); Сборник гражданского и торгового процесса (2 тома);
Сборник публичного и административного права (2 тома); Сборник социального и трудового
права (2 тома). Второе издание: Сборник по гражданскому праву (8 томов); по торговому праву (5
томов); по уголовному праву и уголовному процессу (5 томов); по товариществам (4 тома); по
трудовому праву (3 тома); по гражданскому процессу (4 тома); по административным спорам (2
тома).
Предваряя новое издание "Справочника по гражданскому праву Юридической энциклопедии
Даллоз", руководитель издательской группы, профессор факультета права и экономических наук
Парижского университета П. Рейно отмечает, что "эта публикация может показаться
анахронизмом для тех, кто не хочет отстать от века информатики и полагает, что компьютер
должен заменить Справочник. Они были бы правы, если бы последний представлял собой только
лишь безликое описание судебных решений. Мы стремимся к лучшему, и если использование
техники и информатики призвано способствовать обновлению и будущим преобразованиям, а
также служить юристам, следует пожелать, чтобы оно оставило за ними роль творцов и
художников, ибо изложение и описание Права является вкладом в его разработку и реализацию.
Право - столь же искусство, сколь и техника, и если оно утратит этот характер, то это будет
сигналом о том, что побежденная техническим умопомрачением, наша цивилизация истребила
саму себя"*(3).
К середине 70-х годов осознание необходимости систематизации французского
законодательства применительно к новым технологиям обработки информации получило свое
практическое выражение в подготовке третьего издания "Законодательной и регламентарной
картотеки", которое непосредственно ориентировалось на "брак компьютера и
законодательства"*(4).
Новый классификатор французского законодательства готовился при содействии
Представительства по информатике (Delegation a l'informatique)*(5) с участием аналитиков,
специалистов в области перфорированной и электронной обработки информации. Классификатор
на момент его создания охватывал около 60 000 нормативных актов. В основу "Законодательной и
регламентарной картотеки" положен классификатор систематической картотеки ГСП. Она
построена по предметному принципу в алфавитном порядке и включает помимо национального
законодательства алфавитный указатель международных соглашений, состоящий из двух
разделов: двусторонние соглашения и соглашения по определенным вопросам.
Таким образом, несмотря на отсутствие официального классификатора законодательства в
стране, в основу регистрации законодательства в публичном и в частном секторах положен
систематический классификатор юридической картотеки Генерального секретариата
правительства.
Наиболее перспективным и недорогостоящим, с точки зрения французских специалистов (L.
Mehl), является распределение правовой информации по так называемым семантическим гнездам
(le lot de graphes semantiques)*(6). Семантический ряд является документом в информатическом
смысле и представляет собой структурированную совокупность слов и выражений, объединенную
ключевым понятием (le clef de graphe).
Семантические ряды, выступающие в форме понятийной таблицы, могут быть
структурированы как таксономическим способом (классификация, иерархия), так и
кибернетическим (описание последовательности действий) или комбинацией обоих методов.
Применительно к правовой информации речь идет в данном случае о классификации нормативных
актов по семантическому признаку. То есть в нормативном акте выделяется понятие или
совокупность понятий (семантическая структура), наиболее полно отражающая содержание этого
акта и соответствующая определенной рубрике классификатора, куда и попадает этот акт.
Поскольку изначально публикация указателей официального издания и государственная
регистрация законодательства во Франции велись по этому принципу, эта методология логично
ложилась в основу построения электронных баз данных правовой информации. Преимущества
данной системы очевидны: во-первых, сохранялся выработавшийся в течение многих лет единый
стандарт в учете правовой информации; во-вторых, создание баз данных правовой информации на
основе новых технологий значительно облегчалось благодаря существованию этого стандарта.
Таким образом, система классификации законодательства во Франции, построенная по
семантическому, а не отраслевому критерию, достаточно безболезненно и без чрезмерных затрат
65
вписывалась в новые технологии учета, хранения и распространения правовой информации.
Важную роль в информационной политике в правовой сфере призван играть созданный
декретом N 84-940 от 24 октября 1984 года при премьер-министре Национальный центр правовой
информатики. Это промышленное и коммерческое предприятие, в задачу которого входят
концентрация правовой информации с применением автоматизированных средств и оказание
услуг юридического характера посредством телематики.
В Центре сосредоточиваются следующие юридические документы: международные
договоры, законы, регламентарные акты, опубликованные инструкции и циркуляры,
национальные коллективные соглашения, решения Конституционного совета, постановления
Государственного совета, Кассационного суда, Счетной палаты, а также другие юридические
документы, перечень которых устанавливается постановлением премьер-министра, на основании
заключения Комиссии по координации правовой информатики.
Закон обязывает административные, судебные и иные государственные органы представлять
в Национальный центр правовой информатики документы, а в случае необходимости - любую
информацию правового характера, зарегистрированную на магнитных носителях. На договорных
началах с публичными и частными органами Центр может получать и иную правовую
информацию. Он обеспечивает подготовку персонала органов, занятых производством баз и
банков юридических данных, согласно методике, им установленной, возлагает телематическое
распространение правовой информации на орган, созданный с этой целью.
Управление Национальным центром правовой информатики осуществляет директор
Официальных изданий, которому оказывает помощь научный и технический директор,
назначаемый декретом. Директор Центра организует и возглавляет специальную службу и
осуществляет управление ее персоналом. В рамках направлений, установленных Комиссией по
координации правовой информатики, научный и технический директор разрабатывает
методологию и программы работ Центра.
Под председательством директора или его помощника по научной и технической работе
действует Научно-технический совет, который проводит консультации по разрабатываемым
Центром методикам и рабочим программам. В его состав входят: шесть представителей от
административных, судебных, публичных учреждений и других публичных органов, участвующих
в производстве баз и банков юридических данных, и шесть представителей от публичных и
частных потребителей указанных баз и банков, назначаемых премьер-министром; один член,
назначаемый органом, ответственным за телематическое распространение правовой информации;
один член от органа, ответственного за коммерческое распространение баз и банков данных; два
квалифицированных специалиста, также назначаемых премьер-министром.
Декретом предусмотрено создание комиссии по координации правовой информатики. Она
создается при межминистерском комитете по информатике и оснащению бюро. Под руководством
комитета комиссия осуществляет:
- подготовку технических, методических и бюджетных планов, руководящей схемы правовой
информатики в управлении и обеспечивает ее применение административными органами;
- выработку приоритетов в отношениях с административными, судебными и другими
заинтересованными публичными органами;
- подготовку и публикацию правил представления правовой информации в соответствии с
требованиями информатики.
Комиссия включает: шесть членов, назначаемых постановлением премьер-министра; по
одному члену от Министерства юстиции и министерств, ответственных за публичную
деятельность, экономику и финансы, бюджет, промышленность, почту, телефон и телеграф,
внешние сношения, внутренние дела и децентрализацию. Пять членов входят в комиссию по
должности: директор "Официальных изданий"; директор Французской документации;
генеральный директор Кассы депозитов; председатель комиссии по координации
административной документации; глава межминистерской комиссии по научной и технической
информатике. Указанные органы могут быть представлены лицами, уполномоченными их
руководителями. Кроме того, в состав комиссии входят: представители органов, ответственных за
телематическое распространение правовой информации и баз и банков данных; два представителя
от административных, судебных и публичных учреждений, участвующих в производстве баз и
банков данных, назначаемых премьер-министром; два представителя от потребителей публичного
сектора, назначаемых премьер-министром.
Мандат члена комиссии, кроме членов, входящих в нее по должности, имеет трехлетний срок
66
действия. Председательствует в комиссии генеральный директор секретариата правительства.
Генеральный докладчик, назначаемый премьер-министром, подготавливает материалы комиссии.
Несмотря на практически монопольную роль государства во Франции в части официальной
регистрации информации о принятых нормативных актах, распространение же правовой
информации в основном проводится частными фирмами с участием или без такового публичных
учреждений. К числу таких фирм относятся: CEDFJ -учредители: ряд министерств (в том числе
Министерство юстиции), оба Кассационных суда, различные объединения, в частности,
Национальный центр французского патроната; JURISDATA - издательство "Технические издания"
("Editions techniques") и "Парижская газета" ("Gazette de Paris"); SYDONI - Министерство
промышленности при содействии Депозитной и сберегательной кассы (Casse de depots et
consignaiton); Societe TELECONSULTE и др.
Отсутствие во Франции официального классификатора, аналогичного российскому,
значительно сужает параметры сравнительного анализа. Тем не менее можно констатировать, что
действующая французская система классификации законодательства по алфавитно-предметному
принципу достаточно эффективна в обеспечении полноты регистрации и простоты доступа и
поиска правовой информации.
Основные усилия государственных органов во Франции сосредоточены на кодификации
законодательства и организационно-координационной деятельности в области правовой
информатики. Организационные структуры - Высшая комиссия по кодификации, Генеральный
секретариат правительства, Национальная комиссия по правовой информатике, Комиссия по
координации правовой информатики - обеспечивают скоординированную и эффективную
политику государства в области систематизации и распространения правовой информации.
Таким образом, опыт Франции может быть особенно полезен для России с точки зрения
организационно-правовых форм участия государства в процессе систематизации и классификации
законодательства.
А.Н. Пилипенко,
ведущий научный сотрудник ИЗиСП,
отдел конституционного и административного законодательства
иностранных государств, кандидат юридических наук
"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.
——————————————————————————————————————————
———————————————————————————————
*(1) Dictionnaire de droit. T. I. Paris, 1966. P.327.
*(2) Помимо серии "Законы и декреты" "Журналь офисьель" имеет еще четыре серии:
- "Дебаты Национального собрания и Сената", где публикуются полные отчеты заседаний,
письменные вопросы и ответы министров;
- "Документы Национального собрания" - законопроекты и проекты законов, доклады и
заключения комиссий;
- "Экономический и социальный совет" - заключения и доклады;
- "Административные документы" - отчеты и статистика администрации.
*(3) Reperoire de droit civil. Deuxieme edition. Dalloz. Paris, 1988. Preface.
*(4) Juris-classeurs. Fishier legislatif et reglementaire. Centre de documentation juridique. Paris,
1975.
*(5) Структура в рамках Министерства промышленного и научного развития.
*(6) Mehl L. L'amelioration des systemes documentaires // Informatique et droit en Europe.
Bruxelles, 1985. P.75-95.
67
Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и
приоритеты
Проводимая в стране административная реформа, направленная на прекращение
избыточного государственного регулирования и создание благоприятных условий для реализации
субъектами предпринимательства своих прав и интересов, вышла на важный и ответственный
этап: определена новая система и структура федеральных органов исполнительной власти.
Оптимизирована структура Правительства Российской Федерации, изменено предназначение
министерств и иных ведомств. Все это должно отразиться и на роли Правительства Российской
Федерации в системе исполнительной власти и в целом в системе государственной власти.
Проведение административной реформы настоятельно требует изменения значительного числа
действующих федеральных законов, и именно Правительство России должно сыграть в этом
основную роль.
Участие Правительства Российской Федерации в законотворчестве является одним из
приоритетных направлений деятельности этого органа государственной власти. Это объективно
вытекает из конституционного статуса Правительства, уполномоченного при осуществлении
исполнительной власти решать важнейшие вопросы управления страной. Современная роль
Правительства России характеризуется тем, что этот государственный орган, реализуя
конституционные полномочия в законотворческой деятельности, конкретизирует и воплощает их
на практике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами, наделенными такими
полномочиями. Самостоятельная деятельность Правительства обусловлена его положением как
органа, представляющего особую ветвь государственной власти (исполнительную власть).
Координация его деятельности с другими субъектами законодательной инициативы обеспечивает
всесторонний подход к содержанию законопроектов, соблюдению должной процедуры.
Среди форм участия Правительства России в законотворческом процессе можно выделить
стандартную, когда полномочиями совершить то или иное действие обладают несколько
субъектов (например, реализация Правительством права законодательной инициативы в
соответствии с ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации), а также исключительную, когда
соответствующие полномочия возложены только на Правительство. Так, в соответствии с ч.3
ст.104 Конституции Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в
Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы.
Социально-экономическая направленность большинства рассматриваемых палатами
Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов, а также особенности
конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации обусловливают
необходимость принятия мер по обеспечению системности и содержательного единства
законотворческого процесса. В настоящее время все заметней тенденция расширения функций
Правительства России в законотворческом процессе, усиления его взаимодействия с другими его
участниками, совершенствования внутриорганизационной деятельности по участию
Правительства в законотворческом процессе.
Правительство России становится одним из основных участников законотворческой
деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении научных
основ законотворчества в Российской Федерации. Эта задача может быть осуществлена как путем
совершенствования собственной законотворческой деятельности, так и путем создания условий
для совершенствования деятельности иных субъектов законотворчества, для теоретической
разработки проблем содержания и процедур законодательства.
Правовую базу участия Правительства России в законотворческой деятельности составляют
прежде всего нормы Конституции Российской Федерации. Положения Конституции
предусматривают не только участие Правительства России в деятельности Федерального
Собрания по созданию законов, но и позволяют ему активно воздействовать на законотворческий
процесс как на "допарламентском" этапе, так и в ходе исполнения принятых законов, анализа их
эффективности с целью возможных последующих корректировок содержания.
Правительство выступает, кроме того, в качестве составного звена законотворческой
деятельности других субъектов законодательной инициативы. Конституция Российской
Федерации (ч.3 ст.104) уполномочила его давать письменные заключения финансово-
68
экономического характера по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их
уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и
по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального
бюджета. Данное полномочие направлено на оказание серьезной помощи Федеральному
Собранию в "отсечении" законопроектов, не обеспеченных финансовыми средствами.
Однако следует иметь в виду, что для внесения законопроекта необходим сам факт
представления заключения Правительства, а не его содержание. Заметим, что в ряде стран
установлены более жесткие процедуры рассмотрения законопроектов в финансовой сфере. Так,
Конституция Франции (ст.40) предусматривает, что предложения и поправки, выдвигаемые
членами Парламента, не могут быть приняты в том случае, если бы следствием их принятия было
либо сокращение средств, либо создание или увеличение расходов государства.
В ст.75 Конституции Греции установлено, что законопроекты, влекущие расходы или
уменьшающие доходы, не обсуждаются, если они не сопровождаются специальным докладом,
указывающим средства для покрытия дефицита, и если они не подписаны соответствующим
министром и министром финансов.
На парламентских стадиях законотворческого процесса Правительство Российской
Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к
находящимся на рассмотрении там законопроектам, направлять в палаты Федерального Собрания
официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах (ч.6
ст.36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").
Официальный отзыв является формой выражения отношения Правительства к конкретному
законопроекту. Как правило, официальный отзыв содержит результаты проведения правовой и
других его экспертиз. В официальном отзыве определяется позиция Правительства России о
целесообразности правового регулирования конкретных общественных отношений на уровне
федерального закона.
Значительную часть достаточно большого массива правовых актов, с помощью которых
регулируется законотворческий процесс на федеральном уровне, составляют решения
Правительства Российской Федерации. В соответствии со своими полномочиями, закрепленными
нормами Конституции и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской
Федерации", оно регламентирует собственную законопроектную деятельность, а также работу по
подготовке заключений, поправок и официальных отзывов на законопроекты, поступившие в
Правительство в соответствии с ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации. Все указанные
вопросы достаточно полно решены в Регламенте и Положении об аппарате Правительства
Российской Федерации*(1).
Правительство России своими решениями формулирует "идеологию" своей законопроектной
деятельности. Так, в интересах достижения большей системности в законотворческом процессе 15
апреля 2000 г. было принято Постановление N 347 "О совершенствовании законопроектной
деятельности Правительства Российской Федерации"*(2), а в августе 2001 г. Постановлением N
576 утвержден документ комплексного характера - "Основные требования к концепции и
разработке проектов федеральных законов"*(3).
Для более действенного участия Правительства Российской Федерации в законотворчестве
создаются специальные механизмы. Одним из них является Комиссия по законопроектной
деятельности, также созданная на основе соответствующего Постановления *(4). Главной целью
ее создания было обеспечение взаимодействия с палатами Федерального Собрания и
совершенствования законопроектной деятельности Правительства.
Разрабатывая Положение о Комиссии по законопроектной деятельности, Правительство учло
опыт участия высшего органа исполнительной власти страны и его Аппарата в законотворческом
процессе. Основными ее задачами стали: повышение качества законопроектной работы,
осуществляемой федеральными органами исполнительной власти; формирование позиции
Правительства по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания;
обеспечение взаимодействия в этой области с другими субъектами права законодательной
инициативы, а также согласование с ними планов и программ законопроектной деятельности;
обеспечение участия субъектов Федерации в законопроектной деятельности Правительства
России. Думается, что в связи с большим объемом законопроектной работы целесообразно в
рамках Комиссии создать секции по основным направлениям государственной и общественной
жизни. Эти секции могли бы разрабатывать и готовить к обсуждению соответствующие
законопроекты.
69
Большое участие в законоподготовительной деятельности принимают федеральные органы
исполнительной власти. Их роль в сфере законотворчества постоянно возрастает, поскольку они,
обладая наиболее полной информацией о проблемах государственного управления и путях их
разрешения, способны разрабатывать для Правительства Российской Федерации проекты законов,
важность принятия которых диктуется велением времени. Федеральные органы исполнительной
власти обязаны обеспечивать разработку, научное обоснование и своевременное представление в
Правительство Российской Федерации предложений по проектам федеральных законов.
Необходима дальнейшая активизация деятельности федеральных органов исполнительной власти
в палатах парламента по отстаиванию позиций Правительства России на всех стадиях
рассмотрения таких проектов.
Правительство России организует исполнение законов, принимаемых парламентом (ст.4
Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Известно,
что эффективное осуществление законов связано с принятием подзаконных актов,
обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательством компетенцию
Правительства. Это особенно важно, поскольку до настоящего времени вопрос о реализации
законодательства зачастую остается на втором плане. А ведь сам факт принятия федерального
закона не является самодостаточным. Именно от его реализации зависит, будет ли достигнут
ожидаемый результат. В целях организации более эффективного исполнения федеральных законов
Правительством Российской Федерации было принято Постановление от 11 ноября 2002 г. N 803
"О совершенствовании организации исполнения федеральных законов"*(5). Однако для полного
решения названных выше вопросов необходимы планомерная работа и согласованные действия
парламента и Правительства Российской Федерации - с тем чтобы одновременно с законом
готовились проекты подзаконных актов, обеспечивающих его применение.
Конституционный принцип разделения властей предполагает не только их самостоятельность
и независимость, но и активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы
государственной власти. Трудно переоценить значение взаимодействия Правительства Российской
Федерации и парламента России в ходе законотворческого процесса, тем более что лишь решения,
учитывающие интересы всех ветвей власти, могут дать ожидаемый социальный и политический
результат.
Усиление роли Правительства в законодательной деятельности является условием
эффективного осуществления законодательных полномочий Федерального Собрания, что крайне
важно для реализации одной из основных задач парламентаризма.
Результаты прошедших выборов депутатов Государственной Думы свидетельствуют о все
большей структурированности депутатских объединений этой палаты российского парламента.
Следствием таких изменений могут стать более скоординированные законодательные инициативы
парламентариев. В настоящее время круг субъектов права законодательной инициативы в России
значительно шире, чем в большинстве стран (свыше семисот органов и лиц), что существенно
усложняет законотворческий процесс. Большое количество таких субъектов, разрабатывающих
законопроекты зачастую изолированно и без должной координации, делает этот процесс трудно
управляемым. Нельзя не согласиться и с тем, что сокращение числа субъектов законодательной
инициативы не означает отхода от демократических начал в организации законотворческой
деятельности. Более того, эффективность законодательного процесса при этом может
повыситься*(6). Более весомой станет тогда и роль Правительства Российской Федерации в
законодательном процессе, что позволит значительно ускорить процесс рассмотрения его
законодательных инициатив по острейшим проблемам социально-экономической и других сфер
жизни общества.
Заслуживает внимания позиция ряда ученых, согласно которой в основу законопроектной и
законодательной деятельности положены принципы "рационализированного парламентаризма",
предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части
разработки проектов законов, так и при их прохождении*(7). Думается, что осуществить эти
принципы можно было бы значительно легче, если деятельность членов Правительства, его
полномочных представителей в палатах Федерального Собрания дополнить их индивидуальной
работой с руководителями депутатских объединений и отдельными членами парламента,
оказывающими влияние на его работу.
Как представляется, большинство проектов федеральных законов должно исходить от
Правительства Российской Федерации. Практика, фактические отношения сегодня зачастую
"опережают" федеральное законодательство. Правительство Российской Федерации, обладая
70