Хрестоматия по Теории Государства и Права

Подождите немного. Документ загружается.

Субъекты Внесено Рассмотрено Принято Стало

законами

Президент РФ 100 54,2 47,2 34,7

Правительство РФ 100 67,3 39,4 27,9

Депутаты ГД 100 44,1 21,1 9,9

Субъекты РФ 100 47,3 5,4 1,6

СФ, члены СФ 100 25,0 11,8 0

Приведенные данные отражают ряд тенденций, которые имеет смысл вычленить и рассмотреть по

отдельности.

Прежде всего, как соотносится количество рассмотренных и не рассмотренных Государственной

Думой законодательных инициатив? Приведенные ниже результаты свидетельствуют, что наибольшее

внимание Государственная Дума уделяла законодательным инициативам Правительства Российской

Федерации (рассмотрены 67,3 процента внесенных законопроектов), на втором месте - законодательные

инициативы Президента Российской Федерации (54,2 процента), на третьем - законодательные инициативы

субъектов Российской Федерации (47,3 процента). Последнее место занимают законодательные инициативы

Совета Федерации и членов Совета Федерации - Государственная Дума рассмотрела лишь 25 процентов

внесенных ими законодательных инициатив.

Таблица 14

СООТНОШЕНИЕ РАССМОТРЕННЫХ И НЕРАССМОТРЕННЫХ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ, %

Субъекты Рассмотрено Не рассмотрено

Президент РФ 54,2 45,8

Правительство РФ 67,3 32,7

Депутаты ГД 44,1 55,9

Субъекты РФ 47,3 52,7

СФ, члены СФ 25,0 75,0

Разумеется, не все рассмотренные инициативы получили поддержку Государственной Думы. Какова

результативность участия в законотворчестве субъектов законодательной инициативы на этой стадии

законодательного процесса? Ответ на этот вопрос содержат табл. 15 и рис. 15. Как можно убедиться,

наиболее результативными участниками законотворчества на данном этапе оставались Президент

Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, эффективность остальных участников

заметно ниже. На последнем месте - Совет Федерации, члены Совета Федерации и субъекты Российской

Федерации.

Таблица 15

СООТНОШЕНИЕ РАССМОТРЕННЫХ И ПРИНЯТЫХ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ, %

Субъекты Рассмотрено Принято

Президент РФ 54,2 47,2

Правительство РФ 67,6 39,4

Депутаты ГД 44,1 21,1

Субъекты РФ 47,3 5,4

СФ, члены СФ 25,0 11,8

Наконец, каков итоговый результат участия субъектов законодательной инициативы в

законотворческом процессе? Какая часть их законодательных инициатив, пройдя все этапы

законотворческой процедуры, дошла до последнего этапа и стала законами? Ответ на этот вопрос дают табл.

16 и рис. 16.

Таблица 16

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ УЧАСТИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

(ПРОЦЕНТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, СТАВШИХ ЗАКОНАМИ)

Субъекты Стали законами Не стали законами

Президент РФ 34,7 65,3

Правительство РФ 27,9 72,1

Депутаты ГД 9,9 80,1

Субъекты РФ 1,6 98,4

СФ, члены СФ 0 100

Наиболее результативно участвовали в законотворческом процессе Президент Российской Федерации

и Правительство Российской Федерации (соответственно - 37,4 и 27,9 проц. законодательных инициатив).

На третьем месте - депутаты Государственной Думы (9,9 проц.). "Проходимость" законодательных

инициатив Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации существенно

ниже.

Приведенные данные позволяют отметить по крайней мере два обстоятельства.

Во-первых, сравнительно скромное участие Президента Российской Федерации и Правительства

Российской Федерации с точки зрения общего количества вносимых законодательных инициатив в какой-то

степени компенсируется высокой итоговой результативностью их участия. Это объясняется как более

высоким уровнем подготовки законодательных инициатив Президента и Правительства, в распоряжении

которых находится огромный аппарат федеральных органов власти, так и широкими возможностями

влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето"

(законопроекты, внесенные Президентом и Правительством, значительно реже попадали под президентское

"вето", хотя это случалось).

Во-вторых, обращает на себя внимание низкая результативность участия в федеральном

законодательном процессе Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской

Федерации, особенно заметная на фоне роста общего количества их законодательных инициатив. Данное

обстоятельство давало повод говорить о "напряженных отношениях" между депутатами Государственной

Думы и членами Совета Федерации, "ревности к власти", "пренебрежении депутатов к законодательным

инициативам с мест" и т.д.

Психологические трения между членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы

действительно существуют, это реальный фактор политики, который нельзя сбрасывать со счетов

(обстановка заседаний в Совете Федерации, где могли не дать слова приглашенному депутату

Государственной Думы, - пример на эту тему). Но все же, на наш взгляд, в общем контексте

взаимоотношений субъектов законодательной инициативы указанный фактор не является определяющим.

Гораздо существеннее то обстоятельство, что законодательные инициативы членов Совета Федерации и

субъектов Российской Федерации вырастают из проблем и трудностей местной жизни и носят, за редким

исключением, достаточно частный характер, а по юридической форме являются поправками к

действующему законодательству. Уровень научной и технико - юридической проработки этих инициатив,

как правило, невысок, не отработана технология их "сопровождения" по стадиям законодательного

процесса. Неудивительно, что эти законодательные инициативы оказываются "на дне" законодательного

портфеля, и очередь до них часто просто не доходит.

Повышение роли субъектов Российской Федерации в федеральной политике должно выражаться не

просто в количественном росте числа законодательных инициатив, а прежде всего - в повышении их

юридического качества. Значимая законодательная инициатива вытекает из продуманной правовой

стратегии, является продолжением и формой реализации экономической и социальной политики. Способны

ли субъекты Российской Федерации разрабатывать и проводить в жизнь общегосударственную политику?

Создание в регионах Российской Федерации институтов и центров регионального законотворчества говорит

о том, что субъекты Российской Федерации все чаще задумываются над своим местом и ролью в

законодательном процессе <*>.

--------------------------------

<*> См.: Сборник из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной

власти субъектов Российской Федерации. Вып. 5. Об участии институтов регионального законодательства и

центров законотворчества в правовом обеспечении нормотворческой деятельности в субъектах Российской

Федерации. М.: Государственная Дума, 1999.

Причины отклонения принятых законов

Вопрос, который нельзя обойти вниманием: по каким причинам Президент Российской Федерации

отклонял законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации?

Статистические данные свидетельствуют, что взаимоотношения палат Федерального Собрания

носили достаточно устойчивый характер: Совет Федерации отклонял в среднем 19 - 20 процентов

принимаемых Государственной Думой законов. Взаимоотношения Государственной Думы с Президентом

Российской Федерации складывались менее устойчиво: если в начале рассматриваемого периода Президент

Российской Федерации отклонял 17,8 проц. принятых Государственной Думой законов, то в дальнейшем

количество отклоненных законов возросло до 28,5 проц., что отражало достаточно напряженный характер

отношений Президента Российской Федерации и Государственной Думы.

По каким основаниям отклонялись законы? "Веер" мотивов <*> в 1996 - 1997 гг. представлен в табл.

17.

--------------------------------

<*> К мотивировкам следует относиться с некоторой осторожностью, так как указанный в письме

Президента мотив не всегда отражал действительную причину отклонения.

Таблица 17

ОСНОВАНИЯ ОТКЛОНЕНИЯ ЗАКОНОВ ПРЕЗИДЕНТОМ РФ

В 1996 - 1997 ГГ.

Основания Абс. число

Несогласие с принятым законом или одним из его

положений

209

Несоответствие закона Конституции РФ 98

Нарушение правил юридической техники 115

Несоответствие закона ГК РФ 26

Противоречие закона ФЗ "О федеральном бюджете" 12

Отсутствие заключения Правительства 11

Несоответствие нормам международного права или

международным обязательствам РФ

Иные замечания правового характера 103

Всего 581

Тем не менее изучение мотивов отклонения законов Президентом Российской Федерации в динамике

(за 1996 - 1999 гг.) дает серьезную пищу для размышлений (см. табл. 18).

Таблица 18

ДИНАМИКА ПРИЧИН ОТКЛОНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ

ПРЕЗИДЕНТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ПЕРИОД

1996 - ПЕРВОЕ ПОЛУГОДИЕ 1999 Г., %

Основания 1996 1997 1998 1999

(I-е по-

лугодие)

Несогласие с принятым законом 44,0 32,5 32,5 18,0

Противоречие Конституции РФ 15,5 15,0 6,0 24,5

Нарушение правил юридической

техники

18,0 28,5 35,0 34,0

Противоречие закону о госбюджете 2,8 1,5 1,0 1,0

Противоречие ГК РФ 3,5 8,0 5,0 6,0

Противоречие нормам международного

права

3,0 1,0

Иные замечания правового характера 21,0 21,2 18,0 13,5

Всего 100 100 100 100

В представленных материалах обращает на себя внимание заметное сокращение количества

отклонений, мотивированных общим несогласием с принятым законом (строка "Несогласие с принятым

законом"). Напротив, в течение всего периода росло количество отклонений, мотивированных

противоречием принятого закона Конституции Российской Федерации и правилам юридической техники.

Можно предположить, что данная тенденция отражала не только особенности взаимоотношений

Президента Российской Федерации с составом Государственной Думы второго созыва, но и в какой-то мере

качество самого законодательного материала, принимаемого Государственной Думой. Удельный вес

отклонений по мотивам противоречия Федеральному закону о государственном бюджете, Гражданскому

кодексу и несоответствия международным обязательствам Российской Федерации оставался в течение всего

периода относительно стабильным, что свидетельствует о том, что данные аргументы не разыгрывались во

взаимоотношениях Президента Российской Федерации с Государственной Думой в качестве "политической

карты".

Анализ писем Президента Российской Федерации и постановлений Совета Федерации об отклонении

принятых законов свидетельствует о том, что во многих случаях высказывавшиеся в них претензии к

принятым Государственной Думой законам носят обоснованный характер и ориентируют на повышение

качества законотворческой деятельности.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РФ: ОБЪЕМ, СТРУКТУРА,

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

В.Б. ИСАКОВ

Исаков Владимир Борисович - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы,

доктор юридических наук, профессор.

Данная публикация продолжает анализ действующего российского законодательства методом

электронной юриметрии <*>. Если в предыдущей статье речь шла о федеральном законодательстве, то здесь

предполагается проанализировать структурные и динамические характеристики законодательства в

субъектах Российской Федерации <**>.

--------------------------------

<*> См.: Журнал российского права. N 10. 1999 г.

<**> Автор выражает признательность специалистам АО "Консультант Плюс", выполнившим по его

просьбе значительный объем подсчетов по своим базам данных.

Соотношение федерального законодательства,

законодательства субъектов Российской Федерации

и муниципального законодательства

Законодательство Российской Федерации - это нормативная система, включающая в себя до миллиона

нормативных актов. Ниже приводится оценка состояния законодательного массива в разрезе

международного права, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации

и нормативных актов органов местного самоуправления (будем называть их для краткости "муниципальным

законодательством"), а также их прогнозируемые объемы <*>.

--------------------------------

<*> См.: Кузнецов С.В. Прикладные методы экспертизы законопроектов. Материал к докладу на

заседании Экспертного совета по кодификации и систематизации законодательства при Председателе

Государственной Думы. М., 1998. С. 1.

Обращает на себя внимание, что федеральное законодательство сегодня составляет не более 10

процентов объема всего количества нормативных правовых актов. За этой цифрой - колоссальная

перестройка структуры власти и управления, отражающая реально произошедший переход процесса

принятия решений из федерального центра на "нижележащие" уровни власти и управления.

Таблица 1

ОЦЕНКА ОБЪЕМА ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В 1997 Г.

И ПРОГНОЗ НА 2000 Г. (ПО ДАННЫМ ФИРМЫ "ИНВЕНТА")

Категория Число действующих нормативных актов

на 1 марта 1997 г. прогноз на

1 января 2000 г.

Международные акты 50000 60000

Федеральное законодательство 52000 110000

Законодательство субъектов

Российской Федерации 290000 580000

Муниципальное

законодательство 400000 800000

Всего 792000 1550000

Таблица 2

ЕЖЕГОДНЫЙ ПРИРОСТ РЕГИСТРИРУЕМЫХ АКТОВ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

(ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС:

РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Категория Годы

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Федеральное

законодательство

2527 8100 9279 9355 10825 14840 14981 15285

Законодательство

субъектов РФ 2079 5405 9057 20695 30291 40682 46051 52721

Муниципальное

законодательство 143 823 2194 7360 10258 13271 17002 19173

Динамика законодательных "пластов"

Российское законодательство - живая, подвижная система. Используя возможности электронных баз

данных, можно проследить динамику трех основных "слоев" законодательства - федерального, субъектов

Федерации, муниципального - на протяжении последних семи лет.

Приведенные данные свидетельствуют, что наиболее динамично растет муниципальное

законодательство, на втором месте - законодательство субъектов Российской Федерации, на третьем -

федеральное законодательство. Картина становится еще более отчетливой, если от абсолютных показателей

перейти к относительным - представить ежегодные и среднегодовые темпы прироста соответствующих

секторов законодательства (см. табл. 3 и рис. 3) <*>.

--------------------------------

<*> Здесь и далее рисунки не приводятся.

Таблица 3

ПРИРОСТ РЕГИСТРИРУЕМЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, % (ПО БАЗЕ

ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Категория Сред-

него-

довой

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Федеральное

законодательство 221,0 14,8 1,0 15,8 37,1 1,0 2,0 41,8

Законодательство

субъектов РФ 159,0 67,0 128,0 46,0 34,0 13,2 14,5 66,0

Муниципальное

законодательство 167,0 167,0 235,0 39,4 29,3 28,1 12,7 96,9

Необходимо учитывать, что на приведенную выше картину темпов роста законодательства повлиял

"технический фактор". Нормативные акты субъектов Российской Федерации и особенно нормативные акты

муниципального законодательства стали учитываться в общероссийских правовых базах данных

сравнительно недавно. Это отчасти объясняет чрезвычайно высокие темпы прироста регионального и

муниципального законодательства в 1992 - 1994 гг.; затем они, по мере накопления нормативного

материала, пошли на убыль.

Перераспределение "законодательного поля"

Соотношение федерального, субъектов Федерации и муниципального законодательства постоянно

меняется. Это обстоятельство "всплывает на поверхность", если проследить их удельный вес в базе данных

за определенный, достаточно продолжительный период. Для наглядности сравним два крайних рубежа

изучаемого периода - 1991 и 1998 годы. Тенденция прослеживается отчетливо и не оставляет сомнений: в

базе данных резко увеличился "удельный вес" законодательства субъектов Федерации и муниципального

законодательства и, соответственно, сократился (при общем количественном увеличении) удельный вес

актов федерального законодательства (см. табл. 4 и рис. 4).

Таблица 4

УДЕЛЬНЫЙ ВЕС АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В 1991 И В 1998 ГГ., % (ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ

ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Годы Акты федерального

законодательства

Акты субъектов РФ Акты муниципального

законодательства

1991 53 44 3

1998 18 60 22

Отмеченная тенденция проявляет себя еще более наглядно, если не только сравнить два крайних года

анализируемого периода, но попытаться проследить процесс изменения по годам (см. табл. 5 и рис. 5).

Таблица 5

ИЗМЕНЕНИЕ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЗА 1991 - 1998 ГГ., %

(ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС:

РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Категория Годы

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Федеральное

законодательство 53,2 56,5 45,2 25,0 21,0 21,6 19,2 17,5

Законодательство

субъектов РФ 43,8 37,7 44,1 55,3 59,0 59,1 59,0 60,5

Муниципальное

законодательство 3,0 5,8 10,7 19,7 20,0 19,3 21,8 22,0

Всего 100 100 100 100 100 100 100 100

Как следует из приведенных данных, в 1991 - 1998 гг. наблюдалась устойчивая тенденция к

перераспределению информационного "законодательного поля". Удельный вес актов федерального

законодательства устойчиво сокращался, а удельный вес законодательства субъектов Российской

Федерации и муниципального законодательства столь же устойчиво рос. При некотором влиянии

обстоятельств техногенного характера данная тенденция отражает фундаментальное социально -

политическое обстоятельство - сокращение сферы влияния федерального законотворчества при

одновременном расширении влияния регионального и муниципального законотворчества.

Динамика источников законодательства

Соотношение федерального и регионального законодательства имеет еще один чрезвычайно

интересный аспект: оно может быть рассмотрено в разрезе источников законодательства. Каков удельный

вес актов высшей юридической силы в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов

Федерации? Как выглядит в хронологической перспективе количественное соотношение между законами и

подзаконными актами? (см. табл. 6 и рис. 6).

Таблица 6

УДЕЛЬНЫЙ ВЕС РАЗЛИЧНЫХ ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(ЗА 1991 - 1998 ГГ.)

Акты Федеральное

законодательство

Законодательство

субъектов Федерации

зарегистриро-

вано актов -

документов

удельный

вес, %

зарегистрирова-

но актов - до-

кументов

удельный

вес, %

Конституции,

уставы и

законы 1504 1,7 10286 3,7

Акты прези-

дентов и

глав админи-

страции 12473 14,4 37154 14,4

Акты

правительства 21248 24,6 35126 12,7

Прочие 51259 59,3 194639 70,2

Всего 86448 100 277205 100

Полученные данные позволяют констатировать принципиальную однотипность федеральной

правовой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации по составу источников. За

совпадением структурных характеристик источников законодательства проглядывает однотипность

структуры государственной власти и управления на федеральном уровне и в субъектах Российской

Федерации, сходный подход к распределению полномочий, функций, государственно - властной

компетенции.

Можно поставить и такой вопрос: были ли отмеченные структурные характеристики постоянными?

Как менялся удельный вес различных источников законодательства на протяжении изучаемого периода?

Приведенные данные (табл. 7 и рис. 7) свидетельствуют как о сходстве, так и о различиях в

тенденциях развития федерального и регионального законодательства. После резкого спада в 1992 - 1993 гг.,

связанного, по-видимому, с парламентско - президентским кризисом 1993 г., парализовавшим нормальную

деятельность представительных органов власти, на федеральном уровне в 1995 г. наблюдается всплеск

законодательной активности, связанный, скорее всего, с оформлением итогов работы Государственной

Думы первого созыва. В это же время на региональном уровне наблюдается устойчивый рост количества

законов, который отражает активно идущий в эти годы процесс формирования региональных

законодательных систем.

Таблица 7

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА ЗАКОНОВ

В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, %

Категория Годы В сред-

нем по

базе

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Федеральное

законодательство 9,0 1,8 1,4 1,1 2,7 1,4 1,3 1,5 1,7

Законодательство

субъектов РФ 8,4 3,6 2,7 3,4 4,4 5,4 5,7 5,3 3,7

Не менее интересной выглядит сравнительная картина изменений второго по значению источника

законодательства - актов Президента Российской Федерации и, соответственно, актов президентов

(губернаторов, глав администраций) субъектов Российской Федерации (см. табл. 8 и рис. 8).

Таблица 8

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ

ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕЗИДЕНТОВ

(ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, % АКТЫ ПРЕЗИДЕНТОВ

(ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ)

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Категория Годы В сред-

нем по

базе

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Акты Президента

Российской Феде-

рации 28,4 26,0 23,8 21,6 10,2 11,4 8,5 8,5 14,4

Акты президентов

(губернаторов,

глав администра-

ций) субъектов

Российской Феде-

рации 5,1 11,5 17,8 26,5 18,6 15,3 16,4 18,8 13,4

Бросается в глаза существенное различие тенденций на федеральном и региональном уровнях. Если

на федеральном уровне отмечается устойчивое снижение удельного веса актов Президента Российской

Федерации, то на региональном уровне картина выглядит иначе. В течение четырех лет нормативные акты

президентов, губернаторов, глав администраций субъектов Российской Федерации устойчиво "набирали

вес". Пик президентско - губернаторского законотворчества пришелся на 1994 г., когда с помощью этих

актов на местах формировалась новая система власти (роспуск Советов, утверждение положений о выборах

в новые органы власти и т.д.). После формирования законодательных и представительных органов в

регионах России правовая ситуация относительно выравнивается: по крайней мере резкого увеличения

удельного веса актов президентов, губернаторов, глав администраций статистика не фиксирует.

Не менее интересная картина вырисовывается при сравнении динамики актов Правительства

Российской Федерации и правительств субъектов Российской Федерации (см. табл. 9 и рис. 9).

Таблица 9

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ

ПРАВИТЕЛЬСТВ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %

Категория Годы В сред-

нем по

базе

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Акты Правитель-

ства Российской

Федерации 13,7 37,2 34,2 30,6 23,4 20,0 19,9 19,9 24,6

Акты правитель-

ств субъектов

Российской Феде-

рации 5,7 10,6 12,1 13,6 19,0 20,3 17,5 16,3 12,7

Можно предположить, что после резкого расширения его компетенции в 1991 - 1992 гг., вызванного

распадом СССР, Правительство Российской Федерации как институт государственной власти и управления

вошло в полосу устойчивого кризиса. За 1992 - 1998 гг. его присутствие на информационном правовом поле

сократилось почти в два раза - с 37 до 19 процентов.

Ситуация в субъектах Российской Федерации складывалась принципиально иначе. Прежде всего

следует отметить, что на уровне субъектов Российской Федерации правительство - пока еще

формирующийся институт власти и управления, что отражается, в частности, на достаточно низком

начальном уровне его присутствия на информационном правовом поле. Однако влияние правительств в

субъектах Российской Федерации (по крайней мере до 1996 г.) устойчиво росло. За это время удельный вес

актов правительств субъектов Российской Федерации вырос практически в четыре раза, сравнявшись (в

1996 г.) с соответствующим показателем для федерального правительства.

Попытаемся суммировать данные о динамике актов высших органов государственной власти

Российской Федерации (Президента, парламента, Правительства) и субъектов Российской Федерации

(президента, губернатора или главы администрации, законодательного (представительного) органа и

правительства). (См. табл. 10 и рис. 10.)

Таблица 10

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ ВЫСШИХ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

И В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %

Категория Годы

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Федеральное

законодательство 51,2 65,0 59,4 53,4 36,3 32,8 29,6 29,9

Законодательство

субъектов РФ 19,2 25,7 32,7 43,5 42,1 40,8 39,6 40,4

Полученные данные свидетельствуют о том, что на федеральном и на региональном уровнях

складывались противоположные тенденции. Если на федеральном уровне суммарное присутствие высших

органов государственной власти на правовом поле стабильно снижалось, что отражает общий кризис и

снижение влияния федеральной власти, то на региональном уровне картина иная. До 1994 г. удельный вес

актов "высшего эшелона власти" устойчиво рос, после этого ситуация стабилизировалась: статистика

наполнения правовых баз данных не зафиксировала ни пикового роста, ни катастрофического падения. Это

свидетельствует о том, что взаимоотношения институтов власти на региональном уровне складывались

более оптимальным образом, нежели на федеральном, где острая политическая борьба между президентом и

парламентом подорвала влияние федеральной власти в целом.

Сказанное, разумеется, не означает, что в развитии регионального законодательства все происходило

гладко и бесконфликтно. Борьба за доминирование на правовом поле шла и на региональном уровне.

Динамика этой борьбы просматривается в данных, приведенных в табл. 11 и на рис. 11.

Таблица 11

СООТНОШЕНИЕ ЗАКОНОВ, АКТОВ ПРЕЗИДЕНТОВ (ГУБЕРНАТОРОВ,

ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) И АКТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВ В СИСТЕМЕ

ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Категория Годы

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Законы 175 193 248 704 1362 2185 2627 2792

Акты президентов,

губернаторов, глав

администраций 106 621 1615 5488 5640 6238 7530 9918

Акты правительства 119 575 1099 2806 5745 8243 8078 8570

Полученные данные свидетельствуют о том, что в изучаемый период правовое поле регионального

законодательства формировалось в целом более спокойно и сбалансировано, нежели на федеральном

уровне. Яркий "всплеск" законотворческой активности, зафиксированный статистикой в 1991 г., следует

отнести, по-видимому, на счет "технического фактора", - в условиях начавшегося в тот период создания баз

данных регионального законодательства. В первую очередь учитывались и вводились в базы данных акты

высшей юридической силы. А вот тенденцию к росту удельного веса законов, отмечаемую в период 1994 -

1997 гг., уже невозможно объяснить "техническим фактором". Она отражает становление законодательных

и представительных органов власти в субъектах Федерации и, соответственно, повышение роли законов в их

системе источников законодательства.

Стабильность законодательства

Стабильность законодательства зависит от многих факторов: времени принятия закона, социально -

экономической обстановки. Общая картина соотношения вновь принимаемых законов субъектов

Российской Федерации и законов об их изменениях и дополнениях отражена в табл. 12 и на рис. 12.

Таблица 12

СООТНОШЕНИЕ ВНОВЬ ПРИНИМАЕМЫХ ЗАКОНОВ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАКОНОВ

ОБ ИХ ИЗМЕНЕНИЯХ И ДОПОЛНЕНИЯХ

Категория Годы

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Новые законы 138 106 156 511 874 1288 1486 1435

Законы об изменениях

и дополнениях 9 64 55 92 262 593 837 1095

Из приведенных данных следует, что по мере развития правовой системы падают темпы принятия

новых законов и растут темпы принятия законов об изменениях и дополнениях к ранее принятым законам. С

точки зрения здравого смысла так и должно быть. Но за средними цифрами, как это нередко бывает,

скрываются небезынтересные частные тенденции.

В ходе исследования была предпринята попытка сопоставить стабильность конституционного

законодательства республик в составе Российской Федерации и уставного законодательства другой

категории субъектов Российской Федерации - краев и областей. Полученные данные приведены в табл. 13 и

на рис. 13.

Таблица 13

ДИНАМИКА КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1991 - 1998 ГГ.

Категория Годы

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Конституции субъектов РФ 0 2 5 10 14 14 16 16

Изменения и дополнения

к конституциям 6 9 13 20 30 35 43 49

Уставы субъектов РФ 0 0 1 10 31 45 49 51

Изменения и дополнения

к уставам 0 0 0 2 16 63 115 164

Полученные данные свидетельствуют, что стабильность конституционного законодательства

республик в составе Российской Федерации заметно выше стабильности уставного законодательства краев и

областей. Данное различие коренится, по-видимому, в более устойчивом конституционно - правовом

статусе республик, более самостоятельных в решении всех вопросов внутренней жизни, в том числе -

конституционно - правовых. Это обстоятельство еще раз указывает на необходимость выравнивания

конституционно - правового статуса республик в составе Российской Федерации и краев (областей).

Существующий дисбаланс отражается практически на всех аспектах экономической, политической и

культурной жизни субъектов Российской Федерации, в том числе - на различиях в уровне стабильности

законодательства.

Структура и динамика регионального законодательства

по содержанию актов

В завершение необходимо затронуть вопрос о содержании законотворчества субъектов Российской

Федерации, отражающем характер решаемых проблем и приоритеты законодательной деятельности. В

целях анализа выделим десять тематических групп:

Группа 1. Основы конституционного строя.

Группа 2. Законодательство по вопросам хозяйственной деятельности (включая рубрики

"Гражданское законодательство", "Общие вопросы хозяйственной деятельности", "Законодательство о

предприятиях и предпринимательской деятельности", "Законодательство о промышленности",

"Законодательство о строительстве", "Законодательство о сельском хозяйстве", "Законодательство о

транспорте и связи").

Группа 3. Законодательство о финансах и кредите.

Группа 4. Законодательство по вопросам социальной политики (включая "Трудоустройство и

занятость", "О труде", "О социальном страховании и социальном обеспечении").

Группа 5. Законодательство о торговле, общественном питании и бытовом обслуживании.

Группа 6. Жилищное законодательство.

Группа 7. Законодательство по вопросам культурной политики (о научной деятельности и

образовании, о культуре, о физкультуре и спорте).

Группа 8. Законодательство об охране природы и пользовании природными ресурсами (об охране

окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира).

Группа 9. Законодательство об административных правонарушениях.

Группа 10. Законодательство о межрегиональных и международных отношениях и

внешнеэкономической деятельности.

Изучение структуры и динамики законодательства субъектов Российской Федерации в разрезе

указанных десяти тематических групп выявило следующую картину (см. табл. 14. и рис. 14).

Таблица 14

СТРУКТУРА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

ПО ТЕМАТИЧЕСКИМ ГРУППАМ

Группа Учетных

единиц

Процент Группа Учетных

единиц

Процент

1 43613 15,7 6 19513 7,0

2 82993 29,9 7 13823 5,0

3 58047 20,9 8 18676 6,7

4 23883 8,6 9 1803 0,6

5 12264 4,4 10 3248 1,2

Всего 277863 100