Хрестоматия по Теории Государства и Права

Подождите немного. Документ загружается.

Пожалуй, один из самых сложных вопросов создания единого органа опубликования нормативных

актов - следует ли помещать в него ведомственные акты. При этом отстаивается мнение о целесообразности

распространения правила о едином издании на ведомственные акты, имеющие общеобязательное значение

<*>. С этим следует согласиться. Помещение общеобязательных ведомственных актов в едином источнике

опубликования наряду с законами, актами Президента, Правительства создает несомненные удобства для

пользователей. Особенно это касается ведомственных актов, изданных в развитие и конкретизацию актов

более высокой юридической силы. Наличие в одном месте нормативных актов различных уровней по

одному и тому же вопросу способствует правильному и точному их уяснению в первую очередь теми

субъектами, на которых эти ведомственные акты непосредственно распространяют свое действие. Практике

прошлых лет известны случаи опубликования актов министерств и ведомств в едином официальном

издании. Так, отдельные ведомственные акты помещались в Собрании законодательства СССР, что было

закреплено нормативно. В Литовской ССР приказы и инструкции министерств и ведомств Республики

помещались в едином органе официального опубликования - "Ведомостях Верховного Совета и

Правительства Литовской ССР".

--------------------------------

<*> См.: Пиголкин А.С. Указ. соч. С. 165.

На федеральном уровне, равно как и на уровне отдельных субъектов Федерации, для оперативного

доведения правовой информации до широких слоев населения практикуется опубликование нормативных

правовых актов в массовых периодических изданиях, которым придается статус официального источника

опубликования. В России, например, это "Российская газета", в Республике Дагестан - "Дагестанская

правда", в Республике Башкортостан - газеты "Известия Башкортостана", "Башкортостан", "Кызыл Там",

"Советская Башкирия", в Калужской области - газета "Весть". Следует, однако, учитывать, что в средствах

массовой информации целесообразно публиковать не все, а лишь наиболее важные нормативные акты,

требующие широкого обнародования. Что касается актов, не имеющих общего значения или ненормативных

(к примеру, акты, регламентирующие внутриорганизационные вопросы деятельности законодательного

органа), информация о них для населения не столь уж необходима. Да и помещение многочисленных актов

со всеми их реквизитами в периодическом издании неизбежно приведет к его перегрузке обязательными

публикациями.

Заслуживает особого внимания вопрос о языке официального опубликования нормативных правовых

актов, который имеет прежде всего значение для республик в составе Российской Федерации. Не случайно

он затрагивается специальным законодательством об опубликовании нормативных правовых актов и

законами о языках, принятыми на федеральном и республиканском уровнях.

В Законе о языках народов Российской Федерации закреплено правило о том, что тексты законов и

других актов (в их числе и акты Президента Российской Федерации) должны быть опубликованы как на

русском языке, признанном государственным на всей территории России, так и на государственных языках

республик в составе Российской Федерации.

В соответствии с Законом "О языках народов Республики Хакасия" тексты законов и других правовых

актов, принятых высшими органами государственной власти Республики, публикуются на двух языках -

русском и хакасском. В Законе "О языках народов Республики Бурятия" установлено, что тексты законов и

постановлений органов государственной власти Республики публикуются на бурятском и русском языках.

Что касается документов местных органов власти и управления, то они принимаются и объявляются или на

русском или на бурятском языке в зависимости от контингента населения. В местностях компактного

проживания других национальностей (эвенки, татары, немцы и др.) наряду с государственными языками

может использоваться язык большинства населения данной местности.

Действующим Законом "О языках в Республике Саха (Якутия)" предусмотрено опубликование

законов и других актов республиканских органов государственной власти и управления на саха и русском

языках. Акты местных органов государственной власти и управления принимаются и публикуются на саха,

русском, а также местных официальных языках (эвенкийский, эвенский, юкагирский, долганский,

чукотский), которые используются в местах проживания этих народов наравне с государственными

языками.

Такой подход, когда в качестве государственного на территории республики действуют одновременно

несколько языков, дает больше возможностей для преодоления возникающих языковых коллизий и поэтому

представляется наиболее целесообразным. Вместе с тем реализация нормы о необходимости опубликования

нормативных правовых актов, изложенных на разных языках, весьма непроста (особенно в условиях

многонациональной республики). Сказывается недостаточная подготовленность материальной,

организационной и лингвистической баз.

Конечно, вопросы официального опубликования нормативных правовых актов могут решаться

субъектами Федерации неоднозначно. Но в любом случае при информационном обмене в сфере

законодательства необходимо исходить из проблемы "взаимоотношения языков" в рамках единой

Федерации.

Весьма важным остается вопрос о так называемых ограничительных грифах. Существует категория

нормативных актов, на которые требование обязательного опубликования не распространяется. К ним

относятся законы, другие нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие

государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Это делается, как правило, в интересах

обороны или государственной безопасности страны.

В той или иной степени данный принцип проводится и в субъектах Федерации. Так, в соответствии с

законодательством Республики Дагестан каждый гражданин имеет право ознакомиться с нормативными

правовыми актами Республики в установленном порядке, за исключением нормативных правовых актов,

содержащих сведения, составляющие государственную тайну или носящие конфиденциальный характер.

Очевидно, что какие-то нормативные правовые акты должны оставаться "закрытыми" даже в

условиях демократического, правового государства. Однако при этом важно не допускать необоснованного

присвоения ограничительных грифов. Результатом чрезмерной засекреченности правовых актов может стать

такое нежелательное явление, как "отчуждение от права". Необходимо также учитывать, что присвоения

ограничительного грифа в ряде случаев требует не весь акт, а лишь определенная его часть (статья, пункт,

абзац).

Помимо официального опубликования нормативных правовых актов существуют и другие формы их

оглашения. Акты, требующие срочного и широкого обнародования, наряду с опубликованием в

официальных изданиях, могут быть обнародованы по радио и телевидению, а также разосланы в служебном

порядке. И, напротив, акты, не имеющие общего значения, подлежат рассылке определенному кругу

органов и организаций. Это подтверждается и современной правотворческой практикой. Так, по

действующему законодательству Российской Федерации федеральные конституционные законы и

федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, наряду с опубликованием в официальных

изданиях ("Собрание законодательства Российской Федерации" и "Российская газета"), могут быть

опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и

радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям,

организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемом издании. Законы, акты палат

Федерального Собрания могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года "О порядке

опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской

Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" акты Президента

и акты Правительства помимо опубликования в официальных источниках, могут быть опубликованы в иных

печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы

государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям,

учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Сохранилась и такая форма официального оглашения, как ведомственная рассылка. Она

осуществляется с целью доведения ведомственных актов до их исполнителей и обычно тоже нормативно

регламентируется. Так, Правилами подготовки ведомственных нормативных актов предусматривается, что

федеральные органы исполнительной власти доводят принятые ими нормативные акты до сведения

(направление на исполнение) соответствующих государственных органов, предприятий и организаций.

Определенное разнообразие форм оглашения нормативных правовых актов наблюдается и в

субъектах Федерации. Например, в Калининградской области отдельные акты после их принятия областной

Думой и подписания могут быть обнародованы немедленно по областному радио, телевидению. В

Ивановской области предусмотрены такие формы доведения до всеобщего сведения законов, иных

нормативных правовых актов, как обнародование их по телевидению и радио; рассылка государственным

органам и органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям,

организациям; передача по каналам связи; распространение в машиночитаемой форме. Возможно

опубликование этих актов и в виде отдельного официального издания.

Помимо затронутых в настоящей статье, ждут своего решения и другие вопросы. Нуждается в

совершенствовании практика опубликования обновленного текста нормативного правового акта. Особенно

это актуально в отношении законов, которые содержат наиболее стабильные правовые нормы. Поэтому

следовало бы сразу же вслед за "перечнями" актов, вносящих изменения в действующие законы, издавать

тексты измененных законов и оперативно их доводить до исполнителей.

Расширение сфер общественных отношений, подлежащих правовому урегулированию, порождает

новые организационно - правовые формы, в том числе и по вопросам опубликования нормативных актов.

Поучительна в этой связи практика Волгоградской области. В целях информирования населения области о

принимаемых Законодательным Собранием законах и постановлениях планируется организовать

оперативную и полную публикацию законодательных и иных актов в основных печатных изданиях на

условиях договоров с редакциями этих изданий.

Вырабатываемые практикой новые формы в организации публикации законов и иных нормативных

правовых актов не только заслуживают внимания, но и требуют научного осмысления, выработки

практических рекомендаций.

Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения

законодательства

Источник:

Журнал "Журнал российского права", 2003 год, N 7 А.И. Абрамова Т.Н. Рахманина,

Современный этап развития правовой системы Российской Федерации характеризуется

возрастанием роли технологий построения различных систем классификации правовых актов как

важного элемента принятия правовых решений любого уровня, обеспечения правовой

информацией государственных и общественных структур, а также граждан и в итоге -

формирования единого информационно-правового пространства страны. Для этого, как

отмечается в литературе, необходима классификация, отражающая массив правовых актов во всем

их многообразии и динамике*(1). Развитие глобальных компьютерных сетей, предполагающее

системный подход, позволяет охватить огромный объем правовой информации.

Проблема правовых классификаций в призме вопросов упорядочения законодательства

продолжает оставаться актуальной. Во-первых, потому что на классификаторе основывается учет

законодательства, без которого вообще невозможно упорядочение законодательного материала.

Официально унифицированная система поиска информации создает основу для формирования

единой внутренне согласованной системы законодательства*(2). Во-вторых, без классификатора

(что совершенно очевидно) не будут столь эффективны результаты работ по кодификации

законодательства. В-третьих, классификатор является основой для разработки схем

систематических собраний (сводов) законодательства, поскольку по существу и представляет

собой научно обоснованную классификацию нормативных правовых актов. Тщательно

разработанный, детализированный классификатор играет существенную роль в работе по учету и

систематизации нормативных актов, помогает осуществлять полный и достоверный поиск

правовой информации. Он является одной из методологических основ систематизации и

кодификации законодательства, служит важным инструментом, без которого невозможна

эффективная работа законодателя. Классификатор не только позволяет получать достаточно

полную и точную информацию о правовых актах, но и способствует наведению должного порядка

в работе по их систематизации. В связи с подготовкой к изданию собраний (сводов)

законодательства на федеральном и региональном уровнях вопросы теории классификаций

приобретают сегодня особый практический резонанс.

Цели упорядочения законодательства, для достижения которых создаются классификаторы,

весьма разнообразны - это информационный поиск, пересмотр действующего законодательства,

организация единого информационно-правового пространства, создание собраний (сводов)

законодательства, выявление пробелов и противоречий действующего законодательства и т.д. В

зависимости от целей различны и требования, предъявляемые к принципам классификации: по

отраслям права, по темам правового регулирования и др.

До недавнего времени в Российской Федерации действовал Общеправовой классификатор

отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N

2171*(3). В целом Классификатор отвечал своему основному предназначению - способствовать

наиболее полному и достоверному поиску правовой информации. Достоинством Классификатора

являлось и то, что он максимально соответствовал состоянию российского законодательства на

тот период. Вместе с тем его структура в значительной степени основывалась на схеме Свода

законов СССР и, несмотря на то, что Классификатор "воспринял" происходящие в обществе новые

процессы, он, как на это неоднократно обращалось внимание, неизбежно отражал заложенную в

Своде законов систему, в которой государство выступало как основной хозяйствующий субъект.

Помимо этого Классификатор сохранял и некоторые другие характерные черты того времени,

порождающие на практике определенные проблемы. Одной из таких проблем было, в частности,

разграничение публично-правовых и частноправовых отношений в процессе систематизации.

Наиболее четко это просматривалось в сфере финансовых и кредитно-денежных отношений.

На определенном этапе назрела потребность в новом подходе к самой концепции

классификатора, в поиске иных критериев построения его структуры. Возникла необходимость

сформулировать принципы, по которым должна строиться работа по классификации, показать

роль и функции системы классификации в процессе законотворчества и реализации законов

применительно к сложившимся реалиям и с учетом функционирования новых правовых

институтов, обеспечивая их адаптацию к особенностям современной российской государственной

и правовой систем. Это касалось в первую очередь современного понимания системы

государственных органов, институтов власти. Кроме того, все более очевидной становилась

необходимость сочетания, взаимодействия законов рыночной экономики с рычагами

государственного регулирования. Глубокие изменения коснулись и таких областей правового

регулирования, как права человека, социальная сфера, вопросы предпринимательства,

собственности и приватизации и т.д. В решение этих проблем активно включились специалисты в

области классификации, юристы, а также специалисты из других отраслей знания. В ходе

исследований было необходимо выработать требования к современному классификатору

правовых актов, очертить сферу его охвата, определить интересы будущих пользователей.

Результатом этой работы стал Классификатор правовых актов, одобренный Указом

Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511*(4), и сегодня он является, по существу, единственным

официальным источником классификации российского законодательства. В Классификаторе

отражены новые концептуальные подходы к разработке системы классификации правовых актов с

учетом предшествующего опыта, органично учтены структурные преобразования, которые

российское законодательство претерпело за последние годы. В основных своих параметрах он

соответствует структуре базовых законов, предназначение которых - существенно реформировать

наиболее значимые сферы общественных отношений. Это прежде всего новые кодексы:

Гражданский, Уголовный, Налоговый, Бюджетный, Трудовой и Кодекс об административных

правонарушениях.

Проблема юридической классификации, таким образом, в настоящее время перестает быть

чисто научной. Она получает самое непосредственное практическое звучание. В этом отношении

Классификатор правовых актов имеет большое значение не только как основа для дальнейшей

разработки собственно проблем классификации правовых актов, но и для работы тех органов,

которые занимаются законотворчеством, систематизацией законодательства, а также

правоприменительной деятельностью.

Сегодня федеральные органы государственной власти в своей работе достаточно активно

используют Классификатор. Весьма полезной следует признать и работу, которую проводит

Экспертно-консультативный совет по проблемам систематизации и кодификации

законодательства при Председателе Государственной Думы. По результатам своей работы Совет

периодически готовит и издает сборники, которые дают возможность ознакомиться с мнениями

ведущих ученых-специалистов (юристов, математиков, филологов, программистов) по проблемам

систематизации и кодификации законодательства, в том числе - по проблемам практического

использования правового классификатора и другим актуальным вопросам классификации

правовых актов.

В настоящее время сложились разные основания классификации правовых актов. Наряду с

предметно-функциональным (предметно-тематическим) основанием выделяются такие критерии

классификации, как алфавитный, хронологический, по типам и видам актов, по органу,

принявшему акт, и др. Смешение различных оснований (признаков) классификации в одном

документе представляется нецелесообразным. Реализация принципа интеграции разных

классификационных схем, основывающихся на сочетании сразу нескольких признаков

(критериев), делает классификатор громоздким и, как следствие, - неудобным в пользовании.

Именно поэтому важно, чтобы построение конкретного классификатора ориентировалось на

какой-либо один, главный признак. С этой точки зрения классификатор, предназначенный,

например, для систематизации законодательства, должен преимущественно строиться по

предметному признаку.

Построение классификатора по предметному признаку предполагает наличие дуализма: с

одной стороны, за основу берутся отрасли законодательства, корреспондирующие традиционным

отраслям права, с другой - комплексные отрасли или массивы законодательства. Такой подход

позволяет отразить конкретные реалии и проблемы комплексного характера. Предметный

классификатор, таким образом, обеспечивает универсальный охват всего массива

законодательства.

Одно из требований к предметному классификатору - его согласованность со схемой

систематического собрания (свода законов). Реализация идеи о том, что в основу

систематического собрания должна быть положена структура классификатора правовых актов,

позволит унифицировать приемы, способы классификации и систематизации законодательства,

обеспечить оперативность в подборе необходимой правовой информации, помочь правильному

учету и распределению нормативного материала по разделам собрания (свода).

Работа по созданию Свода законов Российской Федерации предполагает в качестве одной из

основных задач разработку схемы Свода, определение ее разделов, их разбивку на главы,

параграфы и прочее. В этой связи возникает вопрос, должна ли схема собрания (свода)

разрабатываться как "самостоятельное произведение", независимо от системы классификатора,

либо в основе своей она должна исходить из этой системы. Как представляется, разрабатываемая

схема Свода должна соотноситься со структурой действующего Классификатора правовых актов.

При этом такая соотносимость, как справедливо отмечено в литературе, должна доходить до

третьего уровня рубрикации включительно, что помогло бы в последующем эффективно

использовать и эталонную электронную версию Свода*(5). Этот вывод основывается на том, что в

целом они сопоставимы по своим основным параметрам: и схема Свода, и структура

Классификатора формируются на единых подходах и общих принципах, исходят из одинаковой

оценки роли того или иного правового института в регулировании общественных отношений. При

расположении нормативных правовых актов в любом систематическом собрании

законодательства существенное значение имеет принцип отраслевой предметности. Основанием

для предметной классификации нормативных правовых актов здесь также служат

соответствующие отрасли законодательства.

Сказанное дает основание согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что в

идеале работа по созданию собрания (свода) законодательства и классификатора правовых актов

должна вестись синхронно, при тесном взаимодействии комиссий и рабочих групп,

осуществляющих эту работу6 .

Вместе с тем схема Свода не должна слепо следовать за структурой Классификатора. В этом

отношении правы те авторы, которые говорят о необходимости, с одной стороны, согласованности

схемы Свода законов со схемой предметного классификатора, а с другой - об отсутствии между

ними полной идентичности. Можно заметить, что определенная часть выделенных в

Классификаторе рубрик (подрубрик) является правомерной с точки зрения структуры

соответствующей отрасли законодательства или отрасли юридической науки, но малополезной

для целей рубрицирования и поиска правовой информации. Классификатор имеет свои

специфические цели, и его структура не может механически повторять структуру

соответствующих отраслей законодательства. Одним из решающих критериев выделения той или

иной рубрики (подрубрики) является наличие определенного, достаточно развитого массива

нормативных правовых предписаний.

Будучи своеобразным инструментом учета и поиска правовой информации, классификатор

правовых актов носит в определенной степени прикладной характер. Ориентированность

классификатора на интересы пользователей оправдывает некоторые отступления от требований

чисто научной классификации при создании его системы. В ряде случаев, правда, и при

составлении собраний (сводов) законодательства приходится отступать от "чистоты" выбранного

для расположения в данном конкретном систематическом издании критерия (принципа)

построения системы. Это подтверждает, например, опыт систематизации законодательства

Швейцарии. При составлении Систематического собрания (в соответствии с постановлением

Союзного Собрания Швейцарии) нормативные акты классифицировались по предмету. В

основном этот принцип выдерживался, но в ряде случаев составители отступали от этого

критерия, группируя акты внутри корпуса Собрания на основе практических соображений.

Например, там, где систематизация позволяла отнести один и тот же акт к различным рубрикам,

выбиралась та, в которой пользователь, по всей вероятности, стал бы искать акт, а в других

рубриках делались соответствующие отсылки*(7).

Однако важно подчеркнуть, что классификатор в большей степени, чем собрание (свод)

законодательства, ориентирован на поиск правовой информации и обеспечение ею пользователей.

Именно в этом его основное предназначение.

Классификатор правовых актов является определенной основой и для составления собраний

(сводов) законодательства субъектов Российской Федерации. В своих базовых параметрах

Классификатор ориентирует составителей региональных собраний (сводов) при разработке схем.

Вместе с тем проблема соотношения Классификатора правовых актов с системой регионального

законодательства имеет свои особенности. Это обусловлено главным образом спецификой

законодательства субъектов РФ как в силу разграничения предметов ведения Федерации и ее

субъектов, так и по причине сохраняющихся исторических, национальных и других особенностей

развития конкретных регионов, что находит отражение и в региональном законодательстве. Таким

образом, использовать Классификатор правовых актов при разработке схем собраний (сводов)

законодательства субъектов РФ необходимо с учетом специфики системы законодательства

конкретного региона. Очевидно, одни разделы и рубрики Классификатора не будут задействованы

совсем (например, по вопросам гражданского права, внешнеэкономической деятельности,

обороны, гражданства и т.д.), другие же будут использованы при выделении аналогичных

разделов и рубрик схем собраний (сводов) применительно к законодательству субъектов РФ. При

этом в схемах собраний (сводов) рубрики, заимствованные из Классификатора, могут

объединяться, перегруппировываться в зависимости от тех практических задач, которые стоят

перед создателями собраний (сводов) регионального законодательства. Кроме того, как

показывает практика, в схемах собраний (сводов) субъектов РФ могут быть выделены рубрики по

вопросам, которым нет аналогов в Классификаторе правовых актов (например: городское

хозяйство, благоустройство и др.).

Практика построения систем классификации позволяет выделить ряд требований, которым

должен отвечать современный классификатор правовых актов. К ним относятся: удобство

практического использования; полнота охвата нормативного материала; соответствие реально

существующей системе действующего законодательства (ориентированность классификатора на

структуру основополагающих нормативных актов, в первую очередь кодексов); сочетание

стабильности и динамизма; научно обоснованный подход к рубрицированию классификатора;

систематическое обновление классификатора и поддержание его в контрольном состоянии.

Другими словами, классификатор должен сочетать в себе детальность и обозримость

(компактность), полноту и однозначность, точность, конкретность рубрик и возможность его

развития, универсальность и специализацию.

Необходимо обеспечить единообразный подход к классификации. Это предполагает

соблюдение единообразных требований, касающихся уровней рубрицирования материала, степени

его детализации на первом и втором уровнях и, в конечном счете, объема, который тот или иной

раздел должен занимать в общей массе материалов.

Структура классификатора должна быть логичной и исходить из принципа соразмерности

разделов и рубрик. Не следует допускать чрезмерно больших по объему разделов, объединяющих

сразу несколько отраслей законодательства, порой весьма далеких друг от друга, в то же время и

рубрики одного уровня не должны включать несопоставимые по объему и значимости вопросы.

Важно также обеспечение единообразия формулировок однотипных позиций. На практике

это требование проводится не всегда последовательно, что значительно затрудняет учет и поиск

правовой информации. Например, для обозначения категории "управление" нередко используются

формулировки типа: "общие вопросы управления", "государственное регулирование",

"организация и управление", "управление в сфере" и т.д.

Существенным фактором, оказывающим ориентирующее влияние на построение научно

обоснованной системы классификации, выступает связь классификатора с базовыми законами.

Следует заметить, что они призваны служить своеобразным каркасом любой формирующейся

правовой системы. Вместе с тем рубрикацию классификатора желательно не привязывать к

структуре исключительно одного базового закона в соответствующей отрасли, а охватывать по

возможности отрасль (или массив законодательства) в целом в тех случаях, когда в отрасли

имеется несколько базовых, системообразующих законов. Например, рубрики раздела,

касающегося вопросов информатизации, в основном воспроизводят структуру Федерального

закона "Об информации, информатизации и защите информации". Однако в данной сфере это не

единственный закон, поэтому вряд ли будет правильным ограничиваться здесь такой рубрикацией.

Принцип необходимой полноты классификатора предполагает, что в нем находит отражение

система отрасли в целом, включая все ее правовые институты.

В условиях динамично развивающегося законодательства классификатор должен учитывать

все происходящие в жизни общества перемены. Поэтому одной из главных его характеристик

является сочетание стабильности и в то же время восприимчивости ко всем изменениям

законодательства, что предполагает периодическое обновление структуры классификатора в

зависимости от новых тенденций и направлений развития правовой системы, новых категорий

базовых, системообразующих законов. В противном случае он станет просто бесполезным, не

востребованным широким кругом пользователей. Основной акцент необходимо сделать именно на

сочетании этих двух составляющих - восприимчивости и стабильности. Как подчеркивалось в

Послании Президента России Федеральному Собранию на 2001 год, "нам давно нужна

систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но

и сохранить традиционные отрасли права, опасно размытые в последние годы"*(8).

Важным этапом работы по созданию классификатора является рубрицирование.

Классификатор по своей сути подобен таблице, своеобразной матрице, "гнездами" которой

являются его рубрики. В процессе рубрицирования должна быть обеспечена одинаковая глубина

проработки разделов (рубрик), выдержан единый принцип (основания) их деления на каждом

этапе градации.

При классификации и, соответственно, рубрицировании необходимо избегать произвольного

определения связей между отраслями законодательства, их подотраслями и институтами. Не

следует также отступать от принципа соразмерности деления рубрик. В противном случае одни

разделы (рубрики) классификатора окажутся весьма объемными и поиск внутри них правовой

информации будет затруднен, другие - будут лишены необходимого для полноценной рубрики

нормативно-правового материала либо останутся вообще "пустыми".

В классификаторе важно обеспечить последовательное расположение разделов (рубрик),

которое бы отражало реально существующие системные связи в законодательстве. Определенным

ориентирующим началом для адекватного отражения таких системных связей является предмет

правового регулирования. Приведем пример. В современных условиях жилищное

законодательство по предмету регулирования тяготеет не столько к коммунальному хозяйству,

сколько к гражданскому праву. Многие вопросы жилищного законодательства требуют подхода к

жилищным отношениям как к самостоятельному объекту регулирования, с которым

коммунальное хозяйство связано договорными отношениями и контролем за безопасным

использованием жилья в рамках градостроительных и иных правил, оставаясь в то же время

особой отраслью хозяйства и управления. Такой вывод делает целесообразным выделение

жилищного законодательства из законодательства о жилищно-коммунальном хозяйстве в

отдельный раздел классификатора и помещение его после раздела "Гражданское

законодательство".

Одним из непременных условий любой классификации является отсутствие дублирующих

элементов (позиций). Классификатор не должен содержать слишком много рубрик, повторяющих

друг друга. Как свидетельствует практика, множественность дублирующих рубрик в

классификаторе не только существенно увеличивает его объем, но и значительно затрудняет

процесс индексирования правовых актов, а также их поиск.

Решению этой проблемы в значительной степени способствует выработанный теорией и

практикой классификации механизм отсылок. Это помогло разрешить целый ряд сложных

ситуаций, которые долгое время оставались камнем преткновения для специалистов,

занимающихся вопросами построения систем классификаций правовых актов. Такой подход, как

представляется, позволит, не перегружая классификатор чрезмерным количеством отсылок,

обеспечить необходимые связи между отраслями и институтами законодательства.

Механизм, о котором идет речь, предполагает четко выстроенную систему взаимных отсылок

между рубриками, что позволяет решить проблему возможности практического использования

классификатора, обеспечивая его внутрисистемные связи, а в итоге способствует более

эффективному проведению работ по упорядочению законодательства. Например, институт

государственной службы по своей природе близок конституционной материи, поскольку

самостоятельно от органов государства такая служба существовать не может. Вместе с тем этот

институт непосредственно связан с такими институтами трудового законодательства, как

"отпуска" и "оплата труда". Показать их взаимную связь поможет применение взаимных отсылок.

Важно четко представлять, на каком основании производится выделение тех или иных

рубрик и их размещение в структуре классификатора. Недооценка этого фактора, то есть

выделение рубрик по различным основаниям, может привести к неоправданному пересечению их

предметов и осложнить процесс рубрицирования нормативных правовых актов.

Одно из основных требований к классификатору заключается в том, чтобы он не был

излишне детализированным. В противном случае классификатор станет неудобным для

пользования, и это значительно усложнит поиск необходимой информации. Вместе с тем

нежелательно и чрезмерное укрупнение классификационных единиц (разделов). Как правило, это

ведет к неполноте классификатора и в ряде случаев не облегчает, а затрудняет пользование им,

поскольку многие устоявшиеся, научно обоснованные, самостоятельные отрасли законодательства

превращаются в структурные части отрасли законодательства, к которой имеют весьма далекое

отношение. А самое главное - это усложняет систематизацию нормативных правовых актов.

Следует учитывать, что отдельные разделы классификатора, в зависимости от объема и

специфики включаемого нормативного материала, могут иметь сложную внутреннюю структуру,

и в этом случае многоуровневое деление вполне оправданно. Сказанное обуславливает

необходимость дифференцированного подхода к рубрицированию классификатора.

Целесообразно при этом исходить из двухуровневого построения системы правовых актов.

Отрасли права могли бы послужить основным звеном рубрикации первого уровня. В рамках

данного звена нашла бы место более дробная рубрикация по предметам регулирования. Наряду с

ними на этом же (первом) уровне целесообразно помещать и комплексные сферы регулирования,

такие как: общие вопросы хозяйственной деятельности; сельское хозяйство, торговля, транспорт,

здравоохранение и т.п. При этом некоторые предметы регулирования, носящие комплексный

характер (с точки зрения их соотношения с отраслями права), пришлось бы выделить особо, но в

целом система законодательства строилась бы в соответствии с профилирующими отраслями

системы права.

Структура классификатора в основных своих параметрах должна соответствовать реально

существующей структуре действующего законодательства и отражать наличный объем

нормативно-правового материала с учетом тенденций и перспектив развития конкретных

отраслей, подотраслей и институтов законодательства. Так, институты общей части

административного права - органы исполнительной власти; государственная служба;

административно-правовые режимы (паспортный, визовый, лицензирования); административное

принуждение; заявления, предложения и жалобы граждан - уже сейчас довольно детально

"отоварены" нормативным материалом, а по большинству из них имеются даже акты

кодификационного свойства. Наряду с этим необходимо учитывать, что отдельные комплексы

законодательства сегодня еще только формируются, но совершенно очевидно - получат свое

дальнейшее развитие (законодательство о защите населения и территорий от чрезвычайных

ситуаций, о борьбе с терроризмом, о беженцах и вынужденных переселенцах и др.). Для таких

случаев в классификаторе целесообразно предусматривать своего рода "резервные ниши". С этой

точки зрения классификатор должен представлять собой в известном смысле перспективную

модель, которая могла бы быть восприимчивой к развитию законодательства последующих лет.

Другими словами, он должен быть максимально полным с точки зрения завершенности системы

(например, по типу таблицы Менделеева).

Как правильно отмечалось, систематизация действующего законодательства в условиях

радикальных социально-экономических преобразований, происходящих в России, должна прежде

всего увязываться с процессом коренной реформы действующего права и с четким

представлением о направлении развития его институтов на перспективу*(9). Классификатор, на

наш взгляд, даже в большей степени, чем схема собрания (свода), призван отражать

существующую модель системы законодательства, которая направлена прежде всего на

перспективу развития законодательства.

По своей сути классификатор призван быть основой стандарта в области классификации

правовых актов. Идея целесообразности установления определенных стандартов для обеспечения

стабильности системы классификации уже высказывалась в литературе*(10). Введение таких

стандартов позволит сделать важный шаг на пути к созданию единого информационно-правового

пространства и существенно облегчит для пользователей работу с различными системами. Это

приобретает особое значение в условиях развития современной модели российского федерализма.

С точки зрения федеративного аспекта проблемы, одним из возможных путей реализации

высказанной идеи является создание единого предметного классификатора *(11). Такой

классификатор дает возможность охватить огромный объем нормативного материала, позволяет

учитывать и федеральные акты, и правовые акты субъектов РФ, и акты органов местного

самоуправления, составляющие, по сути дела, единый массив нормативных правовых актов в

Российской Федерации. В ракурсе сегодняшнего дня, когда высока активность правотворческой

деятельности субъектов РФ и органов местного самоуправления, без учета таких актов

невозможно обеспечить получение имеющейся правовой информации в полном объеме. К тому же

выделение регионального массива будет способствовать снижению "шума" при поиске,

повышению его избирательности по всем названным направлениям.

В качестве единого стандарта в информационном поиске предлагается избрать наиболее

стабильную и, так сказать, "общепризнанную" часть структуры классификатора, которая включает

два-три ее верхних уровня. Официальное утверждение только принципиальной, наиболее важной

структуры классификатора дает возможность специалистам, непосредственно ведущим

конкретные базы данных, разрабатывать нижние уровни рубрикации самостоятельно*(12).

Некоторые ученые и практики, ссылаясь на нестабильный характер современного

российского законодательства, высказываются против введения стандарта на классификатор, то

есть против создания единого классификатора для всех пользователей*(13).

Не отрицая в принципе права на существование разных классификаторов, помогающих в

поиске информации и адресно удовлетворяющих потребности различных категорий

пользователей, следует, однако, заметить, что на практике возникает необходимость в

классификаторе, который бы занял свою, особую нишу в системе классификаций. Его

предназначение - поиск информации обо всех правовых актах, рассчитанной на любого

пользователя. Приближенным к модели такого классификатора, по существу, является ныне

действующий Классификатор правовых актов. Поэтому необходима более основательная

корректировка данного Классификатора с тем, чтобы он мог эффективнее выполнять функцию

единого языка общения различных органов и организаций, занимающихся законодательной и

правоприменительной деятельностью.

Кроме того, следует учитывать, что законодательство непрерывно развивается, и это, в свою

очередь, также требует постоянного совершенствования классификатора. Очевидно, в ныне

действующем Классификаторе должны быть зафиксированы результаты ведущегося в настоящее

время реформирования системы органов государственной власти, новые модификации рыночных

отношений. К тому же нельзя не отметить, что сейчас Классификатор строится по разным

критериям - по отраслям законодательства, подотраслям, правовым институтам, сферам правового

регулирования и др. Между ними не всегда присутствует строгая связь. Наблюдается и

"раздробление" некоторых фундаментальных отраслей законодательства (конституционное,

административное и др.), что ведет к ослаблению внутрисистемных связей в законодательстве.

В последние годы все активнее проводится идея о необходимости создания постоянного

мониторинга состояния правовой системы*(14). В аспекте преломления ее к построению системы

классификаций эта идея, как представляется, приобретает особое значение.

А.И. Абрамова,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП,

кандидат юридических наук;

Т.Н. Рахманина,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 7, июль 2003 г.

——————————————————————————————————————————

———————————————————————————————

*(1) См.: Маковский А.Л., Новиков Д.Б., Силкина А.В., Симбирцев А.Н. Принципы

построения системы классификаций правовых актов. - В сб.: Правовой классификатор и правовой

тезаурус в законотворчестве и юридической практике. М.; Екатеринбург, 1998. С.5.

*(2) См. подробнее: Гусев Ю.И. Об опыте подготовки Свода законов СССР в 1927-1930 гг. //

Советское государство и право. 1970. N 2. С.103-107.

*(3) См.: САПП РФ. 1993. N 51. Ст.4936.

*(4) См.: СЗ РФ. 2000. N 12. Ст.1260.

*(5) Подготовка Свода законов: пора завершать начальную стадию. (Из стенограммы

совещания-семинара в Главном государственно-правовом управлении Президента РФ,

организованном совместно с ИЗиСП) // Журнал российского права. 1998. N 2. С.168.

*(6) Там же. С.166.

*(7) См.: Боботов С.В., Васильев Д.И. О кодификации и систематизации законодательства

Швейцарии // Правоведение. 1972. N 5. С.81-82.

*(8) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской

Федерации на 2001 год. М., 2001. С.15.

*(9) См.: Поленина С.В., Колдаева Н.П. О Своде законов Российской Федерации. М., 1997.

С.12.

*(10) См.: Концепции системы классификации правовых актов Российской Федерации. М.,

1999. С.10.

*(11) В начале 90-х годов отдельными субъектами Российской Федерации предпринимались

попытки создать собственные классификаторы федерального и регионального законодательства. В

их основу были положены различные принципы градации правовых актов: по отраслям

законодательства, по видам правовых актов, по органам, их принявшим, и т.п.

*(12) См.: Концепции системы классификации правовых актов Российской Федерации. С.10.

*(13) См.: Юридический мир. 1998. N 2. С.38-40.

*(14) См., например: Першеев Д.В. Проблемы систематизации законодательства на основе

общеправового классификатора. - В сб.: Правовой классификатор и правовой тезаурус в

законотворчестве и юридической практике. С.30.

Организация законопроектной деятельности Кабинета министров

Канады (Сравнительное исследование)

Участие в законодательном процессе должно рассматриваться в качестве одного из

приоритетнейших направлений деятельности правительства любого государства,

ориентирующегося на соблюдение общецивилизационных принципов демократии и законности.

Немалая работа по совершенствованию, оптимизации и повышению эффективности

законопроектной деятельности за последние годы проделана Правительством РФ. Достаточно

сослаться на Регламент Правительства Российской Федерации (в ред. постановления

Правительства РФ от 5 октября 2000 г. N 760), а также ряд иных постановлений, специально

посвященных этой проблеме: от 15 апреля 2000 г. N 347 (ред. от 2 августа 2001 г.) "О

совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации"; от 2

августа 2001 г. N 576 "Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов

федеральных законов"; от 11 ноября 2002 г. N 803 "О совершенствовании организации исполнения

федеральных законов".

Указанные нормативные документы поставили законопроектную деятельность

Правительства, осуществляющего в соответствии с Конституцией РФ исполнительную власть

Российской Федерации, на четкую организационную основу, придали ей постоянный и плановый

характер. Важная роль в реализации этих подходов отведена Комиссии Правительства РФ по

законопроектной деятельности и Министерству юстиции РФ.

Следствием предпринятых серьезных организационно-правовых мер явилась существенная

активизация законопроектной деятельности Правительства России. Его инициативы носят более

прогнозный характер, направлены на решение наиболее назревших и общественно значимых

проблем развития законодательства, касающихся, в первую очередь, социально-экономической

сферы.

Этот вывод подтверждают и статистические данные. В 2001 году из 203 законов,

подписанных Президентом России, 73 (36 процентов) были внесены в Государственную Думу

Правительством РФ, в 2002 году - 206 и 94 (46 процентов), в 2003 году - 170 и 80 (47 процентов).

Отметим, что все законы, имеющие системообразующее значение, были инициированы

Президентом РФ или российским Правительством.

Однако считать все проблемы повышения качества и эффективности законопроектной

деятельности Правительства России решенными было бы преждевременным. В этой связи весьма

полезным было бы использование опыта организации аналогичной работы правительствами ряда

зарубежных государств. В статье излагается опыт организации такой работы в Канаде. Это

государство, как и Россия, имеет федеративное устройство. Многие эксперты отмечают

лидирующую роль Канады в использовании современных технологий управления

государственными делами, доступность и высокую транспарентность деятельности

государственных структур по оказанию услуг своим гражданам.

Канада является одновременно конституционной монархией, федерацией и парламентской

демократией с двумя официальными языками, двумя системами законодательства - гражданским

правом и общим правом - и Хартией прав и свобод, включенной в Конституцию страны.

Исполнительную власть в Канаде осуществляет один из комитетов Тайного совета,

называемый Кабинетом, в состав которого входят действующие министры. Источником