Гриб С.Н. и др. Управление государственными и муниципальными финансами

Подождите немного. Документ загружается.

Таблица 2.3.3.

Структура государственного внутреннего долга Российской Федерации, выраженного в государственных ценных бумагах, за период

1993-2008 гг. в млрд. рублей.*

Виды ценных бумаг ГКО ОФЗ-

ПК

ОФЗ-

ПД

ОФЗ-

ФК

ОФЗ-

АД

ГСО-

ППС

ГСО-

ФПС

ОГНЗ ОРВВЗ

1992 года

ОГСЗ Итого внутренний

долг

на 01.01.1993 г. - - - - - - - - 0,01 - 0,01

на 01.01.1994 г. 0,20 - - - - - - - 0,02 - 0,22

на 01.01.1995 г. 10,59 - - - - - - - 0,03 - 10,62

на 01.01.1996 г. 65,76 7,96 - - - - - - 0,05 3,00 76,77

на 01.01.1997 г. 203,58 33,53 3,80 - - - - - 0,07 8,00 248,98

на 01.01.1998 г. 272,61 47,62 115,78 - - - - 1,77 0,11 13,08 450,97

на 01.01.1999 г. 16,82 0,13 346,83 112,56 - - - 2,64 0,12 14,64 493,74

на 01.01.2000 г. 7,43 0,04 402,21 112,43 - - - 2,69 0,14 4,88 529,82

на 01.01.2001 г. 3,05 24,11 359,21 122,77 - - - 19,50 0,18 3,00 531,82

на 01.01.2002 г. 19,54 24,10 307,82 138,53 - - - 20,73 0,21 0,12 511,05

на 01.01.2003 г. 18,82 24,10 350,74 207,07 42,29 - - 11,50 0,08 0,11 654,71

на 01.01.2004 г. 2,72 24,10 50,48 199,31 375,42 - - 11,50 0,04 0,10 663,67

на 01.01.2005 г. 0,02 0,001 43,31 171,22 542,24 - - - 0,03 0,0002 756,82

на 01.01.2006 г. 0,02 0,001 123,64 131,13 596,33 - - - 0,03 - 851,15

на 01.01.2007 г. - - 205,62 94,83 675,16 0,42 52,00 - 0,03 - 1028,06

на 01.01.2008 г. - - 288,42 51,43 807,59 10,42 91,00 - 0,03 - 1248,89

* по данным официального сайта Министерства финансов Российской Федерации – http://www.minfin.ru

Существование государственного долга автоматически подразумевает

наличие обязанности государства по управлению им. Под управлением

государственным долгом понимается совокупность действий государства в

лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и

стоимости обслуживания государственного долга.

Цель управления государственным долгом – нахождение оптимального

соотношения между потребностями государства в дополнительных

финансовых ресурсах и затратами по их

привлечению, обслуживанию и

погашению.

В основу управления государственным долгом положены следующие

принципы:

− безусловность – обеспечение точного и своевременного выполнения

обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления

дополнительных условий;

− единство учета – учет в процессе управления государственным

долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами

власти, органами власти субъектов федерации

и органами местного

самоуправления;

− единство долговой политики – обеспечение единого подхода в

политике управления государственным долгом со стороны федерального

центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным

образованиям;

− согласованность – обеспечение максимально возможной

гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;

− снижение рисков – выполнение всех необходимых действий,

позволяющих снизить как риски кредитора

, так и риски инвестора;

− оптимальность – создание такой структуры государственных займов,

чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными

затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее

отрицательное влияние па экономику страны;

− сохранения финансовой независимости – поддержание оптимальной

структуры долговых обязательств государства между инвесторами-

резидентами и инвесторами-нерезидентами;

−

гласность (прозрачность) – предоставление достоверной,

своевременной и полной информации о параметрах займов всем

заинтересованным в ней пользователям.

Понятие управления государственным долгом может рассматриваться в

широком и узком смысле.

Управление государственным долгом широком смысле предполагает:

− формирование политики в отношении государственного долга;

− определение основных показателей и предельных значений

государственной задолженности;

− определение основных направлений воздействия на микро- и

макроэкономические показатели;

− определение приоритетных направлений использования

привлеченных ресурсов и т.д.

Политика в отношении государственного долга и его верхний предел

определяются законодательными органами власти, а оперативное управление

им осуществляет исполнительная власть.

Управление государственным долгом в узком смысле предполагает

определение условий выпуска, обращения

и погашения конкретных

государственных ценных бумаг. Еще более узкая трактовка управления

государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры

совокупного государственного долга при его неизменной величине. В

зарубежной экономической литературе она получила название «debt

management». Объекты регулирования в рамках debt management: структура

сроков обращения различных долговых обязательств; структура кредиторов

(путем выпуска нерыночных, предназначенных для

определенных групп

кредиторов займов).

Управление государственным долгом осуществляется посредством

следующих методов:

− рефинансирование – погашение части государственного долга за

счет вновь привлеченных средств. Для успешного применения механизма

рефинансирования необходима высокая финансовая репутация страны-

заемщика. Ее достижение и поддержание является важным фактором для

управления государственным долгом. В настоящее время репутация

заемщиков на мировом

финансовом рынке выражается в рейтингах,

присваиваемых соответствующей стране специальными агентствами в

соответствии с международными правилами рейтингования;

− конверсия – изменение доходности займа;

− консолидация – превращение части имеющейся задолженности в

новую, с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование

этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая

может грозить денежно-кредитной

системе в случае массовых требований по

погашению задолженности;

− новация – соглашение между государством-заемщиком и

кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного

договора;

− унификация – решение государства об объединении нескольких

ранее выпущенных займов;

− отсрочка – консолидация при одновременном отказе государства от

выплаты дохода по займам;

− дефолт

– отказ государства от уплаты государственного долга.

Управление государственным долгом – составная часть управления до-

ходами и расходами бюджетной политики. В то же время осуществление го-

сударственных заимствований и как часть управления государственным дол-

гом, и как часть бюджетного процесса в целом имеет ряд ограничителей. К

ним относятся: во-первых, размер государственного долга, соответствующий

экономическим возможностям страны по его обслуживанию и погашению;

во-вторых, стоимость обслуживания государственного долга, влияющая на

возможности реализации бюджетной политики; в-третьих, возможности

при-

влечения заимствований на финансовых рынках.

Игнорирование указанных ограничений в прошлом неоднократно при-

водило к возникновению долгового и бюджетного кризисов, а также оказыва-

ло негативное воздействие на проведение сбалансированной бюджетной по-

литики. Таким образом, политика в области управления государственным

долгом, базирующаяся на системе управления долгом, является необходимым

условием для формирования

обоснованной бюджетной политики и нормаль-

ного функционирования бюджетного процесса.

Верхний предел государственного долга Российской Федерации, уста-

навливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной фи-

нансовый год и плановый период. Предельный объем государственного долга

субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий

годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного

объе-

ма безвозмездных поступлений. Причем, для субъектов РФ, в бюджетах кото-

рых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из феде-

рального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых

лет превышала 60 % объема собственных доходов консолидированного бюд-

жета субъекта РФ, предельный объем долга не должен превышать 50 % ут-

вержденного общего годового

объема доходов бюджета субъекта РФ без уче-

та утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Предельный объем муниципального долга не должен превышать ут-

вержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета ут-

вержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений нало-

говых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Для муници-

пальных образований, в бюджетах

которых доля межбюджетных трансфертов

из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых

доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех

последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных

доходов местных бюджетов, предельный объем муниципального долга не

должен превышать 50% утвержденного общего годового объема доходов ме-

стного бюджета без учета

утвержденного объема безвозмездных поступлений

и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам от-

числений.

Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга

субъекта РФ или муниципального долга в очередном финансовом году (оче-

редном финансовом году и плановом периоде), утвержденный законом (ре-

шением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении со-

ответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать

15 % объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема

расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из

бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Под обслуживанием государственного (муниципального) долга понима-

ются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным дол-

говым обязательствам в виде процентов

по ним и (или) дисконта, осуществляе-

мые за счет средств соответствующего бюджета.

Рассмотрим мировой опыт создания и функционирования стабилизаци-

онных фондов.

Проведение экономической политики в странах, в значительной степе-

ни зависящих от экспорта нефти и других невозобновляемых ресурсов, ос-

ложняется рядом принципиальных проблем.

Во-первых, в этих странах возникают ускоряется инфляция

, существен-

но возрастают риски, темпы роста ВВП замедляются.

Во-вторых, доходы бюджетов в таких странах, как правило, подверже-

ны весьма значительным колебаниям из-за непредсказуемой ситуации с ми-

ровыми ценами на рынках сырьевых ресурсов. В годы неблагоприятной

внешнеэкономической конъюнктуры это вызывает необходимость соответст-

вующего сокращения бюджетных расходов, что приводит к

серьезным поли-

тическим и социально-экономическим последствиям. В периоды высоких цен

на сырьевые товары крупные поступления в бюджет, напротив, зачастую

стимулируют рост неэффективных расходов. Для решения названных про-

блем экономическая политика в странах-экспортерах сырьевых ресурсов

должна быть направлена на смягчение негативного воздействия внешнеэко-

номической конъюнктуры как на бюджет, так и

на экономику в целом. Для

этого страны либо изымают сверхдоходы, получаемые вследствие высоких

цен на нефть, и накапливают их в качестве остатков на счетах в центральных

банках (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Алжир), либо

аккумулируют их в специально созданных фондах невозобновляемых ресур-

сов (Норвегия, Чили, Кувейт, Оман). В обоих случаях

средства, как правило,

инвестируются в иностранные активы.

Фонды невозобновляемых ресурсов начали создаваться в 1970-е годы в

странах, экономика которых в значительной степени зависит от экспорта тех

или иных видов минерального сырья. Общий принцип их функционирования

– планирование доходов и расходов бюджета исходя из консервативного про-

гноза мировых цен на сырье и

накопление «сверхплановых» доходов при бла-

гоприятных экспортных ценах.

Стабилизационные фонды предназначены для снижения зависимости

макроэкономической и бюджетной политики от колебаний мировых цен на

тот или иной вид сырья. Использование значительного объема средств внутри

страны, полученных от высоких цен на нефть, создает для макроэкономиче-

ской политики проблему превышения денежного предложения над спросом

Поэтому основой экономической политики стран, зависящих от цен на сырье,

является регулирование денежного предложения в периоды высоких цен на

основе не только инструментов центральных банков, но и проведения жест-

кой бюджетной политики и накапливания избыточных для экономики денег.

Для обеспечения устойчивости бюджетной системы при неблагоприятной

внешнеэкономической конъюнктуре за счет стабилизационных фондов

фи-

нансируются расходы бюджета.

Цель создания сберегательных фондов - обеспечение сохранности до-

ходов от использования невозобновляемых ресурсов для будущих поколений.

Это предполагает их исключительное инвестирование без возможности рас-

ходования ранее установленного срока.

С 2004 года в федеральном бюджете нашей страны появился Стабили-

зационный фонд, предназначенный для обеспечения сбалансированности фе-

дерального бюджета при

снижении цен на нефть ниже базовой. С 2008 года

Стабилизационный фонд реформирован в Резервный фонд и Фонд нацио-

нального благосостояния.

Резервный фонд является частью средств федерального бюджета. Фонд

призван обеспечивать выполнение государством своих расходных обяза-

тельств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федераль-

ный бюджет, он способствует стабильности экономического развития страны

уменьшая инфляционное давление и снижая зависимость национальной эко-

номики от колебаний поступлений от экспорта невозобновляемых природных

ресурсов.

Резервный фонд фактически заменил собой Стабилизационный фонд

Российской Федерации. В отличие от Стабилизационного фонда Российской

Федерации помимо доходов федерального бюджета от добычи и экспорта

нефти источниками формирования Резервного фонда также являются доходы

федерального

бюджета от добычи и экспорта газа.

Максимальный размер Резервного фонда закреплен на уровне 10 %

прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового

внутреннего продукта Российской Федерации, что является гарантией испол-

нения расходов федерального бюджета в течение трех лет при снижении ми-

ровых цен на энергоресурсы. Указанный временной горизонт связан с трех-

летним периодом

бюджетного планирования и необходимостью адаптации

бюджетной политики к изменяющимся внешнеэкономическим условиям.

Начиная с 2008 года нефтегазовые доходы учитываются отдельно от

других доходов федерального бюджета. Нефтегазовые доходы федерального

бюджета формируются за счет:

− налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сы-

рья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводо-

родного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводо-

родного сырья);

− вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;

− вывозных таможенных пошлин на газ природный;

− вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

Определенная часть указанных нефтегазовых доходов в виде нефтега-

зового трансферта ежегодно направляется на финансирование расходов феде-

рального бюджета. Величина нефтегазового трансферта утверждается феде-

ральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и

плановый период

. Объем нефтегазового трансферта установлен в процентах

от прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего

продукта: в 2008 году – 6,1 %; в 2009 году – 5,5 %; в 2010 году – 4,5 %; начи-

ная с 2011 года и далее – 3,7 %.

После формирования нефтегазового трансферта в полном объеме неф-

тегазовые доходы поступают в Резервный фонд. Нормативная величина Ре-

зервного фонда утверждается федеральным законом о

федеральном бюджете

на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, оп-

ределенном исходя из 10 % прогнозируемого на соответствующий год объема

валового внутреннего продукта. После наполнения Резервного фонда до ука-

занного размера нефтегазовые доходы направляются в Фонд национального

благосостояния.

Другим источником формирования Резервного фонда являются доходы

от управления его средствами

Целями управления средствами Резервного фонда являются обеспече-

ние сохранности средств фонда и стабильного уровня доходов от его разме-

щения в долгосрочной перспективе. Управление средствами Резервного фон-

да осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в поряд-

ке, установленном Правительством Российской Федерации. Отдельные пол-

номочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться

Центральным

банком Российской Федерации.

Управление средствами Резервного фонда может осуществляться сле-

дующими способами (как каждым по отдельности, так и одновременно):

1) путем приобретения за счет средств фонда иностранной валюты и ее

размещения на счетах по учету средств Резервного фонда в иностранной ва-

люте (долларах США, евро, фунтах стерлингов) в Центральном банке Рос-

сийской Федерации. За пользование денежными средствами на указанных

счетах Центральный банк Российской Федерации уплачивает проценты, уста-

новленные договором банковского счета;

2) путем размещения средств фонда в иностранную валюту и финансо-

вые активы, номинированные в иностранной валюте, перечень которых опре-

делен законодательством Российской Федерации.

В настоящее время Министерство финансов Российской Федерации

управляет

средствами Резервного фонда согласно второму способу, то есть

путем размещения средств на валютных счетах в Центральном банке Россий-

ской Федерации. При этом согласно утвержденному Министерством финан-

сов Российской Федерации порядку расчета и зачисления процентов, начис-

ляемых на счета по учету средств Резервного фонда в иностранной валюте,

Банк России уплачивает на остатки на указанных счетах проценты, эквива-

лентные доходности индексов, сформированных из долговых обязательств

иностранных государств, иностранных государственных агентств и централь-

ных банков, долговых обязательств международных финансовых организа-

ции, в том числе оформленных ценными бумагами, в которые

могут разме-

щаться средства Резервного фонда, требования к которым утверждены Пра-

вительством Российской Федерации.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации средст-

ва Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и ряд финан-

совых активов, номинированных в иностранной валюте.

Правительство Российской Федерации устанавливает предельные доли

разрешенных финансовых активов в общем

объеме размещенных средств Ре-

зервного фонда. В целях повышения эффективности управления средствами

Резервного фонда Министерство финансов Российской Федерации уполномо-

чено утверждать нормативные доли разрешенных финансовых активов в об-

щем объеме размещенных средств Резервного фонда в пределах соответст-

вующих долей, установленных Правительством Российской Федерации (табл.

2.3.4).

Таблица 2.3.4.

Нормативы размещения средств Резервного фонда РФ в финансовые активы

Разрешенные финансовые активы Предельные доли,

установленные Пра-

вительством РФ

Нормативные доли, ут-

вержденные Министер-

ством финансов РФ

долговые обязательства иностранных

государств

50-100 % 80 %

долговые обязательства иностранных

государственных агентств и централь-

ных банков

0-30 % 15 %

долговые обязательства международных

финансовых организаций, в том числе

оформленные ценными бумагами

0-15 % 5 %

депозиты в иностранных банках и кре-

дитных организациях

0-30 % 0 %

В соответствии с предоставленными Правительством РФ полномочия-

ми Министерство финансов Российской Федерации утвердило:

1. нормативную валютную структуру средств Резервного фонда в сле-

дующем составе:

− доллар США – 45%;

− евро – 45%;

− фунт стерлингов – 10%.

2. текущие сроки до погашения выпусков долговых обязательств ино-

странных государств, долговых обязательств, разрешенных для размещения

средств Резервного фонда:

− для долговых обязательств, номинированных в долларах США и ев-

ро минимальный срок до погашения – 3 месяца, максимальный срок до пога-

шения – 3 года;

− для долговых обязательств, номинированных в фунтах стерлингов

минимальный срок

до погашения – 3 месяца, максимальный срок до погаше-

ния – 5 лет;

3. перечень иностранных государственных агентств, в которые могут

размещаться средства Резервного фонда (по согласованию с Центральным

банком Российской Федерации:

− Агентство государственного кредитования, Испания;

− Агентство финансирования автомагистралей и автострад, Австрия;

− Группа банков реконструкции и развития, Германия;

− Канадское агентство развития

экспорта;

− Коммунальный банк Нидерландов;

− Общество среднесрочного финансирования сети железных дорог,

Великобритания;

− Сельскохозяйственный рентный банк, Германия;

− Федеральная корпорация по ипотечному кредитованию жилищного

строительства, США;

− Федеральная национальная ипотечная ассоциация, США;

− Федеральные банки кредитования жилищного строительства, США;

− Федеральные банки фермерского кредита, США;

− Фонд муниципального кредитования, Франция

;

− Фонд обслуживания долгов системы социального обеспечения,

Франция;

− Французский фонд ипотечного кредитования;

− Австрийский экспортно-импортный банк.

4. номинальный объем приобретенных долговых обязательств одного

выпуска не должен превышать 10 % номинального объема этого выпуска

Средства Резервного фонда могут использоваться на финансовое обес-

печение нефтегазового трансферта и досрочное погашение государственного

внешнего долга.

Использование

средств Резервного фонда на формирование нефтегазо-

вого трансферта происходит в случае недостаточности для этих целей нефте-

газовых доходов федерального бюджета, поступивших за соответствующий

финансовый год.

Такое использование средств Резервного фонда в периоды неблагопри-

ятной конъюнктуры мировых цен на энергоносители позволит проводить

сбалансированную бюджетную политику, обеспечить стабильное социально-

экономическое развитие страны, снизив его зависимость от колебаний на ми-

ровых товарно-сырьевых рынках.

Министерство финансов Российской Федерации в ходе исполнения фе-

дерального бюджета вправе использовать средства Резервного фонда на фи-

нансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности

для его осуществления фактически поступивших в текущем финансовом году

нефтегазовых доходов.

Использование средств

Резервного фонда на досрочное погашение го-

сударственного внешнего долга Российской Федерации ориентировано на

снижение долговой нагрузки федерального бюджета за счет незапланирован-

ных доходов федерального бюджета и экономию средств федерального бюд-

жета за счет сокращения расходов на обслуживание долговых обязательств

Российской Федерации.

Фонд национального благосостояния является частью средств феде-

рального бюджета.

Фонд призван стать частью устойчивого механизма пен-

сионного обеспечения граждан Российской Федерации на длительную пер-

спективу. Целями Фонда национального благосостояния являются обеспече-

ние софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Рос-

сийской Федерации и обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита)

бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Фонд национального благосостояния формируется за счет:

− нефтегазовых доходов федерального

бюджета в объеме, превышаю-

щем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазово-

го трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда

достигает (превышает) его нормативную величину;

− доходов от управления средствами Фонда национального благосос-

тояния.

Управление средствами Фонда национального благосостояния осуще-

ствляется Министерством финансов РФ в порядке, установленном Прави-

тельством РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Фонда на-

ционального благосостояния могут осуществляться Центральным банком РФ

и специализированными финансовыми организациями в соответствии с дого-

ворами.

Целями управления средствами Фонда национального благосостояния

являются обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного

уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе.

Управление средствами Фонда национального

благосостояния может

осуществляться следующими способами (как каждым по отдельности, так и

одновременно):

− путем приобретения за счет средств фонда иностранной валюты и ее

размещения на счетах по учету средств Фонда национального благосостояния

в иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов) в Централь-

ном банке Российской Федерации. За пользование денежными средствами

на