Гриб С.Н. и др. Управление государственными и муниципальными финансами

Подождите немного. Документ загружается.

Таким образом, расходные обязательства субъектов Российской Феде-

рации и муниципальных образований делятся на два основных вида. Расход-

ные обязательства, исполняемые за счет собственных доходов соответствую-

щих бюджетов, за исключением субвенций из других бюджетов, и расходные

обязательства, исполняемые за счет субвенций из других бюджетов и в пре-

делах объемов этих субвенций.

Другой

важной особенностью расходных обязательств является то об-

стоятельство, что установлен запрет на принятие субъектами Российской Фе-

дерации и муниципальными образованиями расходных обязательств, связан-

ных с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов

государственной власти, за исключением случаев, установленных федераль-

ными законами, а в случае муниципальных образований и вопросов, отнесен-

ных

к компетенции органов государственной власти субъекта Российской

Федерации, за исключением случаев, установленных законами субъекта РФ.

Последнее означает, что, если финансовое обеспечение деятельности

судебной системы страны является расходным обязательством Российской

Федерации, то ни субъекты Российской Федерации, ни, тем более, муници-

пальные образования не должны принимать расходных обязательств по фи-

нансовому обеспечению деятельности

судебных органов в субъектах Россий-

ской Федерации или в муниципальных образованиях.

Переход к формированию бюджетов бюджетной системы РФ по прин-

ципу необходимости исполнения всех принятых на себя Российской Федера-

цией, субъектом РФ и муниципальным образованием расходных обязательств

имеет несомненные преимущества по сравнению с нормативными методами

формирования расходов указанных бюджетов. Главным

преимуществом та-

кого принципа является возможность четкого разграничения принадлежности

существующих расходных обязательств между Российской Федерацией,

субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Помимо этого, введение в бюджетное законодательство РФ понятия

«расходные обязательства» наполнило конкретным смыслом использовав-

шееся ранее в бюджетном законодательстве РФ, но без законодательного оп-

ределения, понятие «бюджетные обязательства». Теперь под

бюджетными

обязательствами понимаются «расходные обязательства, подлежащие испол-

нению в соответствующем финансовом году».

Поскольку подавляющее количество расходных обязательств носит

длящийся характер без ограничения времени их действия, либо имеют кон-

кретные сроки их исполнения (особенно в части долговых обязательств), то

это обстоятельство создает надежную основу для бюджетного планирования

не только на один финансовый

год, но и на несколько лет вперед.

Таким образом, с помощью законодательно установленного понятия

«расходные обязательства» созданы понятные правовые основы формирова-

ния расходов бюджетов бюджетной системы РФ.

Бюджетным Кодексом определено, что органы государственной власти

и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обяза-

тельств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муници-

пальных образований.

Реестр расходных обязательств - используемый при составлении проек-

та бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, му-

ниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные

обязательства и /или

правовые основания для иных расходных обязательств с

указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунк-

тов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных

правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых

для исполнения включенных в реестр обязательств.

При планировании расходов бюджетов используются два основных ме-

тода: нормативный (сметно-бюджетный) и

программно-целевой.

Нормативный метод используется при планировании расходов на со-

держание бюджетных учреждений. В соответствии с определением бюджет-

ного учреждения его финансовое обеспечение осуществляется за счет средств

бюджета на основе сметы.

Бюджетная смета – документ, устанавливающий в соответствии с клас-

сификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетно-

го учреждения.

Сметы могут быть

индивидуальными – для отдельных учреждений, об-

щие – для групп однородных учреждений. Сметы на централизованные меро-

приятия составляются по однородным расходам для группы бюджетных уч-

реждений, подведомственных одному распорядителю или главному распоря-

дителю. Например, если департаментом образования города проводится кон-

ференция для учителей всех школ, или приобретается компьютерная техника

для всех школ

города, на такое мероприятие составляется смета централизо-

ванного мероприятия. Совокупность индивидуальных смет подведомствен-

ных бюджетных учреждений и смет централизованных мероприятий состав-

ляют сводную смету главного распорядителя бюджетных средств.

Структурно смета бюджетного учреждения состоит из трех частей. В

первой части отражаются общие сведения об учреждении (название, реквизи-

ты, сумма бюджетных ассигнований общая

и с разбивкой по кварталам и др.).

Вторая часть сметы отражает оперативно-производственные показатели уч-

реждения – контингент получателей услуг, площади, штат и др. В третьей

части сметы приводятся расчеты и обоснования по статьям расходов сметы.

При расчете расходов по каждой статье сметы для обеспечения равного

подхода к однотипным учреждениям используется

нормирование расходов.

Нормирование расходов – метод определения затрат на содержание бюджет-

ных учреждений с применением установленных норм и нормативов.

Нормативный (сметно-бюджетный) метод обладает рядом недостатков.

Самый существенный среди них – отсутствие результативности и эффектив-

ности – связи между выделенным объемом бюджетных ассигнований и полу-

ченным результатом от освоения бюджетных средств.

Ликвидирует этот недостаток программно-целевой метод планирования

расходов.

Под бюджетным дефицитом понимается превышение расходов бюдже-

та над его доходами. Обратное явление – профицит бюджета – означает пре-

вышение доходов бюджета над расходами. Существует также понятие пер-

вичный профицит

, которое означает превышение доходов над расходами без

учета расходов на обслуживание государственного долга.

Наличие бюджетного дефицита обычно рассматривается как негативное

явление. Это не всегда так. Бюджеты многих государств являются дефицит-

ными. Если государство стремится ежегодно принимать бездефицитный

бюджет, это может усугублять циклические колебания экономики за счет со-

кращения важных расходов

и излишнего повышения налогов. Поэтому при

регулировании дефицита важно учитывать не только текущие задачи бюд-

жетной политики, но и ее долгосрочные приоритеты.

Сокращать дефицит бюджета достаточно сложно в силу ряда причин.

Объем обязательств по осуществлению расходов, которые принимает на себя

государство, очень велик. Эти обязательства накапливаются десятилетиями,

многие из них не

подлежат сокращению, снижение других является непопу-

лярной мерой и затрагивает интересы влиятельных структур. Некоторые рас-

ходы носят чрезвычайный характер и могут внезапно увеличиваться. Нахо-

дить же новые источники пополнения доходной части бюджета гораздо

сложнее: рост налогов негативно сказывается на деловой активности в эконо-

мике, способствует большему уклонению от налогообложения; приватизация

государственной собственности дает лишь разовое поступление денег в казну

и т.п. Именно поэтому даже в развитых странах бюджет чаще сводится с де-

фицитом, чем с профицитом.

Если при составлении проекта бюджета обнаруживается превышение

доходов над расходами, это означает, что существует резерв для осуществле-

ния дополнительных расходов либо для снижения налоговой

нагрузки на

экономику. Поэтому российский Бюджетный кодекс предусматривает, что

государственные и местный бюджеты должны составляться и утверждаться

без профицита.

Если бюджет на очередной год принимается с дефицитом, в законе

(решении) о бюджете необходимо предусмотреть источники его финансиро-

вания. К ним относятся различные виды заемных средств, которые привлека-

ются государством и

органами местного самоуправления с денежного, кре-

дитного и финансового рынка.

Различают следующие виды финансирования дефицитов – денежное и

долговое.

Денежное финансирование означает, что для покрытия бюджетного де-

фицита правительство получает кредиты центрального банка или напрямую

продает ему свои долговые обязательства. Этот метод имеет существенные

недостатки, поэтому законодательство многих стран накладывает жесткие ог-

раничения на его использование. В ряде стран кредитование правительства

центральным банком запрещено. Но даже если прямого запрета нет, денежное

финансирование дефицита используется лишь в крайних случаях. Дело в том,

что при таком подходе центральный

банк увеличивает денежную массу на

величину, не обеспеченную товарами и услугами. В результате растет инфля-

ция, нарушается нормальный механизм ценообразования, падает курс нацио-

нальной валюты, ухудшаются рациональные ожидания в экономике и возни-

кает ряд других неблагоприятных последствий.

В отличие от денежного, долговое финансирование дефицита осущест-

вляется путем выпуска доходных государственных

обязательств, которые

размещаются на фондовом рынке, свободно покупаются и продаются на нем,

а по истечении определенного срока погашаются государством. Средства, по-

лученные от размещения займов, идут на покрытие дефицита бюджета. По-

скольку деньги занимаются не у центрального банка, а на рынке, прироста

денежной массы не происходит. В этом состоит преимущество долгового

фи-

нансирования. Однако, перераспределение денежной массы имеет и негатив-

ные последствия. Поскольку выпущенные обязательства гарантированы госу-

дарством, они рассматриваются как достаточно надежное вложение средств.

Приобретая государственные ценные бумаги, субъекты рынка ограничивают

свои вложения в реальный сектор экономики. В итоге происходит вытеснение

средств в сферу финансовых операций, снижается инвестиционная актив-

ность,

что негативно сказывается на перспективах экономического роста в

будущем.

Структура источников финансирования дефицита бюджетов различных

уровней в России определяется Бюджетным кодексом РФ.

Для выполнения принципа сбалансированности бюджетов бюджетной

системы Российской Федерации и снижения долговых рисков Бюджетным

Кодексом Российской Федерации установлены нормативные ограничения на

размер дефицита бюджетов:

− размер дефицита федерального бюджета

, утвержденный федераль-

ным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плано-

вый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита феде-

рального бюджета. Утвержденный федеральным законом о федеральном

бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий объем ис-

точников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с

использованием средств

Резервного фонда и Фонда национального благосос-

тояния, не может превышать 1 % прогнозируемого валового внутреннего

продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на оче-

редной финансовый год и плановый период.

− дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, не должен пре-

вышать 15 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъек-

та РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Для субъ-

екта Российской Федерации, бюджет которого является высокодотационным (в

соответствии с пунктом 4 статьи 130 Бюджетного Кодекса), дефицит бюджета

ограничен 10 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъ-

екта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

− дефицит местного бюджета не должен превышать 10 % утвержденного

общего

годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного

объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по

дополнительным нормативам отчислений. Для муниципального образования,

бюджет которого является высокодотационным (в соответствии пунктом 4 ста-

тьи 136 Бюджетного Кодекса), дефицит бюджета не должен превышать 5 % ут-

вержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета ут-

вержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налого-

вых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, дефицит местного

бюджета, сложившийся по данным годового отчета об исполнении соответст-

вующего бюджета, должен соответствовать установленным ограничениям.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефици-

том, соответствующим законом (решением) о

бюджете утверждаются источ-

ники финансирования дефицита бюджета. В случае принятия бюджета на

очередной финансовый год без дефицита, соответствующим законом (реше-

нием) может быть предусмотрено привлечение средств из источников финан-

сирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пре-

делах расходов на погашение долга.

Источники финансирования дефицита бюджетов утверждаются органа-

ми

законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете

на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств.

Кредиты Центрального банка РФ, а также приобретение Центральным

банком РФ государственных ценных бумаг Российской Федерации, государст-

венных ценных бумаг субъектов Российской Федерации, муниципальных цен-

ных бумаг при их размещении не могут быть источниками финансирования

де-

фицита соответствующего бюджета.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета могут

быть внутренние и внешние, в зависимости от валюты, в которой они привле-

каются.

Источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюд-

жета:

− разница между средствами, поступившими от размещения государ-

ственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость ко-

торых указана в российской

валюте, и средствами, направленными на их по-

гашение;

− разница между полученными и погашенными Российской Федераци-

ей в российской валюте бюджетными кредитами, предоставленными феде-

ральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;

− разница между полученными и погашенными Российской Федераци-

ей в валюте Российской Федерации кредитами кредитных организаций;

− разница между полученными и погашенными Российской Федераци-

ей в российской валюте

кредитами международных финансовых организаций;

− изменение остатков средств на счетах по учету средств федерально-

го бюджета в течение соответствующего финансового года;

− иные источники внутреннего финансирования дефицита федераль-

ного бюджета (поступления от продажи акций и иных форм участия в капи-

тале, находящихся в собственности Российской Федерации; поступления от

реализации государственных

запасов драгоценных металлов и драгоценных

камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение; курсовая разни-

ца по средствам федерального бюджета; и т.п.)

Источники внешнего финансирования дефицита федерального бюдже-

та:

− разница между средствами, поступившими от размещения государ-

ственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных

ценных бумаг от имени Российской Федерации

и номинальная стоимость ко-

торых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их по-

гашение;

− разница между полученными и погашенными Российской Федераци-

ей в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целе-

вые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных

из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг

на

экспорт в счет погашения государственного внешнего долга Российской Фе-

дерации, международных финансовых организаций, иных субъектов между-

народного права и иностранных юридических лиц;

− разница между полученными и погашенными Российской Федераци-

ей в иностранной валюте кредитами кредитных организаций;

− иные источники внешнего финансирования дефицита федерального

бюджета.

Источники финансирования дефицита бюджета субъекта

Российской

Федерации также могут быть внутренние и внешние, в зависимости от валю-

ты, в которой они привлекаются.

Источники внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта

Российской Федерации:

− разница между средствами, поступившими от размещения государ-

ственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, номинальная стои-

мость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами,

на-

правленными на их погашение;

− разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валю-

те Российской Федерации кредитами кредитных организаций;

− разница между полученными и погашенными субъектом Российской

Федерации в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предос-

тавленными бюджету субъекта Российской Федерации другими бюджетами

бюджетной системы Российской Федерации;

− разница между полученными и погашенными субъектом Российской

Федерации в иностранной валюте бюджетными кредитами, предоставленны-

ми Российской Федерацией в рамках использования целевых иностранных

кредитов (заимствований);

− разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валю-

те Российской Федерации кредитами международных финансовых организа-

ций;

− изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета

субъекта Российской Федерации в течение

соответствующего финансового

года;

− иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета

субъекта РФ (поступления от продажи акций и иных форм участия в капита-

ле, находящихся в собственности субъекта РФ; курсовая разница по средст-

вам бюджета субъекта Российской Федерации; и др.)

Источники внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ:

− разница между средствами, поступившими

от размещения государ-

ственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, номинальная стои-

мость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными

на их погашение;

− разница между полученными и погашенными субъектом Российской

Федерации кредитами иностранных банков в иностранной валюте;

− иные источники внешнего финансирования дефицита бюджета субъ-

екта РФ.

Источники финансирования

дефицита местного бюджета могут быть

только внутренние:

− разница между средствами, поступившими от размещения муници-

пальных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте

Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;

− разница между полученными и погашенными муниципальным обра-

зованием кредитами кредитных организаций в российской валюте;

− разница между полученными

и погашенными муниципальным обра-

зованием в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предос-

тавленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы

Российской Федерации;

− разница между полученными в иностранной валюте от Российской

Федерации и погашенными муниципальным образованием бюджетными кре-

дитами, предоставленными в рамках использования целевых иностранных

кредитов (заимствований);

− изменение остатков средств на счетах по учету средств местного

бюджета в течение соответствующего финансового года;

− иные источники внутреннего финансирования дефицита местного

бюджета.

Для бюджетной политики большинства государств ХХ-XXI веков од-

ной из важнейших задач стало решение проблемы сбалансированности и де

фицита бюджетов различных уровней. Современные западные финансовые

теории полагают, что бюджетный дефицит является оправданным на опреде-

ленном этапе экономического развития страны, поскольку содержание анти-

циклической фискальной политики государства заключается в допущении

дефицитности бюджета во время спада и наличии профицита в период ин-

фляции. Иначе говоря, достаточно, чтобы бюджет был сбалансирован

на про-

тяжении экономического цикла. Признание возможности применения несба-

лансированных государственных бюджетов для целей стабилизации эконо-

мики привело к расширению использования государственного кредита и рос-

ту государственного долга.

Государственный кредит в современных условиях – это совокупность

финансовых отношений, в которых в качестве одной стороны, выступает го-

сударство, а другой – физические и юридические

лица. В сфере этих отноше-

ний преобладает деятельность государства как заемщика средств, а населе-

ние, предприятия, банки являются кредиторами. Источниками погашения го-

сударственных займов и выплаты процентов по ним выступают бюджетные

средства. Таким образом, функционирование механизма государственного

кредита приводит к появлению государственного долга.

Как показывает опыт стран с рыночной экономикой,

использование го-

сударственного кредита для покрытия дефицита бюджета является эффектив-

ным и разумным средством по сравнению с монетарными приемами. Госу-

дарственный кредит при правильной его ориентации оказывает позитивное

воздействие на экономику. Мобилизация государством временно свободных

денежных средств населения, предприятий и организаций способствует нор-

мализации и укреплению денежного обращения в стране без

использования

для покрытия бюджетного дефицита целей бумажно-денежной эмиссии, со-

действует развитию финансового рынка и одновременно служит источником

доходов для держателей государственных ценных бумаг.

В тоже время некоторые экономисты считают, что оценка воздействия

государственного кредита на социально-экономические процессы в обществе

и обеспечение на его основе сбалансированности бюджета как положительно-

го явления в значительной степени преувеличена. Чаще всего средства, при-

влеченные в бюджет с помощью государственного кредита, используются не

как капитал, приносящий доход, а как платежные и покупательные средства.

Чрезмерное увеличение государственного долга может привести к платежам

по обязательствам, сумма которых составит величину большую, чем поступ-

ления от займов, что отрицательно скажется на состоянии финансов государ-

ства, так как единственным реальным источником погашения долговых обя-

зательств государства являются налоги, а их увеличение, связанное с обслу-

живанием долга, угнетающе повлияет на экономику.

В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ государственный

или му-

ниципальный долг это обязательства, возникающие из государственных или

муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц,

другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, уста-

новленными Бюджетным Кодексом, принятые на себя Российской Федераци-

ей, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием;

По месту размещения государственный и муниципальный долг класси-

фицируют

на внешний и внутренний долг:

− внешний долг – обязательства, возникающие в иностранной валюте,

за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муници-

пальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в ино-

странной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (за-

имствований);

− внутренний долг – обязательства, возникающие в валюте Российской

Федерации, а также обязательства

субъектов РФ и муниципальных образова-

ний перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в

рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);

Внешний долг России (табл. 2.3.2) складывается из трех составляющих:

1. Долги перед кредиторами из западных стран:

− задолженность перед так называемыми официальными кредиторами.

Регулирование задолженности этого вида является компетенцией Парижского

клуба – особого

международного координирующего органа, членами

которого являются официальные представители стран – наиболее крупных

международных кредиторов;

− кредиты, предоставляемые коммерческими банками западных стран

самостоятельно, без государственных гарантий. Регулирование такой

задолженности осуществляется Лондонским клубом, который представляет

собой неофициальное объединений представителей банков-кредиторов;

− кредиты, предоставленные различными западными и

коммерческими структурами, связанные в основном с

поставкой товаров и

оказанием услуг;

− кредиты международных валютно-финансовых организаций (МВФ,

Международного банка реконструкции и развития, Европейского банка

реконструкции и развития).

2. Долги перед некоторыми странами — бывшими членами СЭВ. К ним

относятся, в частности, Венгрия, Чехия, Словакия.

3. Валютный долг российским предприятиям и банкам. Поскольку

погашение производится конвертируемой валютой, входит во

внешний долг.

Благодаря подписанию договоров по реструктуризации и списанию

долгов кардинально изменился график выплат по внешнему долгу

Российской Федерации в 2001-2010 гг. В рамках Парижского и Лондонского

клубов урегулирована и погашена большая часть внешней задолженности

нашей страны. В настоящее время политика управления внешним

государственным долгом носит консервативный характер, ее приоритеты –

выплаты по существующим долгам

Таблица 2.3.2.

Структура государственного внешнего долга Российской Федерации, за период 2001-2008

гг. в млрд. долларов США.*

труктура долга на 1 января 2001 г. 2002 г 2003 г.2004 г.2005 г. 2006 г. 2007 г.2008 г.

Государственный внешний долг Рос-

сийской Федерации (включая обяза-

тельства бывшего Союза ССР, приня-

тые Российской Федерацией)

143,4 130,1 122,1 119,1 114,4 76,5 52 44,9

Задолженность странам - участницам

Парижского клуба

47,5 42,3 44,7 47,6 47,5 25,2 3,1 1,8

Задолженность странам, не вошед-

шим в Парижский клуб

19,5 14,8 7,7 7 6,4 3,5 3,3 2,2

Задолженность бывшим странам СЭВ - - - - - 2,1 1,9 1,5

Коммерческая задолженность 6,7 6,1 3,4 3,3 2,5 1,1 0,8 0,7

Задолженность перед международ-

ными финансовыми организациями

16,1 15,2 13,9 11,7 9,7 5,7 5,5 5

Еврооблигационные займы 36,4 35,3 36,9 35,7 35,3 31,5 31,9 28,6

ОВГВЗ и ОГВЗ 10,8 10 9,3 7,3 7,1 7,1 4,9 4,5

Задолженность по кредитам Банк

России

6,4 6,4 6,2 6,2 5,5 - - -

Предоставление гарантий Российской

Федерации в иностранной валюте

0 0 0 0,4 0,4 0,3 0,6 0,6

* по данным официального сайта Министерства финансов Российской Федерации –

http://www.minfin.ru

В развитии рынка как внутреннего, так и внешнего государственного

долга можно выделить два этапа – до августовского кризиса 1998 года, и по-

сле кризисный период. В таблице 2.3.3 приведена структура государственно-

го внутреннего долга Российской Федерации выраженного в государственных

ценных бумагах за период 1993-2008 гг.