Гриб С.Н. и др. Управление государственными и муниципальными финансами

Подождите немного. Документ загружается.

сфере. Работники органов, исполняющих бюджет, осуществляют финансовый

контроль в процессе финансового планирования, при исполнении доходной и

расходной частей бюджета и последующем контроле за целевым использова-

нием бюджетных средств.

Бюджет исполняет также и регулирующую функцию, поскольку реше-

ние в области бюджетной политики (повышение заработной платы работни-

кам бюджетных организаций, установление налоговых ставок

и льгот по на-

логам, предоставление государственных кредитов и т.д.) оказывает непосред-

ственное влияние на процессы в целом в экономике страны.

Стабилизационная функция бюджета заключается в том, чтобы обеспе-

чить стабильное функционирование государственных фондов денежных

средств. Одним из методов решение этой задачи является создание в рамках

бюджета стабилизационного фонда,

формирование и использование которо-

го напрямую отвечает целям стабилизации бюджета страны.

Таким образом, аккумулируя с помощью государственного бюджета

средства, представляющие собой значительную долю внутреннего валового

продукта (доля бюджета в ВВП колеблется, в среднем составляет около 30%),

государство через бюджетные механизмы осуществляет выполнение возло-

женных на него обществом политических, экономических и социальных

функций

, а именно: содержание государственных органов управления, воо-

руженных сил, правоохранительных органов, социальной инфраструктуры,

реализации приоритетных экономических задач. Успешное развитие эконо-

мики страны невозможно без постоянного расширенного воспроизводства

как средств производства, так и рабочей силы. В бюджете, как правило, пре-

дусматриваются ассигнования на инновационную и инвестиционную дея-

тельность, связанную с капитальными

вложениями как в производственную,

так и в непроизводственную сферы, и иные расходы по расширенному вос-

производству в целях социально-экономического развития страны или от-

дельных территориальных образований. Социально-экономическое значение

бюджета определяется его долей в ВВП страны, значением задач, выполняе-

мых при финансовом участии средств бюджета и теми негативными послед-

ствиями

в социально-экономической жизни страны, которые происходят при

сбоях в работе государственных финансов. Централизация части националь-

ного дохода в распоряжении государства позволяет государственным органам

власти осуществлять те обязанности, которые согласно Конституции возло-

жены на государство.

Государственный бюджет занимает определенное место и играет опре-

деленную роль в общей системе экономической и

политической жизни стра-

ны, мобилизуя денежные ресурсы для выполнения государством своих функ-

ций.

Бюджет (государственный и местный) можно рассматривать в следую-

щих аспектах:

– бюджет как экономическая категория;

– бюджет в материальном смысле;

– бюджет как правовая категория.

Бюджет как экономическая категория представляет собой систему эко-

номических (денежных) отношений, возникновение и реализация которых

связана с формированием, распределением и использованием бюджетных

фондов разного уровня.

В материальном смысле бюджет представляет собой централизованный

денежный фонд, формируемый на том или ином уровне для обеспечения

функций соответствующих органов государственной или местной власти.

Именно этот аспект бюджета имеется в виду, когда в официальных докумен-

тах и в практике государственной деятельности говорят о финансировании

тех или иных мероприятий из бюджета, о содержании органов власти и уч-

реждений за счет средств бюджета, о зачислении источника дохода в бюджет

и т.д.

Бюджет как правовая категория является основным финансовым пла-

ном образования, распределения и использования централизованного денеж-

ного фонда соответствующей территории и утверждается соответствующими

представительными органами государственной и местной власти.

Бюджет активно взаимодействует с другими звеньями финансовой сис-

темы.

В соответствии с действующим законодательством бюджетная система

РФ является частью финансовой

системы государства и ее взаимоотношения

с другими звеньями финансовой системы осуществляются следующим обра-

зом:

– прямым взаимодействием с финансами самостоятельных юридиче-

ских и физических лиц посредством взыскания налоговых платежей в бюд-

жет в первоочередном и бесспорном порядке на основании действующего за-

конодательства;

– выделением органами власти самостоятельным юридическим лицам

ассигнований и

дотаций из бюджета. Это не влечет за собой изменения права

собственности на соответствующее предприятие.

– выделением из расходной части бюджета ассигнований на инвести-

ции в капитал действующих или вновь создаваемых предприятий. В данном

случае собственностью государства или соответствующего органа государст-

венной власти является эквивалентная часть капитала предприятий.

– зачислением в доходную часть

бюджета доходов или дивиденды от

эксплуатации соответствующего имущества либо использования капитала,

являющегося соответствующей государственной собственностью.

– за счет средств бюджетов соответствующие органы государственной

власти имеют право производить любые капитальные вложения.

Первые достоверные сведения о суммах доходов и расходов Российско-

го государства сохранились за 1680 год. Объем доходов составлял 1220367

руб., из которых 951294 руб

. составляли прямые налоги. Из расходов 700000

руб. шло на содержание армии, 224366 руб. – на дворцовое управление, 67767

руб. на казенные предприятия, 120000 руб. на иные нужды государства.

Петр1 наряду с другими реформами провел ряд финансовых мероприятий.

Управление финансами государства осуществлял сенат, для заведования го-

сударственными доходами учреждена камер-коллегия, для заведования рас-

ходами – штатсъ-конторъ-коллегия, для проверки счетов и

отчетов – ревизи-

онъ-контора. В царствование Александра 1 учреждены министерство финан-

сов, государственное казначейство, государственный контроль, повышены

все налоги, сделан опыт установления временного подоходного налога с по-

мещичьих имений, учреждено казенное управление винной торговлей и т.д. В

течение 19в. предпринимались систематические усилия по сокращению госу-

дарственных долгов, упорядочению поступления доходов

бюджета и контро-

ля над расходованием средств. К концу 19в. значительно изменилось соотно-

шение прямого и косвенного налогообложения. В 1897 году поступления кос-

венных налогов превышают поступления от прямых налогов в 6 раз. В 20 ве-

ке система формирования государственного бюджета неоднократно рефор-

мировалась в связи с политическими и социальными изменениями в стране. В

1916 году бюджетный дефицит составлял свыше 75 % объема бюджета и по-

крывался главным образом выпуском бумажных денег. Во время Граждан-

ской войны резко сократились государственные доходы, возросло значение

денежной эмиссии, была введена продразверстка. Условия войны и разрухи

потребовали концентрации ресурсов руках государства и их распределения в

натуральной форме, что резко сузило сферу

функционирования финансов.

В 1930 году была проведена налоговая реформа. Вместо существовав-

ших ранее многочисленных налогов и сборов доходы государства стали по-

ступать по двум основным каналам – в виде налога с оборота и отчислений от

прибыли. В 1934 году они составили свыше 70% доходов бюджета, налоги с

населения не превышали 6%. Важным источником доходов бюджета

в годы

первых пятилеток были средства, предоставлявшиеся трудящимися государ-

ству в виде массовых внутренних займов.

Великая Отечественная война 1941–1945 гг. потребовала мобилизации

наряду с другими ресурсами и больших финансовых средств. Для финансиро-

вания затрат, связанных с военными расходами, были использованы текущие

доходы бюджета, накопленные в мирные годы резервы бюджета и свободные

ресурсы

государственных предприятий и хозяйственных организаций. За эти

годы в бюджет поступило 107 млрд. руб., из них от госсектора – 83 млрд. руб.

Поступления военного налога (введен в 1942г.) составили 7.2 млрд. руб. Зна-

чительные средства были получены путем реализации государственных зай-

мов среди населения и взносов населения в Фонд обороны и в Фонд Красной

Армии.

После войны было проведено ряд мероприятий, направленных на даль-

нейшее развитие финансовой системы страны. Укрепление доходной базы

бюджета позволило с 1958 года отказаться от применения выпуска массовых

займов, реализуемых по подписке.

В ходе реформы 1965 года были внесены изменения в систему форми-

рования доходов государственного бюджета. Взамен отчислений от прибыли

введены: плата за основные производственные фонды и нормируемые обо-

ротные средства, фиксированные (рентные) платежи, взносы свободного ос-

татка прибыли. Для

предприятий, не переведенных на новую систему, сохра-

нялись отчисления от прибыли. Продолжается взимание налога с оборота. В

последующие годы вносятся только отдельные корректировки в установлен-

ную в 1965г. систему формирования доходов государственного бюджета.

Концентрация финансовых ресурсов страны в государственном бюджете дос-

тигает достаточно высоких значений. В 1975 году доходы государственного

бюджета

составляли 60.4 % произведенного национального дохода.

Бюджетная политика 1992 – 2001 года формировалась с учетом требо-

ваний рыночной экономики, изменений в политической системе страны в ус-

ловиях обострения экономического и финансового кризиса. Развитие бюдже-

та страны шло по нескольким направлениям. Коренным образом изменилась

система формирования доходной части бюджета, были разработаны механиз-

мы взимания налогов, идентичных рыночному

способу ведения хозяйства –

налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль и т. д. Наличие

бюджетного дефицита потребовала нового подхода к бюджетным расходам,

разгрузки бюджета финансирования народного хозяйства. Общая сумма

бюджетных расходов на хозяйство страны сократилось по сравнению с 80 го-

дами в 3–4 раза. Федерализация экономических отношений, разделение прав

и ответственности

федерального, регионального и местного уровней управ-

ления привели к разделению бюджетной системы. Возникла новая сфера

бюджетной политики – межбюджетные отношения, которые требовали нор-

мативного упорядочения. Появились новые инструменты этих отношений –

трансферты, субсидии.

По российскому законодательству бюджеты подразделяются на госу-

дарственные и муниципальные. Согласно ст. 214 Гражданского кодекса РФ к

государственной собственности в Российской

Федерации относится имуще-

ство, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (феде-

ральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственно-

сти субъектам Российской Федерации (собственность субъектов РФ). Средст-

ва соответствующих бюджетов и иное государственное имущество, не закре-

пленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют

государственную казну Российской Федерации, казну республики в

составе

РФ, казну края, области, города федерального подчинения, автономной об-

ласти, автономного округа. В ст. 215 ГК указано, что имущество, принадле-

жащее на праве собственности городским и сельским поселениям, другим

муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закреп-

ленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют му-

ниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или

другого муниципального образования.

Из этого следует, что государственные бюджеты формируются на уров-

не Российской Федерации, республик, входящих в состав РФ, автономных

областей, автономных округов, краев и областей.

Местный бюджет формируется на уровне районов, городов, районов в

городах, сел, поселков, других административно-территориальных образова-

ний.

Бюджетным законодательством предусмотрены 3 уровня бюджетной

системы.

К федеральному уровню относятся федеральный бюджет и бюджеты

государственных внебюджетных фондов.

К региональному уровню относятся бюджеты субъектов Российской

Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных

фондов.

К местному (муниципальному) уровню – бюджеты муниципальных

районов, бюджеты городских округов, бюджеты

внутригородских муници-

пальных образований г. Москвы и С-Петербурга, бюджеты городских и сель-

ских поселений.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных

фондов Российской федерации разрабатываются и утверждаются в форме фе-

деральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты

территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются

и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации

, местные

бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных право-

вых актов представительных органов муниципальных образований.

Каждый бюджет, формируемый в Российской Федерации, обеспечивает

финансирование мероприятий, имеющих соответственно федеральное, рес-

публиканское, областное, окружное или местное значение. Однако роль каж-

дого вышестоящего бюджета заключается и в том, что он выступает своеоб-

разным гарантом

финансирования минимально необходимых расходов бюд-

жетов нижестоящих территорий. Это выражается в выделении денежных

средств из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет, если последний

не обеспечивает финансирование такого минимума.

Таким образом, осуществляется взаимосвязь всех бюджетов бюджетной

системы Российской Федерации, обеспечивающей в своей совокупности фи-

нансирование мероприятий по социально-экономическому развитию как

России в

целом, так и отдельных ее регионов.

Свод федерального бюджета и бюджетов Субъектов Российской Феде-

рации образует понятие «консолидированный бюджет РФ». Этот бюджет ис-

пользуется для анализа показателей бюджетной системы, консолидированный

бюджет не утверждается органами власти. Субъекты Российской Федерации

и исполнительные органы местного самоуправления также составляют консо-

лидированные бюджеты, представляющие собой свод бюджетов соответст-

вующей территории.

Существенное значение имеют Государственные внебюджетные фонды

– это форма образования и расходования фонда денежных средств, образуе-

мых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, предназначенных

для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение,

социальное

страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и меди-

цинскую помощь.

Одним из составляющим элементов бюджетного устройства РФ явля-

ются принципы (основные начала) построения бюджетной системы. В соот-

ветствие с Бюджетным Кодексом к ним относятся принципы:

– единства бюджетной системы Российской Федерации;

– разграничения доходов, расходов и источников финансирования де-

фицитов бюджетов между бюджетами

бюджетной системы Российской Фе-

дерации;

– самостоятельности бюджетов;

– принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федера-

ции, муниципальных образований;

– полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования

дефицитов бюджетов;

– сбалансированности бюджета;

– результативности и эффективности использования бюджетных

средств;

– общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

– прозрачности (открытости);

– достоверности бюджета;

– адресности и целевого

характера бюджетных средств;

– подведомственности расходов бюджетов;

– единства кассы.

Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой,

денежной системой, использованием единых бюджетных классификаций,

единством формы бюджетной документации, общими принципами бюджет-

ного процесса, взаимодействием бюджетов всех уровней, единством соци-

ально – экономической, в том числе налоговой, политики.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников

финансирова-

ния дефицитов бюджетов между уровнями бюджетной системы Российской

Федерации означает закрепление соответствующих видов доходов, расходов

и источников финансирования дефицитов бюджетов за органами государст-

венной власти Российской Федерации, органами государственной власти

субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Самостоятельность бюджетов заключается в следующем:

– бюджеты утверждаются соответствующими представительными орга-

нами власти;

– исполнение бюджетов осуществляется соответствующими исполни-

тельными органами государственной власти;

– каждый бюджет имеет собственные источники доходов, расходуемые

в соответствии с целями развития соответствующих территорий и др.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных

образований означает определение бюджетных полномочий органов государ-

ственной власти субъектов

РФ, органов местного самоуправления в соответ-

ствии с едиными принципами и требованиями.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финан-

сирования дефицитов бюджетов обеспечивается следующими моментами:

– полнотой источников доходов, включаемых в бюджеты (в том числе

бюджетов внебюджетных фондов), и расходов, предусмотренных в бюджете;

– все государственные и муниципальные расходы подлежат финансиро

ванию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных

фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации;

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмот-

ренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему до-

ходов и поступлений из источников его дефицита. При составлении, утвер-

ждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из

необходимости

минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип результативности и эффективности использования бюджет-

ных средств означает, что при составлении и исполнении бюджета уполно-

моченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из не-

обходимости достижения заданных результатов с использованием наимень-

шего объема средств или достижения наилучшего результата с использова-

нием определенного бюджетом объема средств

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все

расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и

поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления из источников пополнения его дефици-

та не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, субвенций и

субсидий, полученных из других бюджетов, средств целевых

иностранных

кредитов, и т.д.

Принцип прозрачности (открытости) в бюджетной деятельности обес-

печивается открытым всесторонним обсуждением бюджетов на предстоящий

год и итогов исполнения бюджета прошедшего года, доведением до всего

общества конкретных показателей бюджетов и итогов их исполнения.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей

прогноза социально – экономического развития соответствующей территории

и реалистичность

расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означа-

ет, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получа-

телей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование

конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адрестности предусмот-

ренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные

в бюджете при выделении конкретных

сумм средств, являются нарушением

бюджетного законодательства Российской Федерации.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что полу-

чатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и ли-

миты бюджетных обязательств только от главного распорядителя бюджетных

средств, в ведении которого они находятся.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступле-

ний и осуществление всех

кассовых выплат с единого счета бюджета.

Принципы организации бюджетной системы Российской Федерации,

зафиксированные бюджетным Кодексом постоянно редактируются, с учетом

текущих изменений в бюджетной политике.

Контрольные вопросы

1. В чем сущность бюджета и его основные функции?

2. Какие полномочия в области бюджетной деятельности относятся к

ведению Российской Федерации, ее субъектов, органов

местного самоуправ-

ления?

3. В чем заключается социально – экономическая роль бюджета в усло-

виях рыночной экономики?

4. Какие выделяют принципы построения бюджетной системы Россий-

ской Федерации?

5. В чем заключаются основные направления развития государственных

и муниципальных финансов?

Тема 2.2. Механизм государственных внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды в финансовой системе России созданы в

соот-

ветствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджет-

ной системы в РСФСР» (от 17.10.1991 г.). Решение об образовании внебюд-

жетных фондов принимают Федеральное Собрание России (на федеральном

уровне), законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ

(на региональном уровне) и органы местного самоуправления (на муници-

пальном уровне).

Государственные внебюджетные фонды являются составной частью

финансовой системы Российской Федерации и представляют собой одну из

форм перераспределения и использования финансовых ресурсов для обеспе-

чения важнейших общественных потребностей в масштабе государства или

отдельной территории. Внебюджетные фонды находятся в собственности го-

сударства (муниципальных образований), но являются автономными. Они

имеют самостоятельные источники их формирования

, обособленные от ис-

точников формирования федерального, региональных и местных бюджетов,

строго целевое назначение и создаются под конкретные программы, имею-

щие общегосударственное, региональное или местное значение, для осущест-

вления которых бюджетных средств недостаточно.

Появление и использование в отечественной науке внебюджетных фон-

дов в целях перераспределения публичных финансов параллельно с государ-

ственными

и местными бюджетами было обусловлено целесообразностью ре-

ального обособления и концентрации значительных объемов финансовых ре-

сурсов на государственном и территориальном уровне для проведения важ-

ных социально-экономических мероприятий. 80-90-ые годы 20 века характе-

ризовались сложным финансовым состоянием российской экономики и неза-

крепленностью доходов за конкретными видами расходов. В этот период рас-

ходы

государства на социальные потребности были наименее защищенными

разделами и статьями расходов и в первую очередь подвергались секвестру.

Поэтому было очень важно определить наиболее острые участки социального

и экономического развития и обеспечить целевое направление и использова-

ние поступающих средств.

Государственные внебюджетные фонды по целевому назначению могут

быть экономическими и социальными.

Государственные

социальные внебюджетные фонды – фонды денежных

средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Рос-

сийской Федерации и предназначенные для реализации конституционных

прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социаль-

ное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую по-

мощь. К числу социальных внебюджетных фондов относятся:

– Пенсионный фонд РФ, осуществляющий

государственное управление

финансами пенсионного обеспечения;

– Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского

страхования, созданные для реализации государственной политики в области

обязательного медицинского страхования;

– Фонд социального страхования РФ, обеспечивающий выплату посо-

бий социального характера (по временной нетрудоспособности, по беремен-

ности и родам, на погребение, на санаторно-курортное лечение и оздоровле-

ние

работников и членов их семей и др.).

Помимо внебюджетных фондов социального назначения создавались и

экономические фонды, например, федеральный и территориальные дорожные

фонды, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, в 1997 году был

образован внебюджетный фонд развития исполнительного производства,

предназначенный для финансирования мероприятий, связанных с развитием

исполнительного производства в Российской Федерации.

В последние годы в Российской Федерации наметилась тенденция по

ликвидации внебюджетных фондов. Это происходит на всех уровнях бюд-

жетной системы и касается всех видов

внебюджетных фондов, как экономи-

ческого, так и социального назначения. В 2001 году ликвидирован государст-

венный фонд занятости населения РФ, с 2002 года средства ряда целевых

фондов экономического назначения были консолидированы с соответствую-

щими бюджетами.

Правовая основа образования и функционирования внебюджетных

фондов регламентируется Конституцией РФ, Бюджетным Кодексом РФ и

другими законодательными источниками. Состав

и правовой статус государ-

ственных внебюджетных фондов, а также порядок составления, представле-

ния и утверждения их бюджетов закреплены в статьях 144 и 145 Бюджетного

Кодекса РФ.

В финансовых ресурсах Российской Федерации (табл.2.2.1) государст-

венные внебюджетные фонды занимают значительную долю.

Таблица 2.2.1.

Исполнение консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государст-

венных внебюджетных фондов за период 2006-2008 гг., млрд. рублей*

2006 год, исполне-

но

2007 год, исполне-

но

1 полугодие 2008

года, исполнено

Показатели

доходы расходы доходы расходы доходы расходы

Федеральный бюджет 6278,89 4284,8 7781,12 5986,56 4370,72 2995,6

Бюджеты государственных

внебюджетных фондов

1982,02 1864,81 2400,0 2247,7 1394,04 1229,65

Консолидированные бюд-

жеты субъектов РФ

3797,33 3657,75 4828,46 4790,48 2880,78 2407,52

Бюджеты территориальных

государственных внебюд-

жетных фондов

339,61 340,38 444,37 439,6 269,47 254,11

ИТОГО консолидирован-

ный бюджет Российской

Федерации и бюджетов го-

сударственных внебюд-

жетных фондов

10625,81 8375,23 13368,26 11378,58 7543,67 5515,53

*по данным официального сайта Федерального казначейства Российской Федера-

ции – http://www.roskazna.ru