Гриб С.Н. и др. Управление государственными и муниципальными финансами

Подождите немного. Документ загружается.

131

– формирование у субъектов бюджетного планирования навыков само-

стоятельного среднесрочного планирования собственной деятельности;

– переориентация деятельности субъектов бюджетного планирования с

освоения выделенных им бюджетных ассигнований на достижение общест-

венно значимых результатов;

– расширение самостоятельности субъектов бюджетного планирования

и поставщиков бюджетных услуг в определении способов достижения согла-

сованных результатов, обеспечение конкуренции на рынках

бюджетных ус-

луг;

– формирование системы индикаторов результативности деятельности

субъектов бюджетного планирования и поставщиков бюджетных услуг, по-

зволяющей в количественной форме оценивать достижение целей и задач со-

циально-экономической политики субъекта РФ (муниципального образова-

ния);

– повышение эффективности взаимодействия власти и общества, обес-

печение населения региона (местного сообщества) информацией об основных

направлениях

деятельности субъектов бюджетного планирования, достигну-

тых и ожидаемых результатах их деятельности.

Для успешного внедрения механизмов БОР необходимы следующие

предпосылки:

– политическая поддержка данного процесса со стороны высшего руко-

водства субъекта РФ (муниципального образования);

– наличие механизма формирования и согласования целей социально-

экономической политики субъекта РФ (муниципального образования), а так-

же документов,

определяющих данные цели;

– организация бюджетного процесса, позволяющая сопоставлять заявки

субъектов бюджетного планирования на бюджетные ассигнования с точки

зрения результативности бюджетных расходов (в частности, создание Комис-

сии по повышению результативности бюджетных расходов либо другого ана-

логичного органа, включающего представителей законодательной и исполни-

тельной власти, общественности, экспертов и т.п.);

– повышение квалификации

руководящих работников и специалистов в

вопросах БОР, обеспечение общего понимания целей, механизмов и послед-

ствий введения данного инструмента в практику бюджетного планирования

всеми заинтересованными сторонами.

Сложность концепции БОР обусловлена тем, что этот метод можно

применять как для планирования расходов органов государственной власти и

местного самоуправления, так и для планирования расходов

отдельных рас-

порядителей кредитов и бюджетополучателей - министерств, ведомств, бюд-

жетных учреждений, государственных предприятий и др. Естественно, что в

каждом конкретном случае возникают свои особенности.

Открытость концепции БОР означает, что включаемая в нее система

элементов не является неизменной, а, напротив, допускает многовариант-

132

ность, различные способы установления связи между расходами бюджета и

значимыми для общества результатами.

Преимущества использования БОР для исполнительных органов власти:

регулярное получение более полной информации о реализации задач и ис-

пользовании бюджетных средств в различных сферах деятельности возмож-

ность более эффективного распределения бюджетных средств между конку-

рирующими статьями расходов благодаря получению

более точной и полной

информации о результатах реализации программ в соответствии с приорите-

тами политики публично-правового образования; экономия бюджетных

средств за счет повышения эффективности работы исполнительных органов

власти; возможность сравнить несколько предлагаемых вариантов программ с

точки зрения ожидаемых результатов и затрат; предпосылки для повышения

контроля за деятельностью министерств и

ведомств путем установления по-

казателей результативности и сравнения фактически достигнутых результа-

тов с запланированными; выявление и упразднение дублирующих друг друга

программ, неэффективных программ.

Преимущества использования БОР для учреждений: возможность само-

стоятельного расходования бюджетных средств для достижения поставлен-

ных результатов (самостоятельность в оперативном управлении расходами,

экономии средств, изменении структуры затрат при соблюдении

лимитов ас-

сигнований и в рамках программ); возможность хотя бы приблизительно ус-

тановить взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации про-

граммы и объемом требуемых для этого ресурсов, лучше планировать свою

деятельность; возможность подкрепления запросов об увеличении бюджетно-

го финансирования экономически обоснованным расчетом эффективности

реализации программы.

Преимущества использования БОР для общества: бюджетирование,

ориентированное на результат, позволяет лучше понять, какие цели ставит

перед собой органы городского самоуправления, насколько поставленные це-

ли отвечают потребностям населения, в какой степени этих целей удается

достичь и какой ценой.

Анализ зарубежного опыта свидетельствует о существовании двух воз-

можных вариантов перехода к бюджетному процессу, построенному на прин-

ципах бюджетирования, ориентированного

на результат.

Первый вариант состоит в поэтапном внедрении элементов программ-

но-целевых принципов в бюджетный процесс всех его участников одновре-

менно во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях. При этом каж-

дая стадия (определение предоставляемых услуг, внедрение показателей ре-

зультативности и эффективности, внутренний контроль за расходами и внеш-

ний контроль

результативности, внедрение новых форм отчетности и т.д.)

внедряется последовательно, но одновременно во всех субъектах РФ и муни-

ципальных образованиях.

133

Второй вариант предполагает комплексную реформу бюджетного про-

цесса в нескольких пилотных субъектах РФ и муниципалитетах, постепенный

(за счет расширения круга пилотных субъектов РФ и муниципалитетов) охват

прочих субъектов РФ и муниципальных образований.

Бюджетная практика ряда регионов показывает, что на практике реали-

зуется второй вариант. Так в Вологодской и Костромской областях

был реа-

лизован проект Европейского союза «ТАСИС» в области мониторинга регио-

нальных финансов; в Ростовской и Новосибирской областях реализован про-

ект МБРР «Поддержка региональной социальной инфраструктуры»; в Перм-

ской области и в Республике Алтай ведутся работы в рамках проекта Инсти-

тута экономики переходного периода и Фонда «Ноу-Хау» (Великобритания).

В феврале

2005 г. завершен проект Министерства международного раз-

вития Великобритании (DFID) «Техническое содействие реформе региональ-

ных финансов Российской Федерации». В рамках проекта было оказано со-

действие 18 регионам, проводящим реформу региональных финансов, в ре-

зультате чего в этих субъектах Российской Федерации произошли позитив-

ные изменения в организации бюджетного процесса, повышении прозрачно-

сти бюджетной системы,

подготовке и внедрении методов бюджетирования,

ориентированного на результат (БОР), а также в повышении квалификации

работников финансовых органов.

Так, например, в городах Бор Нижегородской области и Березники

Пермской области отработаны процедуры мониторинга результативности

бюджетных расходов, направленных на благоустройство городской террито-

рии и предупреждение преступности среди несовершеннолетних.

Как уже упоминалось, успешное воплощение бюджетирования

по ре-

зультатам является трудной задачей. Поэтому при внедрении бюджетирова-

ния, ориентированного на результат, при управлении расходами бюджета не-

обходимо разработать план по его внедрению. Кроме того, проект по внедре-

нию бюджетирования, ориентированного на результат, должен оцениваться

на регулярной основе и получить оценку при его завершении.

Контрольные вопросы

1. В

чем заключается цель бюджетирования, ориентированного на ре-

зультат?

2. Каковы задачи бюджетирования, ориентированного на результат?

3. В чем заключаются преимущества бюджетирования, ориентирован-

ного на результат?

4. Какие основные проблемы внедрения бюджетирования, ориентиро-

ванного на результат?

5. Какие предпосылки успешного внедрения бюджетирования, ориен-

тированного на результат?

134

6. Какие существуют варианты перехода на бюджетирование, ориенти-

рованное на результат?

Тема 4.3. Алгоритм бюджетировани

Внедрение БОР может осуществляться в различных формах в зависи-

мости от специфики публично-правового образования, имеющегося кадрово-

го потенциала, сложившихся управленческих традиций. На федеральном

уровне на настоящий момент выработан целый набор инструментов реализа-

ции БОР, который

может использоваться в региональной и муниципальной

управленческой практике.

Реализация концепции БОР предполагает формирование двух видов це-

левых программ: долгосрочные целевые программы и ведомственные целе-

вые программы.

Применительно к долгосрочным целевым программам установлены

следующие процедуры:

– утверждение исполнительными органами власти не позднее одного

месяца до дня внесения проекта решения о соответствующем бюджете

в за-

конодательный орган;

– объем бюджетных ассигнований на их реализацию утверждается за-

коном, решением о бюджете в составе ведомственной структуры расходов

бюджета по соответствующей каждой программе целевой статье бюджетных

расходов;

– ежегодная оценка эффективности реализации программы, по резуль-

татам которой может быть принято решение о сокращении финансирования

либо о досрочном

прекращении реализации отдельных программ.

Данные положения Бюджетного кодекса РФ вступают в силу с 1 января

2009 г.

Что касается ведомственных целевых программ, то их правовое регули-

рование носит самый общий характер – установлено, что разработка, утвер-

ждение и реализация этих программ осуществляются в порядке, установлен-

ном Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта

РФ либо местной администрацией соответственно. Более детально данные

вопросы применительно к федеральному уровню урегулированы в Постанов-

лении Правительства РФ от 19.04.2005 № 239, которым принято Положение о

разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ. В

соответствии с данным Положением выделяются два вида ведомственных це-

левых программ: утверждаемая ведомственная целевая программа (целевая

программа ведомства

) и аналитическая ведомственная целевая программа.

Целевая программа ведомства должна содержать:

– паспорт программы согласно установленной форме;

135

– характеристику проблемы (задачи), решение которой осуществляется

путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, це-

лесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне;

– основные цели и задачи программы;

– описание ожидаемых результатов и целевых индикаторов реализации

программы;

– перечень и описание программных мероприятий;

– срок реализации программы;

– описание социальных, экономических и экологических

последствий

реализации программы, общую оценку ее вклада в достижение соответст-

вующей стратегической цели, оценку рисков ее реализации;

– оценку эффективности расходования бюджетных средств;

– методику оценки эффективности программы;

– обоснование потребностей в необходимых ресурсах;

– описание системы управления реализацией программы.

Применительно к аналитической программе ведомства необходимо ука-

зать:

– цели программы, описание целевых

индикаторов с количественными

показателями решения конкретной тактической задачи по годам;

– обоснование объемов и состава расходов средств, выделяемых из

бюджета на реализацию программы.

Планирование ассигнований на реализацию целевых программ должно

осуществляться по следующим правилам. Новые программы должны рас-

сматриваться в качестве принимаемых расходных обязательств, объем их фи-

нансирования должен определяться одновременно

с планированием ассигно-

ваний на иные принимаемые обязательства (например, новые инвестицион-

ные проекты), т.е. в процессе утверждения перспективного финансового пла-

на. Объем финансирования программ, начатых в текущем или предыдущие

годы, в целях обеспечения стабильности их финансирования должен опреде-

ляться в составе бюджета действующих обязательств.

Утверждение целевых программ необходимо осуществлять

либо в со-

ответствии с действующим порядком, т.е. нормативным правовым актом ад-

министрации, либо, что более предпочтительно в целях повышения их стату-

са, законодательным (представительным органом) публично-правового обра-

зования.

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД)

– это документ, позволяющий в систематизированном виде увязать цели, за-

дачи и

показатели результативности деятельности субъекта бюджетного пла-

нирования на среднесрочный период и выделяемые ему бюджетные ассигно-

вания.

В соответствии с принятыми на федеральном уровне методическими

документами ДРОНД должен включать в себя следующие разделы, характе-

ризующие деятельность субъекта бюджетного планирования:

136

– цели, задачи и показатели деятельности;

– расходные обязательства и формирование доходов;

– бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;

– распределение расходов по целям, задачам и программам;

– результативность бюджетных расходов.

В Бюджетном кодексе РФ обоснование бюджетных ассигнований

(ОБАС) определяется как документ, характеризующий бюджетные ассигно-

вания в очередном финансовом году (очередном финансовом году

и плано-

вом периоде). ОБАС должен носить более конкретный характер, чем ДРОНД

в том виде, в каком он отвечает требованиям методических документов, при-

нятых на федеральном уровне. В частности, он должен раскрывать результа-

тивность бюджетных расходов в первую очередь с точки зрения показателей

непосредственных, а не конечных результатов.

С 1 января 2009

г. государственное (муниципальное) задание должно

влиять на финансирование бюджетных учреждений и других некоммерческих

организаций, осуществляющих предоставление бюджетных услуг. Государст-

венные (муниципальные) задания устанавливают требования к составу, каче-

ству, объему, условиям, порядку и результатам оказания муниципальных ус-

луг.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственное (муници-

пальное) задание должно содержать:

– выписку

из реестра расходных обязательств по расходным обязатель-

ствам, исполнение которых необходимо для выполнения задания;

определение категорий физических и (или) юридических лиц, являю-

щихся потребителями соответствующих услуг;

показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказы-

ваемых физическим и (или) юридическим лицам услуг;

– порядок оказания услуг физическим и (или) юридическим лицам;

– предельные цены (тарифы) на оплату услуг физическими или юриди-

ческими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено оказа-

ние соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установле-

ния;

– порядок контроля за исполнением муниципального задания, в том

числе условия и порядок его досрочного прекращения;

– требования к отчетности об исполнении

муниципального задания.

Наряду с инструментами, которые можно непосредственно отнести к

механизмам реализации БОР, ряд предусмотренных на федеральном уровне

реформ создают наиболее благоприятные условия для внедрения результа-

тивно-ориентированного бюджетирования, хотя и не могут быть отнесены к

его формам. К наиболее важным предпосылкам внедрения БОР на местном

уровне можно отнести следующие.

Раздельное

планирование действующих и принимаемых обязательств.

Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств не

137

предполагает в обязательном порядке реализацию результативно-

ориентированного бюджетирования, поскольку и тот, и другой процесс могут

осуществляться традиционными методами, без учета результативности осу-

ществления расходов. В то же время принципиальные шаги по повышению

результативности расходов связаны в первую очередь с выделением бюджет-

ных ассигнований из бюджета принимаемых обязательств. Именно за данные

средства

может осуществляться конкуренция между субъектами бюджетного

планирования, создавая стимулы к росту результативности и эффективности

бюджетных расходов.

Формирование реестра расходных обязательств. Сам по себе реестр

расходных обязательств также не является элементом БОР, поскольку пред-

полагает обеспечение нормативно-правового закрепления расходов бюдже-

тов, а не их целевой направленности. Однако этот инструмент необходим

для

раздельного планирования действующих и принимаемых обязательств, так

как именно на основе реестра осуществляется планирование действующих

обязательств.

Внедрение новых механизмов финансирования бюджетных услуг: нор-

мативно-целевого финансирования, субсидирования потребителя и т.п. Пере-

ход к БОР предполагает перенос акцента с содержания бюджетных учрежде-

ний на предоставление бюджетных услуг. Тем самым эффективность

данного

перехода во многом зависит от того, как будут выстроены отношения с по-

ставщиками услуг, в частности от используемых подходов к их финансирова-

нию. Применение методов финансирования, альтернативных сметному, соз-

дает предпосылки для ориентации поставщиков услуг на потребителя, а так-

же для конкуренции между различными поставщиками услуг. Сами по себе

новые методы финансирования могут применяться и при отсутствии целепо-

лагания на уровне субъектов бюджетного планирования и других элементов

БОР. Однако они создают предпосылки для обеспечения ориентации на ре-

зультат поставщиков бюджетных услуг в том случае, если механизмы БОР

внедряются на уровне субъектов бюджетного планирования.

Рассмотрим, каким образом процесс управления расходами бюджета

помощью БОР влияет на функции управления, т.е. на бюджетный процесс.

В процессе подготовки проекта бюджета изменяется порядок определе-

ния общей суммы расходов. Переход к БОР, как правило, предполагает пере-

ход на многолетнее (среднесрочное) планирование. Это означает, что при оп-

ределении общих лимитов расходов бюджета суммы фиксируются не на

один

год, а на несколько лет вперед – обычно на три года, с добавлением данных

по третьему году ежегодно. Метод учета расходов по начислению, который

также обычно используется при БОР, также влияет на определение конкрет-

ных величин лимитов расходов по годам и за весь период в целом.

Общий лимит расходов трансформируется в

лимиты бюджетного фи-

нансирования по основным направлениям бюджетной политики, которые в

138

дальнейшем служат основой для обоснования расходов на реализацию про-

грамм, подпрограмм и видов деятельности бюджетополучателей.

Одно из самых существенных изменений, которые вносит в бюджетный

процесс бюджетирование, ориентированное на результат, касается подготов-

ки получателями бюджетных средств своих бюджетных заявок. Заявки на по-

лучение бюджетного финансирования и обоснование расходов в условиях

БОР составляются

в разрезе целей и программ.

Бюджетные заявки получатели бюджетных средств составляют по еди-

ной форме, которая состоит из нескольких частей.

В первой части документа дается описательная информация о получа-

теле бюджетных средств, его роли, целях, задачах, а также о реализуемых им

программах.

Во второй части документа приводится финансовая информация о

до-

ходах и расходах ведомства за три года:

– фактические данные о доходах и расходах (по источникам финанси-

рования и видам расходов, по программам и статьям расходов) за предшест-

вующий год;

– оценочные данные о расходах по программам и статьям расходов и

всем источникам финансирования на текущий финансовый год;

– обоснование расходов

по программам и внутри программ – по стать-

ям расходов и всем источникам финансирования на следующий финансовый

год.

Таким образом, финансовая информация ведомства представляет собой

смету его расходов и доходов, или бюджет, в котором планируемые расходы

покрываются доходами из всех источников (не только бюджетными средст-

вами, но и платой за оказываемые услуги

, помощью и др.). После утвержде-

ния эти сметы целиком включаются в бюджет, формируя его доходную и рас-

ходную части. Кроме этого, во вторую часть документа может включаться

информация о юридических основаниях деятельности программ ведомства

(законы, постановления и др.).

Определяя свои цели, задачи, а также технологию достижения целей и

решения задач

, ведомства фиксируют свои расходные потребности.

Цели, поставленные в начале года, сравниваются с результатами их вы-

полнения в конце финансового года, и оценки социальной и экономической

эффективности деятельности ведомства служат исходной базой для опреде-

ления расходных потребностей будущего периода. Если ведомству не удается

достичь установленных в программе целей, это может служить

основанием

для сокращения ее финансирования и переводе высвободившихся средств на

более успешные программы, т.е. уровень расходных потребностей ведомства

может колебаться от года к году. В таком случае ведомства теряют право не

только на увеличение финансирования, но и на финансирование в прежних

объемах.

139

При таком подходе физические показатели (кв. м, численность персо-

нала и др. характеристики инфраструктурной сети) перестают быть базой для

определения расходных потребностей. Такой базой становится стоимость

предоставления услуг, направленных на реализацию поставленных перед ве-

домством задач (хотя стоимость услуг зависит от параметров инфраструктур-

ной сети).

Важным компонентом определения расходных потребностей при

БОР

становится анализ затрат и результатов по каждой программе. Он включает в

себя три элемента: обоснование необходимости предлагаемых мероприятий;

определение возможных альтернатив; сравнение затрат и результатов по вы-

явленным альтернативам.

Основным принципом анализа является учет всех затрат и результатов,

связанных с реализацией программы. Самой распространенной ошибкой при

определении полной стоимости

программы и выгод от ее реализации является

исключение издержек, связанных с содержанием зданий, сооружений, обору-

дования, включая износ, а также с предоставлением промежуточных услуг,

т.е. услуг, предоставляемых не конечным потребителям, а другим структурам

внутри одного и того же ведомства, в частности, неучет управленческих из-

держек. Другой распространенной ошибкой является неучет

доходов, полу-

чаемых от использования собственности.

Согласование показателей проекта бюджета между представителями

получателей бюджетных средств и исполнительным органом власти на дву-

сторонней и многосторонней основе облегчается благодаря единому формату

представления получателями бюджетных средств бюджетных заявок. БОР

предполагает существенную корректировку процесса согласования показате-

лей проекта бюджета путем активного включения в процесс

представителей

законодательной власти уже на ранних стадиях бюджетного процесса.

Требование согласования целей и задач, определенных ведомствами, с

законодателями является фундаментальным для БОР, поскольку этот подход

к составлению бюджета изначально предполагает, что реализуемые ведомст-

вами программы направлены на решение тех или иных задач политики пуб-

лично-правового образования. Соответственно, согласование целей и

задач

политики публично-правового образования с целями и задачами ведомств

предполагает постоянное ведение диалога между законодателями, органами

исполнительной власти и ведомствами. Регулярные консультации представи-

телей ведомств и законодателей помогают выявлять взаимоисключаемые,

конфликтующие цели различных программ, повышают ответственность сто-

рон за результаты их деятельности.

Формат, в котором предоставляются бюджетные документы, делает

эти

документы гораздо более доступными для понимания законодателями, чем

аналогичные документы, представленные в традиционном «бухгалтерском»

формате. Кроме того, такая форма представления существенно облегчает вне-

140

сение корректив в уже составленные проекты бюджетов и планируемые ас-

сигнования.

Следует подчеркнуть, что указанные выше преимущества проявляются

только при последовательном применении метода БОР. При попытках при-

бегнуть к приемам формального сокращения расходов, которые успешно ра-

ботали при традиционном бюджетировании, эти преимущества теряются.

Уменьшение ассигнований при необходимости сокращения бюджетных рас-

ходов

может производиться за счет использования механизмов ранжирования

программ.

Одной из самых сложных проблем на стадии подготовки бюджета явля-

ется выбор количественных показателей социальной и экономической эффек-

тивности. Одним из аспектов этой проблемы является необходимость разде-

ления результатов реализации программ на прямые и конечные.

На практике бывает очень трудно оценить конечные

результаты про-

граммы в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. Например,

сокращение преступности может быть как результатом деятельности мини-

стерства внутренних дел, так и следствием изменения демографической си-

туации, общего улучшения экономической обстановки, а также следствием

осуществления программ министерства образования. Если расходные по-

требности программы борьбы с преступностью будут определяться

по каж-

дому министерству на основе суммарных результатов, без оценки вклада ка-

ждого фактора, общая сумма необходимых расходов будет существенно за-

вышена.

Существуют технические сложности при переводе программной струк-

туры деятельности ведомств в формат бюджетного документа. Это означает,

что переход к БОР требует разработки и использования дополнительного ви-

да бюджетной

классификации – программной.

Следующая проблема состоит в том, что законодатели редко имеют

единое мнение относительно того, как ранжировать цели программ. Активное

участие законодательных органов власти в процессе выбора и согласования

программных целей при подготовке проекта бюджета вносит существенные

коррективы в бюджетный календарь, поскольку требует существенного уве-

личения времени, отводимого на первую стадию

бюджетного процесса.

Серьезным препятствием на пути внедрения БОР на стадии планирова-

ния бюджета может стать отсутствие данных, необходимых для оценки соци-

альной и экономической эффективности программ, с учетом которых должны

составляться бюджетные заявки на предстоящий год. Подготовка бюджета на

новый год начинается прямо с начала года, когда полных данных о

результа-

тах, достигнутых в предшествующем году, еще нет. Чтобы уменьшить воз-

можность ошибки, к процессу подготовки бюджета необходимо подключать

органы, ответственные за исполнение бюджета (казначейства), которые

должны предоставлять оценочные данные о произведенных расходах в пред-