Гриб С.Н. и др. Управление государственными и муниципальными финансами

Подождите немного. Документ загружается.

101

– принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого

в интересах государства. Результаты контроля доводят до сведения коллекти-

ва, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях до

средств массовой информации.

К методам контроля относятся конкретные способы (приемы), приме-

няемые при осуществлении контрольных функций. Методами финансового

контроля являются: счетная проверка балансов, анализ

финансово-

хозяйственной деятельности, системный анализ, сопоставление различных

данных и т.д. В литературе выделяются общенаучные методы контроля, орга-

нолептические методы, расчетно-аналитические приемы финансового кон-

троля, документальные приемы финансового контроля. В зависимости от

объекта контроля, целей контроля выбираются основные методы проведения

контрольного мероприятия.

Принятие решений по результатам контроля – прием воздействия субъ

екта на объект контроля, обеспечивающий его функционирование в заданных

параметрах и режимах. Применяется этот прием при разработке и издании

представления, предписания, приказа, распоряжения, служебного письма по

результатам ревизии, тематической проверки, обследования и т.д.

Классификация финансового контроля возможна по нескольким осно-

ваниям: видам, формам и методам осуществления.

Финансовый контроль можно

подразделить на 3 вида: государственный

контроль, коммерческий (независимый) контроль, общественный контроль.

Различия этих трех видов обусловлены объемом властных полномочий, за-

казчиками или инициаторами проведения контрольных мероприятий, право-

вой регламентацией деятельности субъектов контроля, характером приме-

няемых мер воздействия и т.д.

Государственный контроль в свою очередь подразделяются на подвиды.

Государственный контроль может быть

общегосударственным, муниципаль-

ным, внутриведомственным финансовым контролем.

Общегосударственный (надведомственный) финансовый контроль

осуществляется федеральными органами законодательной власти, федераль-

ными органами исполнительной власти, в т.ч. специально созданными орга-

нами исполнительной власти. Государственный контроль осуществляют

также органы представительной (законодательной) и исполнительной власти

субъектов Российской Федерации.

Муниципальный контроль осуществляется представительными и ис-

полнительными муниципальными

органами власти.

Преимущества внутриведомственного контроля проявляются в его не-

посредственной связи с функцией управления отраслью, а также в специали-

зации контроля применительно к отраслевым особенностям организации,

технологии и экономике производства.

Под формами контроля понимаются контрольные мероприятия, прово-

димые в зависимости от времени совершения контрольных действий по от-

102

ношению к стадиям финансового или бюджетного процесса, т.е. критерием

разграничения этих форм лежит в сопоставлении контрольных действий с

процессами формирования и использования централизованных и децентрали-

зованных государственных денежных фондов. Формами финансового кон-

троля являются предварительный, текущий и последующий финансовый кон-

троль.

Контрольное действие, проведенное до начала указанных процессов

(проверка

проекта бюджета и т.д.) является предварительным финансовым

контролем, а действие, совершаемое по завершению определенного процесса

– последующим финансовым контролем. Эти формы контроля выделяются

Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Классификация финансового контроля по источникам используемой

информации включает документальный и фактический контроль.

Источниками данных для документального контроля служат: первич-

ные документы, включая технические

носители информации, регистры бух-

галтерского учета; данные оперативно-технического учета; бухгалтерская,

статистическая и оперативно-техническая отчетность; плановая, нормативная

и прочая документация.

Фактический контроль представляет собой изучение фактического со-

стояния проверяемых объектов по данным осмотра их в натуре (обмера,

взвешивания, пересчета и т.д.). Использование приемов фактического кон-

троля позволяет установить достоверность

хозяйственных операций, отра-

женных в первичных документах, бухгалтерском учете и отчетности. Однако

фактический контроль, особенно последующий, не может быть всеобъемлю-

щим в силу непрерывного характера хозяйственных процессов. Поэтому

документальный и фактический контроль не существуют изолированно, а

дополняют друг друга.

Проблеме правового регулирования организации и деятельности орга-

нов государственного финансового контроля

в настоящее время уделяется

большое внимание.

Необходимость финансового контроля, его сущность и значение опре-

деляются государственным устройством Российской Федерации и Конститу-

цией страны.

Ст. 71 Конституции страны предусмотрено, что в ведении Российской

Федерации находятся вопросы установления системы федеральных органов

законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организа-

ции и деятельности. Ст. 77 предусмотрено

, что система органов государст-

венной власти республик, краев, областей, городов федерального значения,

автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Рос-

сийской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституци-

онного строя Российской Федерации.

Конституционно-правовые основы бюджетно-финансового контроля

берут свое начало от более общих категорий бюджетного и финансового пра-

103

ва, по отношению к которым Конституция РФ является основным правовым

источником. Конституция РФ создала правовую базу для принятия Бюджет-

ного кодекса РФ.

Государственный финансовый контроль является предметом регулиро-

вания бюджетного законодательства.

Серьезное внимание вопросам государственного и муниципального фи-

нансового контроля уделено в Бюджетном кодексе РФ (далее БК РФ).

БК РФ относит

к компетенции федеральных властей определение основ

осуществления контроля над исполнением бюджетов всех уровней (ст.7), а в

компетенции субъектов РФ – установление порядка осуществления контроля

над исполнением бюджетов региональных уровней и непосредственно кон-

троль за их исполнением (ст.8).

БК РФ устанавливает разграничение компетенции органов государст-

венной власти РФ, органов государственной власти субъектов

РФ и органов

местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотно-

шений (глава 2).

Так, в области регулирования бюджетных правоотношений, включая

финансовый контроль, к ведению Российской Федерации относится:

– определения основ составления и рассмотрения проектов бюджетов

бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения

бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов

об их исполнении

и осуществления контроля за их исполнением;

– составление и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюд-

жетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение

федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов,

осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об испол-

нении федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фон-

дов;

– установления оснований, видов

ответственности и порядка привлече-

ния к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Россий-

ской Федерации.

К ведению субъектов РФ относятся:

– составление и рассмотрение проектов бюджета РФ, бюджетов терри-

ториальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и испол-

нение бюджета РФ и бюджетов территориальных государственных внебюд-

жетных фондов, осуществление контроля за их исполнением;

–

составление и утверждение отчета об исполнении бюджета РФ и

бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, состав-

ление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ;

– в случае и порядке, предусмотренных БК РФ, федеральными закона-

ми и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ, установление

ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов

РФ по

вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

104

К ведению органов местного самоуправления относится:

– составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение

и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнени-

ем, составление и исполнение отчета об исполнении местного бюджета;

– в случае и порядке, предусмотренных БК РФ, федеральными закона-

ми, установление ответственности за нарушение нормативных правовых ак-

тов органов

местного самоуправления по вопросам регулирования бюджет-

ных правоотношений.

БК РФ устанавливает также механизм реализации бюджетных полно-

мочий, в т.ч. в области финансового контроля, а именно систему органов го-

сударственного и муниципального финансового контроля, обладающих бюд-

жетными полномочиями. Каждый орган имеет собственные задачи и дейст-

вует в пределах закрепленных за

ним полномочий. Кодекс определяет, что

органами государственного или муниципального финансового контроля яв-

ляется Счетная палата РФ, контрольные органы законодательных органов

субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, кон-

трольные и финансовые органы исполнительной власти.

Субъекты РФ в целях осуществления собственной бюджетной политики

наделены правом создавать финансовые органы и органы финансового кон

троля в соответствии с законодательством субъекта РФ, а муниципальные об-

разования – создавать эти органы или должности в соответствии с уставами

муниципальных образований и законодательством РФ.

Конституционные принципы организации финансового и бюджетного

контроля, функционирования органов государственного финансового кон-

троля получают развитие и конкретизируются в соответствующих федераль-

ных законодательных актах.

Нормативно – законодательная

база государственного финансового

контроля – одно из важнейших условий его системности, она обеспечивает

его легитимность и целостность, взаимосвязи элементов.

В настоящее время в РФ действуют отдельные, не взаимосвязанные

друг с другом нормативно – правовые акты, в той или иной мере затрагиваю-

щие вопросы государственного финансового контроля. Так, вопросы ГФК в

той или иной

мере освещены в соответствующих пунктах Налогового, Бюд-

жетного, Таможенного кодексов, валютного и страхового законодательства, а

также в ряде других нормативно–правовых актов.

На федеральном уровне приняты следующие законодательно-

нормативные акты, регулирующие различные стороны государственного фи-

нансового контроля:

– Федеральные законы – «О Правительстве РФ» от 31 декабря 1997г.

№ 3-ФЗ; «О Счетной палате

РФ» от 11.01 1995г. № 4-ФЗ; «О Центральном

банке РФ» от 10.07 2002г.; Бюджетный Кодекс РФ; Налоговый Кодекс РФ.

– Указы Президента РФ – «О главном контрольном управлении Прези-

дента РФ» от 16.03 1996г. №383; «О мерах по обеспечению государственного

105

финансового контроля в РФ» от 25.07. 1995 №1095; ежегодные бюджетные

послания Президента страны; «О мерах по усилению контроля за использова-

нием средств федерального бюджета» от 12.05 1997г.№447;

– Постановления Правительства РФ – «О федеральном казначействе

РФ» от 27.08.1993г. №864; «О мерах по укреплению финансовой дисципли-

ны» от 12.05. 1998г. № 276; «О территориальных контрольно– ревизионных

органах

МФ РФ» от 6.08. 1998г. № 888; «Об утверждении Положения о Феде-

ральной службе финансово–бюджетного надзора» от 15.06.2004г.; «Об ут-

верждении Положения о МФ РФ» от 30.06.2004г.

Из перечня и содержания нормативно-правовых актов, принятых на фе-

деральном уровне, следует, что как законодательные органы, так и исполни-

тельная власть в лице как

Президента РФ так и Правительства РФ приняли

меры по созданию достаточно стройной и разветвленной системы органов го-

сударственного финансового контроля (далее ГФК). В тоже время в законо-

дательно-нормативные акты разобщены, отсутствует системность в регулиро-

вании вопросов ГФК. Значительное количество норм, имеющих отношение к

ГФК, содержится в самых различных законодательных

актах. Так, например,

сотрудники органов государственного финансового контроля охраняются в

соответствии с законом «О государственной защите судей, должностных лиц

правоохранительных и контролирующих органов». Вопросы ответственности

за финансовые правонарушения регулируются кроме Бюджетного кодекса РФ

также нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях, Уголов-

ного и некоторых аспектах Гражданского кодексов РФ.

Значительный поток законодательства

по финансовому контролю со-

ставляют нормативно-правовые акты субъектов РФ и органов местного само-

управления. На этих уровнях также создаются контрольно-счетные и кон-

трольно-ревизионные органы, проводятся мероприятия по контролю законно-

сти и рациональности использования средств региональных и местных бюд-

жетов, принимаются различные меры воздействия на нарушителей финансо-

вой

дисциплины.

В результате, как на уровне федерации, так и во многих субъектах РФ,

образованы и действуют отдельные элементы системы ГФК, но их деятель-

ность не объединена общими принципами, что приводит вместо взаимного

дополнения к дублированию в их деятельности, что затрудняет и порой пре-

пятствует координации деятельности контрольных органов, снижает эффек-

тивность

финансового контроля в целом.

В современных условиях несовершенство нормативно-правовых актов,

регулирующих лишь отдельные стороны ГФК, порождают правовой ниги-

лизм контролируемых и, как следствие, многочисленные нарушения с их сто-

роны.

Российское финансовое законодательство остро нуждается в упорядо-

чении и кодификации объемного массива правовых норм, порой входящих в

противоречие друг с

другом, а также оставляющие значительные пробелы в

106

регулировании отдельных проблем ГФК. Необходима разработка и принятие

на федеральном уровне закона о ГФК. В этом законе должны быть учтены ба-

зовые положения Лимской декларации об основных принципах финансового

контроля. Закон о государственном финансовом контроле должен установить

главное – систему органов ГФК и механизм их взаимодействия. Должно быть

четко законодательно определено, какие

органы финансового контроля и кем

создаются на федеральном уровне и в регионах, какова их компетенция, фор-

мы взаимодействия между собой по вертикали и горизонтали.

Как правило, финансовый контроль, организованный исполнительными

органами государственной власти, называют внутренним, представительными

органами государственной власти – внешним, хотя эти определения четко не

закреплены федеральным законодательством. Существует международный

документ – Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая

9 Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в

1977 году, в которой четко разграничиваются два этих понятия. «Внутренние

контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в

то время как внешние ревизионные службы не являются частью организаци-

онной структуры проверяемых организаций».

Следовательно, внутренний контроль – это

контроль исполнительных

органов государственной власти за деятельностью своих структур с целью

более эффективной организации управления государственными ресурсами,

т.е. контроль, осуществляемый внутри исполнительной власти, самоконтроль.

Внешний контроль - это контроль за деятельностью исполнительной

власти в сфере распоряжения государственными финансами и собственно-

стью, осуществляемый органами, независимыми от нее, органами законода-

тельной власти.

Такой подход к организации государственного финансового контроля

способствует объективной оценке состояния государственных финансов и со-

ответствует международному опыту.

Рассмотрим структуру органов финансового контроля

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной вла-

сти, осуществляют:

– Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

– Федеральное казначейство;

– главные распорядители бюджетных средств;

– главные администраторы доходов бюджета;

– главные администраторы

источников финансирования дефицита

бюджета;

Финансовый контроль законодательных органов власти, осуществляют:

– Счетная палата РФ;

– контрольно-счетные палаты субъектов РФ;

– контрольные органы муниципальных органов представительной вла-

сти.

107

Министерство финансов РФ занимает особое место в системе государ-

ственного финансового контроля исполнительной власти. В соответствии с

Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным постановлением

Правительства РФ 30 июня 2004 г. № 339 «Об утверждении Положения «О

Министерстве финансов РФ», Минфин является федеральным органом ис-

полнительной власти, непосредственно обеспечивающим проведение единой

финансовой, бюджетной, налоговой и

валютной политики в РФ, координи-

рующим деятельность других федеральных органов исполнительной власти в

области финансовой политики.

Финансовый контроль возложен на специальные подразделения Мин-

фина РФ. Особая роль при осуществлении государственного финансового

контроля принадлежала. Департаменту государственного финансового кон-

троля, который в настоящее время преобразован в Федеральную службу фи-

нансово–бюджетного надзора.

Федеральная служба финансово–бюджетного надзора выполняет сле-

дующие функции:

– осуществляет контроль над целевым использованием средств феде-

рального бюджета, государственных внебюджетных фондов, других феде-

ральных средств;

– участвует в разработке порядка и осуществлении контроля над посту-

плением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;

– проводит в пределах своей компетенции ревизии и

тематические про-

верки поступлений и расходования средств федерального бюджета;

– организует и проводит самостоятельно и с привлечением аппаратов

главных контролеров – ревизоров по субъектам РФ документальные ревизии

и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданию

правоохранительных органов, обращениям органов государственной власти

субъектов РФ и органов местного самоуправления;

– осуществляет руководство деятельностью аппаратов главных

контро-

леров-ревизоров по субъектам РФ и контроль над организацией этой деятель-

ности.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:

– давать руководителям ревизуемых организаций обязательные для них

указания об устранении выявленных недостатков;

– в случаях, когда производимыми ревизиями выявляются нарушения

законов и других нормативных актов, факты хищений денежных средств и

материальных ценностей, злоупотреблений, ставить перед соответствующими

руководителями вышестоящих организаций вопрос об устранении от работы

виновных должностных лиц с передачей материалов следственным органам;

– вносить МФ РФ предложения об ограничении, приостановлении, а в

необходимых случаях и прекращении финансирования из федерального бюд-

жета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими

108

средств, а также в случаях непредставления ими в установленные сроки от-

четности.

Задача контроля над исполнением федерального бюджета возложена на

Федеральное казначейство, образованное в соответствии с Указом Президен-

та РФ от 8 декабря 1992 года.

Бюджетные полномочия Федерального казначейства по контролю за

исполнением федерального бюджета закреплены ст. 166.1 бюджетного Ко-

декса РФ.

Главные распорядители

бюджетных средств осуществляют финансо-

вый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюд-

жетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного

использования бюджетных средств в соответствии со ст. 158 Бюджетного Ко-

декса РФ

Главные администраторы доходов бюджета и источников финансиро-

вания дефицита бюджета осуществляют финансовый контроль за подведом-

ственными администраторами доходов бюджета и

источников финансирова-

ния дефицита бюджета по осуществлению ими функций администрирования

доходов бюджета в соответствии со ст. 160.1 Бюджетного Кодекса РФ.

Бюджетные полномочия главного администратора (администратора)

источников финансирования дефицита бюджетов закреплены ст. 160.2 бюд-

жетного Кодекса РФ и осуществляет планирование поступлений и выплат по

источникам финансирования дефицита бюджета, обеспечивает адресность и

целевое использование выделенных

в его распоряжение ассигнований, пред-

назначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета

и т. д.

Внешний или независимый государственный финансовый контроль

осуществляют контрольные органы, созданные законодательными органами

страны.

Органы внешнего государственного финансового контроля, как прави-

ло, создаются как контрольно–счетные палаты.

Федеральным Собранием РФ для контроля над исполнением федераль-

ного

бюджета в 1995г. создана Счетная палата РФ.

Основная задача Счетной палаты – реализация права государства за-

конными путями обеспечивать защиту своих финансовых интересов и финан-

совых интересов своих граждан, приумножать и эффективно использовать го-

сударственные финансовые средства – средства, принадлежащие на праве

собственности Российской Федерации.

Более подробно задачи Счетной палаты РФ определяет

ст.2 ФЗ «О

Счетной палате РФ». Ими являются:

– организация и осуществление контроля над своевременным исполне-

нием доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов феде-

ральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначе-

нию;

109

– оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов феде-

рального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;

– финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нор-

мативных правовых актов федеральных органов государственной власти,

предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального

бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюд-

жета и бюджетов внебюджетных фондов

;

– анализ выявленных отклонений от установленных показателей феде-

рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подго-

товка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенст-

вование бюджетного процесса в целом;

– контроль над законностью и своевременностью движения средств фе-

дерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в ЦБ

РФ,

уполномоченных банках, и финансово-кредитных учреждениях РФ;

– регулярное представление Совету Федерации и Государственной Ду-

ме информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах про-

водимых контрольных мероприятий.

Закрепленные задачи непосредственно определяют функции или виды

деятельности Счетной палаты. Счетная палата в процессе реализации осуще-

ствляет контрольно–ревизионную, экспертно–аналитическую, информацион-

ную

и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля над

исполнением бюджета и бюджетов внебюджетных фондов, что предусматри-

вает (ст.9):

– организацию и проведение оперативного контроля над исполнением

федерального бюджета в отчетном году;

– проведение комплексных ревизий и проверок и тематических прове-

рок по отдельным статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных

внебюджетных фондов;

–

экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных норма-

тивных правовых актов, международных договоров РФ, федеральных про-

грамм и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и

финансов РФ;

– анализ и следование нарушений и отклонений в бюджетном процес-

се, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу пред-

ложений по их

устранению, а также по совершенствованию бюджетного за-

конодательства в целом;

– подготовку и представление заключений и ответов на запросы орга-

нов Государственной власти РФ.

Счетная палата РФ осуществляет внешний контроль над использовани-

ем финансовых средств РФ.

Внешний контроль над использованием средств субъектов федерации

осуществляют контрольно–счетные органы субъектов РФ. Возможность об

разования субъектами РФ собственных контрольно–счетных органов была за-

110

креплена Конституцией РФ, которая определила, что субъекты РФ самостоя-

тельно устанавливают свою систему органов власти (ч.1, ст. 77), для чего

принимают соответствующие законы и иные нормативно–правовые акты

(ч.2, ст. 76). Более конкретно права законодательных органов, органов мест-

ного самоуправления на создание собственных контрольных органов были

зафиксированы в ч.2 ст.265 БК РФ.

Контрольно–счетные органы субъектов РФ решают в основном зада-

чи, аналогичные задачам Счетной палате РФ:

– контроль над исполнением бюджета субъекта РФ;

– контроль над распоряжением государственной собственностью;

– финансовая экспертиза проектов бюджета субъектов и других норма-

тивно-правовых актов;

– контроль над законностью движения средств бюджета в финансово-

кредитных учреждениях

– предоставление

информации органам государственной власти субъек-

та.

Например, задачи Счетной палаты Красноярского края формулируются

в соответствующем законе следующим образом:

– организация и осуществление контроля за своевременным исполнени-

ем доходных и расходных частей краевого бюджета, краевых бюджетных и

внебюджетных фондов по объемам, структуре, и целевому назначению;

– оценка законности, эффективности и целесообразности расходов

краевых

государственных средств и использования краевой собственности,

включая залог объектов краевой собственности и представление поручитель-

ства по сделкам юридических лиц и муниципальных образований за счет

краевого бюджета, краевых внебюджетных фондов и краевой собственности;

– оценка обоснованности доходных источников и расходных статей

проектов краевого бюджета и бюджетов краевых внебюджетных фондов;

– финансовая экспертиза

проектов краевых законов, а также норматив-

ных актов краевых органов государственной власти, предусматривающих

расходы, покрываемые за счет средств краевого бюджета или влияющие на

формирование и исполнение краевого бюджета и бюджетов краевых внебюд-

жетных фондов;

– анализ выявленных отклонений от установленных показателей крае-

вого бюджета и бюджетов краевых внебюджетных фондов и подготовка

предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование

бюджетного процесса в крае;

– регулярное предоставление Законодательному собранию информации

о ходе исполнения краевого бюджета и результатах проводимых контроль-

ных мероприятий;

– регулярное предоставление губернатору информации о ходе исполне-

ния краевого бюджета.