Гриб С.Н. и др. Управление государственными и муниципальными финансами

Подождите немного. Документ загружается.

111

В процессе реализации поставленных задач контрольно–счетные орга-

ны осуществляют контрольно–ревизионную, экспертно–аналитическую, ин-

формационную и иные виды деятельности, обеспечивая единую систему кон-

троля над исполнением бюджетов, что, как правило, предполагает:

– организацию и проведение оперативного контроля над исполнением

бюджета субъекта и бюджетов внебюджетных фондов;

– проведение проверок по отдельным разделам

и статьям бюджетов

субъекта;

– экспертизу проектов бюджета субъекта, законов и иных нормативно-

правовых актов, затрагивающих вопросы бюджета и финансов субъекта;

– анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном про-

цессе, подготовку и внесение в законодательный орган предложений по их

устранению;

– подготовку и представление заключений в законодательный орган по

исполнению

бюджета субъекта, бюджетов внебюджетных фондов в отчетном

году;

– подготовку и представление заключений и отчетов на запросы орга-

нов государственной власти субъекта.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрена ответственность за нарушение

бюджетного законодательства Российской Федерации. Ст. 281 БК РФ дает

определение понятию «нарушение бюджетного законодательства РФ». Неис-

полнение или ненадлежащее исполнение установленного кодексом порядка

составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, ис-

полнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной

системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства, которое

влечет применение к нарушителю мер принуждения.

К бюджетным правонарушениям в соответствии с действующим зако-

нодательством можно отнести:

– неисполнение закона (решения) о бюджете;

– нецелевое использование бюджетных

средств;

– неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных

средств;

– неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных

средств;

– несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям

бюджетных средств;

– несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получате-

лей бюджетных средств;

– несвоевременное представление отчетов и других сведений, связан-

ных с исполнением бюджета;

– несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств

уве-

домления о бюджетных ассигнованиях;

112

– несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уве-

домления о лимитах бюджетных обязательств;

– несоответствия бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

– несоответствия уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомле-

ния о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджет-

ной росписи;

– несоблюдение обязанности зачисления доходов бюджетов, доходов

бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений

бюджетную систему Российской Федерации;

– несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление

средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных вне-

бюджетных фондов;

– несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об ис-

полнении бюджета;

– отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме осно-

ваний, установленных БК РФ;

– несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвое-

временное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обяза-

тельствам;

– финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

– финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, вклю-

ченные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обяза-

тельств;

– несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государст-

венных и муниципальных услуг;

– несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государст

венного или муниципального долга и расходов на обслуживание государст-

венного или муниципального долга, установленных БК РФ;

– открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на

соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возмож-

ность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы РФ;

– несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюд-

жета, представляющим в суде

интересы РФ, срока направления в Министер-

ство финансов РФ информации о результатах рассмотрения дела в судах

– несвоевременное или неполное исполнение судебного акта , преду-

сматривающего взыскание на средства бюджета бюджетной системы РФ.

Ст. 282 кодекса устанавливает меру ответственности, которую можно

применить к нарушителям бюджетного законодательства. Меры следующие:

– предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного

процесса;

– блокировка расходов;

– изъятие бюджетных средств;

– приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

– наложение штрафа;

113

– начисление пени;

– иные меры в соответствии с законодательством РФ.

За каждый из видов нарушения бюджетного законодательства БК РФ

предусматриваются определенные наказания.

Как известно, Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяя

эффективность и экономность использования бюджетных средств одним из

принципов бюджетной системы, устанавливает обязанность получателей

бюджетных средств эффективно использовать бюджетные средства в соот

ветствии с их целевым назначением. Однако существующая организация

бюджетного процесса фактически не имеет механизмов реализации ни данно-

го принципа, ни указанной обязанности.

Причина заключается в том, что действующая система формирования и

исполнения федерального бюджета, учета и отчетности не ориентирована на

повышение эффективности государственных расходов. Она носит затратный

характер и не

имеет количественно измеримых, социально значимых задан-

ных результатов расходования государственных средств, на достижение ко-

торых должна быть направлена деятельность их получателей.

В связи с этим Счетной палатой Российской Федерации разработана и

принята решением коллегии Счетной палаты РФ 23 апреля 2004 года методи-

ка проведения аудита эффективности использования государственных

средств.

Счетная палата РФ

считает, что для создания необходимых условий для

осуществления аудита эффективности должна быть иная организация бюд-

жетного процесса – на основе бюджетирования, ориентированного на резуль-

тат. Это метод формирования и исполнения бюджета, при котором планиро-

вание, выделение и расходование бюджетных средств осуществляются в со-

ответствии с целями и задачами государственной политики и должны

обеспе-

чивать достижение получателями бюджетных средств установленных конеч-

ных социально-экономических результатов, а также выполнение возложен-

ных на них задач и функций.

Вместе с тем, указанные выше проблемы не являются препятствием для

проведения Счетной палатой контрольных мероприятий, направленных на

определение эффективности государственных расходов. Не следует ждать,

когда в стране наконец–

то будут созданы для проведения аудита эффективно-

сти соответствующие институциональные и правовые условия, а уже сегодня,

в условиях действующего бюджетного законодательства, делать все возмож-

ное для постепенного его внедрения в практическую деятельность Счетной

палаты по осуществлению государственного финансового контроля.

В соответствии с рекомендациями Счетной палаты РФ методы контроля

эффективности использования государственных

средств стали использовать-

ся контрольно–счетными органами субъектов РФ.

Рассмотрим основные моменты использования данной методики.

114

Введение аудита эффективности в практику государственного финансового

контроля диктуется следующими обстоятельствами:

– необходимость повышения результативности, действенности и эффек-

тивности государственного финансового контроля;

– необходимость существенного улучшения деятельности исполнительных

органов власти и иных организаций, использующих государственные ресурсы;

– потребность усиления прозрачности деятельности организаций, ис-

пользующих средства налогоплательщиков;

– расширение сферы казначейского обслуживания бюджета;

– перспектива перехода на бюджетирование по результатам деятельно-

сти.

Таким образом, аудит эффективности в сравнении с традиционным фи-

нансовым аудитом включает новые задачи и значительно расширяет цели и

предмет государственного финансового контроля.

Целями аудита эффективности являются:

– анализ и оценка эффективности использования средств федерального и

регионального бюджетов и иных государственных ресурсов;

– разработка обоснованных рекомендаций и предложений по оптимизации

деятельности органов исполнительной власти и по повышению эффективности

использования государственных ресурсов.

В рамках названных целей задачами аудита эффективности могут быть:

– анализ целесообразности выделения бюджетных средств и иных ресур-

сов бюджетополучател ю;

– оценка полноты и своевременности использования бюджетных средств и

иных ресурсов;

– анализ и оценка экономичности использования бюджетных средств и

иных ресурсов;

– анализ и оценка полноты достижения целей, на которые выделены

бюджетные средства и иные ресурсы;

– выявление и оценка ущерба, нанесенного государству при использова-

нии бюджетных средств и иных ресурсов;

– причинно-следственный анализ неэффективного использования бюд-

жетных средств и иных ресурсов;

– разработка рекомендаций и предложений по повышению эффективности

использования бюджетных средств и иных ресурсов;

– оценка последствий реализации рекомендаций и предложений по по-

вышению эффективности использования бюджетных средств и иных ресурсов.

Понятие аудита эффективности вытекает из его места в финансовом кон-

троле и может быть определено как «оценка эффективности деятельности орга-

нов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государствен-

ных функций, использованию государственных ресурсов и разработка рекомен-

даций по совершенствованию их работы».

Предметом аудита эффективности являются:

115

– направления деятельности и функций федерального (регионального)

органа государственной власти или получателя бюджетных средств;

– средства федерального (регионального) бюджета, выделяемые на ре-

шение государственных задач и целевых программ;

– федеральная собственность, природные и иные государственные ресур-

сы;

– международные и межбюджетные договоры и отношения;

– отдельные важнейшие вопросы управления государственными финан-

сами,

– организация исполнения бюджетного процесса.

Объекты аудита эффективности можно классифицировать, исходя из

уровня управления бюджетными средствами и государственными ресурсами. В

этой связи объектами аудита эффективности будут:

– на федеральном уровне – федеральные органы исполнительной вла-

сти; получатели бюджетных средств; организации, использующие федеральную

собственность, природные и иные государственные ресурсы; организации,

имеющие предоставленные федеральным законом налоговые, таможенные и

иные льготы; администрации субъектов Федерации в части использования

средств федерального бюджета, собственности и природных ресурсов; государ-

ственные внебюджетные фонды;

– на региональном уровне – администрации субъектов Федерации; ис-

полнительные органы субъектов Федерации; получатели средств регионально-

го бюджета; организации, использующие средства регионального бюджета,

собственность субъекта Федераций и имеющие льготы по налогам и иным пла-

тежам, установленные региональным законодательством; администрации муни-

ципальных образований, использующие собственность и средства регионально-

го бюджета.

В зависимости от предмета аудита эффективности определяется степень

охвата проверкой той или иной деятельности объекта аудита. То есть объектом

аудита может быть деятельность как организации в целом, так и отдельного под-

разделения или ряда подразделений. Но в любом случае объект аудита эффективно-

сти — это всегда персонифицированная единица; организация, подразделение,

должностное лицо.

Виды аудита эффективности обусловливаются предметом аудита эффек-

тивности.

Видами аудита эффективности в крупном плане могут быть:

– аудит эффективности исполнения отдельных государственных функций

органом исполнительной власти;

– аудит эффективности исполнения государственных функций и заказов

получателями бюджетных средств;

– аудит эффективности исполнения федерального (регионального) бюд-

жета;

– аудит эффективности деятельности крупных народнохозяйственных

116

комплексов (топливно–энергетического, военно– промышленного, природо-

охраного и т. п.);

– аудит эффективности крупных программно–целевых комплексов (кос-

мические, научные, технологические, территориальные программно– целе-

вые комплексы);

– аудит эффективности федеральных (региональных) программ;

– аудит эффективности инвестиционных федеральных и региональных

программ;

– аудит эффективности использования средств федерального (регио-

нального) бюджета;

– аудит эффективности использования государственной собственности;

– аудит эффективности использования природных и иных государствен-

ных ресурсов;

– аудит эффективности использования средств государственных внебюд-

жетных фондов;

– аудит эффективности предпринимательской деятельности.

Принципы аудита эффективности должны обеспечивать высокую его ре-

зультативность, действенность и экономичность. В этой связи необходимо со-

блюдение следующих принципов:

– научности, т. е. применения научных методов анализа деятельности

объекта аудита и синтеза рекомендаций по совершенствованию его функций,

организации и методов управления;

– системности, т. е. анализа всех возможных факторов и связей в деятель-

ности объекта аудита;

– объективности, т. е. устранения всех субъективных оценок и приорите-

тов;

– независимости, т. е. устраненное от волевых и материальных воздейст-

вий любых органов и должностных лиц;

– гласности, т. е. результаты аудита эффективности после соответствую-

щего его рассмотрения должны быть доведены до руководящих органов и об-

щественности.

С учетом специфики аудита эффективности, к которой относится его ана-

литико-синтетический характер, целесообразно использование следующих ме-

тодов. На подготовительном этапе:

– анализ (от греч. «разложение») – прием исследования, который вклю-

чает изучение предмета путем мысленного или практического расчленения его

на составные объекты (по его признакам, свойствам, отношениям). Примени-

тельно к данному этапу анализ будет заключаться в выделении объектов аудита

в системе экономической деятельности. Это определение предмета и направ-

ления аудита эффективности, например министерство или целевая программа

или бюджетный процесс. Путем анализа на данном этапе определяется «цена»

вопроса, т. е. его экономическое и социальное значение;

– аналогия – прием научного умозаключения, посредством которого дос-

117

тигается познание одних объектов на основании их сходства с другими. Этот ме-

тод может использоваться при подготовке программ и планов аудита эффек-

тивности, для выделения наиболее значимых вопросов и этапов аудита;

– системный анализ – изучение объекта исследования как совокупности

элементов, образующих систему. При аудите эффективности используется для

логической последовательности и увязки вопросов проверки;

– экспертизы различных видов – приемы экспертных оценок, связанных с

предметом аудита эффективности, когда для обоснования содержания вопросов

аудита привлекаются эксперты различных отраслей знаний.

На контрольном этапе:

– конкретизация – исследование определенных объектов во всей их раз-

носторонности, в качественном многообразии реального существования. При ау-

дите эффективности – это выявление в процессе контрольного этапа различ-

ного рода нарушений, неэффективной работы, ущерба и т. д.;

– инвентаризация – оверка объекта в натуре. Сущность метода в том,

что при аудите эффективности проверяется состояние объекта путем осмотра

и пересчета;

– выборочные наблюдения – прием статистического исследования качест-

венных характеристик хозяйственного процесса для определения их целесооб-

разности и оптимальности;

– исследование документов – способ документального контроля досто-

верности, целесообразности, эффективности хозяйственных процессов, соответ-

ствия их законодательным и нормативным актам.

Применительно к аудиту эффективности критерии эффективности – это

обобщенная совокупность показателей, отражающих различные стороны дея-

тельности объекта аудита.

Целесообразно использовать следующие критерии эффективности.

– результативность – критерий, позволяющий определить результат

той или иной деятельности. Он применим, например, для оценки эффектив-

ности системы управления, целевых программ, использования финансовых и

материальных ресурсов. Совокупность показателей здесь зависит от специфики

деятельности проверяемого объекта и будет весьма разнообразной.

– экономичность – критерий, определяющий «цену» результативности, т.

е. затраты на достижение поставленных целей. Эти затраты могут быть норма-

тивными, т. е. укладывающимися в расчетные значения или утвержденные

нормативы; сверхнормативными, т. е. выше расчетных показателей; экономич-

ными, т. е. ниже расчетных показателей.

Показатели аудита эффективности являются составными элементами

критериев эффективности и отражают ту или иную сторону деятельности прове-

ряемого объекта.

В крупном плане показатели аудита эффективности можно классифици-

ровать следующим образом:

– абсолютные показатели эффективности, т. е. те, которые характеризуют

118

степень достижения поставленных целей или запланированных результатов

в натуральных или стоимостных показателях;

– качественные показатели эффективности, т. е. те, которые отражают

качество работы объекта или системы управления при использовании тех или

иных ресурсов;

– относительные показатели – те, которые показывают «цену» результа-

тивности с точки зрения финансовых затрат на единицу продукции или услуг;

– динамические показатели, т. е. те, которые показывают динамику как

абсолютных, так и относительных показателей во времени.

В общем виде перечень названных показателей, например, в производст-

венной сфере может быть следующим:

– абсолютные показатели: национальный доход; объемы производства

продукции по видам и отраслям; объемы реализации продукции по видам и от-

раслям; объемы потребления продукции населением; объемы сокращения рас-

ходной части бюджета; ущерб, нанесенный государству; объемы увеличения до-

ходной части бюджета; доход, прибыль и др.;

– качественные показатели: себестоимость продукции; фондоотдача; ма-

териалоемкость; энергоемкость; трудоемкость; фондоемкость; рентабельность и

др.;

– относительные показатели: уровень отдачи продукции на рубль вложен-

ных средств; уровень доходности вложенных средств (на единицу вложений); уро-

вень отчислений в налоговую систему на рубль полученных средств и др.;

– динамические показатели: темпы прироста на рубль вложенных

средств; темпы прироста отчислений на рубль вложенных средств; темпы роста

(снижения) объемов производства; темпы роста прибыли и т. д.

Полный перечень показателей определяется в каждом конкретном случае

индивидуально на подготовительном этапе аудита эффективности. Но всегда

эти показатели должны иметь количественное значение.

Системный анализ совокупности абсолютных, качественных, относи-

тельных и динамических показателей позволит создать целостную картину эф-

фективности деятельности того или иного органа и использования тех или иных

государственных ресурсов.

Источниками информации для расчета критериев и показателей аудита

эффективности могут быть:

– материалы отчетов участников бюджетного процесса;

– результаты оперативного контроля;

– результаты проверок исполнения федерального бюджета за отчетный

год;

– результаты предыдущих финансовых проверок;

– данные статистической отчетности;

– отчеты и балансы проверяемого объекта;

– данные о состоянии аналогичных объектов;

– материалы научно-исследовательских организаций;

119

– материалы аудиторских фирм;

– внутриобъектные материалы (устав, положение, должностные инструк-

ции);

– сметы расходов;

– нормативы использования ресурсов;

– приказы, распоряжения;

– договоры, контракты;

– данные зарубежных аналогов;

– данные налоговых, таможенных и иных фискальных органов;

– данные об обеспеченности законодательной и нормативной базой;

– данные, выявленные в процессе контрольного этапа аудита эффективно-

сти.

Кроме перечисленных, могут использоваться также: информация перио-

дической печати; данные правоохранительных органов; материалы средств мас-

совой информации.

Контрольные вопросы

1. В чем суть финансового контроля?

2. Какие объективные обстоятельства обуславливают необходимость

финансового контроля?

3.Какова роль финансового контроля в осуществлении финансовой дея-

тельности государства и муниципальных образований?

4. Какие цели и задачи государственного финансового контроля на со-

временном этапе?

5. Какие принципы использут при проведении государственного финан-

сового контроля?

6. Какие существуют элементы контроля и их отличительные черты?

7. Какие существуют виды государственного финансового контроля?

8. В чем суть методов финансового контроля?

МОДУЛЬ 4. ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫ-

МИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ В УСЛОВИЯХ

БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ

Тема 4.1. Характеристика этапов бюджетной реформы в РФ

Состояние государственных и муниципальных финансов неразрывно

связано с экономическим состоянием государства в целом.

Реформы как таковые являются положительным явлением, означающим

развитие общественных институтов. Право на развитие предполагает воз-

120

можность проведения реформ, в том числе в сфере финансов. Стабильность

финансовой системы не предполагает отсутствие развития и невозможность

реформирования тех или иных аспектов финансовой системы. Застой в фи-

нансовой системе также не отвечает интересам общества, как и хаотичные

изменения.

В настоящее время в России активно обсуждаются пути реформирова-

ния и повышения

эффективности органов государственной власти и местного

самоуправления. Стратегическими целями реформирования являются смеще-

ние акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами

(затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственно-

сти и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и ад-

министраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориенти-

ров на всех уровнях бюджетной системы

. Ядром новой организации бюджет-

ного процесса должна стать, широко применяемое в мире, бюджетирование,

ориентированное на результат в рамках среднесрочного финансового плани-

рования.

Начавшиеся преобразования порождают много вопросов как теоретико-

методологического, так и организационно-методического характера. После-

довательное и аргументированное изложение основных принципов и методов

реформирования бюджетного процесса на уровне субъекта

РФ муниципаль-

ного образования приобретает особую значимость, т.к. большинство услуг, в

которых нуждается население, предоставляется на региональном и местном

уровне.

Реализация бюджетной реформы в РФ вошла в активную фазу с момен-

та одобрения Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249

Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 - 2006 гг. Це-

лью реформирования

было заявлено создание условий и предпосылок для

максимально эффективного управления государственными (муниципальны-

ми) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Для этого планировалось осуществить переход от управления бюджетными

ресурсами (затратами) к управлению результатами, расширить самостоятель-

ность и повысить ответственность участников бюджетного процесса и адми-

нистраторов бюджетных средств в рамках среднесрочных

ориентиров, перей-

ти к формированию бюджета, исходя из целей и планируемых результатов

государственной политики, в рамках среднесрочного финансового плана ус-

танавливать долгосрочные переходящие лимиты бюджетных ассигнований,

формировать глобальный бюджет для выполнения определенных функций,

программ, детализация направлений использования которых будет осуществ-

ляться администраторами бюджетных средств, делегировать полномочия и

ответственность за принятие решений

на нижний уровень, сделать акцент на

внутреннем контроле, а также проведении последующего внешнего аудита.

В концепции прямо прописывался набор направлений реформирования,

к числу которых относились, в частности, реформирование межбюджетных