Гриб С.Н. и др. Управление государственными и муниципальными финансами

Подождите немного. Документ загружается.

121

отношений; реформирование бюджетного процесса; реформирование бюд-

жетных учреждений.

Важной частью реформы межбюджетных отношений являлось решение

вопросов, связанных с повышением самостоятельности и ответственности ор-

ганов местного самоуправления. Бюджетным законодательством были не

только закреплены за местными бюджетами стабильные налоговые и ненало-

говые доходы, но и определены правила и условия межбюджетного регули-

рования на

региональном уровне в целях выравнивания бюджетной обеспе-

ченности местных бюджетов и оказания финансовой помощи бюджетам му-

ниципальных образований для решения вопросов местного значения, полно-

мочия по реализации которых находятся в компетенции субъектов РФ и осу-

ществляются ими самостоятельно за счет собственных средств бюджетов

субъектов РФ.

Совершенствование бюджетного процесса предполагает переход

среднесрочному финансовому планированию с последующим возможным пе-

реходом к трехлетнему бюджету. Применение программно-целевых методов

бюджетного планирования, внедрение и дальнейшего совершенствование

применения докладов о результатах и основных направлениях деятельности,

ведомственных целевых программ. При этом если доклады являются доку-

ментом стратегического планирования, то бюджетные целевые программы

должны включать детальные, сравнительно просто

оцениваемые с финансо-

вой точки зрения мероприятия, необходимые для реализации соответствую-

щих тактических задач, достижения стратегических целей.

С 1 января 2008 г. вступили в силу изменения, внесенные в Бюджетный

к РФ Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в

Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетно-

го процесса и приведении

в соответствие с бюджетным законодательством

РФ отдельных законодательных актов РФ», которые направлены на создание

правовой основы для повышения качества управления общественными фи-

нансами, повышение эффективности использования бюджетных средств ор-

ганами государственной власти и органами местного самоуправления, в том

числе путем смещения акцентов бюджетного процесса на управление резуль-

татами и адресность предоставления

межбюджетных трансфертов.

Одной из важнейших новаций является переход на среднесрочное бюд-

жетное планирование. Составление и утверждение бюджета на среднесроч-

ный период обеспечивает преемственность и предсказуемость бюджетной,

макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, повышает

обоснованность планирования бюджетных расходов, позволяет заключать го-

сударственные (муниципальные) контракты на три года, что способствует

эффективному использованию

бюджетных средств.

В условиях, когда большинство субъектов РФ и значительное число

муниципальных образований является дотационными, вопрос о конкретном

объеме финансовой помощи на очередной финансовый год и среднесрочный

122

плановый период является определяющим для среднесрочного бюджетного

планирования, создания условий для повышения качества управления обще-

ственными финансами, социально-экономического развития территории.

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ содержатся более детальные

нормы о содержании, статусе, месте и роли среднесрочного финансового

плана в бюджетном процессе, его соотношении с проектом бюджета на фи-

нансовый

год.

Установлено, что утвержденный среднесрочный финансовый план

субъекта РФ (муниципального образования) должен содержать следующие

параметры:

– прогнозируемый общий объем доходов и расходов соответствующего

бюджета и консолидированного бюджета субъекта РФ (муниципального рай-

она);

– объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюд-

жетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расхо-

дов

классификации расходов бюджетов;

– распределение в очередном финансовом году и плановом периоде

между муниципальными образованиями дотаций на выравнивание бюджет-

ной обеспеченности муниципальных образований;

– нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты,

устанавливаемые (подлежащие установлению) законами субъекта РФ (муни-

ципальными правовыми актами представительных органов муниципальных

образований);

– дефицит (профицит) бюджета;

– верхний предел

государственного внутреннего долга субъекта РФ,

верхний предел государственного внешнего долга субъекта РФ (при наличии

такового), верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января

года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым

годом и каждым годом планового периода).

Кроме того, в среднесрочный финансовый план субъекта РФ необходи-

мо включать прогнозируемый объем

доходов, расходов и дефицита (профи-

цита) территориального государственного внебюджетного фонда.

По решению высшего исполнительного органа государственной власти

субъекта РФ (местной администрации муниципального образования) могут

быть утверждены иные - дополнительные - показатели среднесрочного фи-

нансового плана.

Проект среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципаль-

ного образования) должен утверждаться высшим исполнительным органом

государственной власти субъекта РФ

(местной администрацией муниципаль-

ного образования) и представляться в законодательный (представительный)

орган одновременно с проектом бюджета. При этом значения показателей

среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального образова-

123

ния) и основных показателей проекта соответствующего бюджета должны

соответствовать друг другу.

Разработка среднесрочного финансового плана должна производиться

ежегодно путем уточнения параметров указанного плана на плановый период

и добавления параметров на второй год планового периода. Установлено, что

показатели среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального

образования) носят индикативный характер и могут быть изменены

при раз-

работке и утверждении среднесрочного финансового плана субъекта РФ (му-

ниципального образования) на очередной финансовый год и плановый пери-

од. Следовательно, правовые возможности для корректировки недостаточно

точных прогнозов поступлений и направлений расходования бюджетных

средств на плановый период в бюджетном законодательстве заложены. В то

же время отклонения от ранее установленных

значений не могут быть безос-

новательны, в связи с чем в новой редакции Бюджетного кодекса РФ преду-

смотрено составление пояснительной записки к проекту среднесрочного фи-

нансового плана субъекта РФ (муниципального образования), где должно

приводиться обоснование параметров среднесрочного финансового плана, в

том числе их сопоставление с ранее одобренными параметрами с указанием

причин

планируемых изменений.

Следует отметить, что за счет введения необходимости представления в

среднесрочном финансовом плане информации не только по общей сумме по

каждому главному распорядителю бюджетных средств, но также по разделам,

подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов

бюджетов, а в части межбюджетных трансфертов - с выделением сумм по ка-

ждому

муниципальному образованию, включая поселения, детальность сред-

несрочного финансового плана по сравнению с ранее действовавшей практи-

кой существенным образом увеличилась.

Контрольные вопросы

1. Что такое бюджетная реформа?

2. Сколько этапов бюджетной реформы в РФ?

3. В чем заключается реформирование системы межбюджетных отно-

шений?

4. В чем заключается реформирование бюджетного процесса?

5. В чем

заключается реформирование сети бюджетных учреждений?

6. Какими параметрами характеризуется среднесрочный финансовый

план?

7. В каких случаях необходимо составление среднесрочного финансо-

вого плана?

124

Тема 4.2. Актуальность и сущность системы бюджетирования, ори-

ентированного на результат

Активная работа по повышению эффективности расходов бюджета за

счет внедрения в практику управления государственным сектором и общест-

венными финансами концепции бюджетирования, ориентированного на ре-

зультат (БОР), или программно-целевого бюджетирования и ее отдельных

элементов ведется в ряде стран. Термин «программно-

целевое бюджетирова-

ние» используется в качестве русского эквивалента английского понятия

«performance budgeting». Перевод этого термина как «бюджетирование, ори-

ентированное на результат» в большей степени отвечает сути явления, тем

более что в англоязычной литературе существуют примеры использования

термина «results-oriented budget» в качестве синонима «performance budget».

Впервые попытка по внедрению элементов БОР была предпринята в

США [Ошибка! Источник

ссылки не найден.]. В 1949 году назначенная

президентом Труманом комиссия Гувера рекомендовала Федеральному Пра-

вительству США придерживаться принципов бюджетирования, ориентиро-

ванного на результаты («performance budgeting»), «формируя бюджет на ос-

нове выполняемых функций, деятельности, проектов». С тех пор в течение

пятидесяти лет в США были использованы на практике различные модифи-

кации концепции БОР. Кратко

охарактеризуем основные элементы каждой из

них.

1. Программно-целевой бюджет (Performance Budget), 1949-1962 гг.

Предложенный формат представления федерального бюджета (получивший

название «performance budget») переносил акцент с затрат государственных

ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятель-

ности и достижение результатов. Данные о финансировании по каждому рас-

порядителю бюджетных средств должны были представляться в разрезе про-

грамм, подпрограмм

и видов деятельности.

2. Система «планирование - программирование - бюджетирование»

(Planning - Programming - Budgeting System), 1962-1971 гг. Появилась воз-

можность выбора долгосрочного горизонта планирования. Группировка всех

видов деятельности, выполняемых министерством или ведомством, преобра-

зована в программы, ориентированные на достижение определенных соци-

ально значимых целей. Введено построение иерархии задач и мероприятий,

ведущих к достижению цели, оценка затрат на выполнение

каждого элемента

программ для оценки стоимости реализации программы в целом. Внедрено

представление в бюджетной заявке нескольких вариантов достижения целей

и соответствующих им вариантов финансирования.

3. Управление по целям (Management by Objectives), 1972-1975 гг. По-

вышение ответственности распорядителей бюджетных средств за достижение

целей. Предпринята попытка оценить социальную значимость достигнутых

125

результатов (outcomes). Бюджетные заявки должны были составляться исходя

из целей распорядителей бюджетных средств, согласованных с целями госу-

дарственной политики, на достижение которых запрашиваются средства, од-

нако подробную иерархию мероприятий по реализации целей с указанием

стоимости каждого этапа составлять не требовалось.

4. Планирование бюджета с нуля (Zero-Based Budgeting), 1977-1981 гг.

Установление целей, которые могут быть достигнуты

при разных уровнях

расходов, для каждой цели распорядители бюджетных средств должны были

предложить несколько программ ее достижения, и затраты, по крайней мере,

по одной программе должны были быть ниже текущего уровня. Оценка объе-

ма ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей, должна была

производиться безотносительно к соответствующим бюджетным расходам

предыдущего периода, «с

чистого листа». Распорядителям бюджетных

средств предписывалось совместить программную структуру с существую-

щей организационной структурой, сформировав так называемые «центры

принятия решений» («decision units»), в которых должны были приниматься

решения относительно реализации программ. Подаваемые бюджетные заявки

должны были строиться в разрезе указанных центров принятия решений.

Введено ранжирование программ (обоснования затрат) по приоритетности.

5. Закон США

«Об оценке результатов деятельности государственных

учреждений» (Government Performance and Results Act), 1993 г. Усиление от-

ветственности государственных органов за осуществление программ (руково-

дители вправе сами выбирать способы достижения поставленных целей, в

том числе могут перераспределять ресурсы между статьями расходов в рам-

ках выделенной им сметы). Распорядители бюджетных средств должны раз-

рабатывать пятилетние стратегические планы, корректируемые каждые

три

года; план работы на год, связывающий стратегические цели распорядителя

бюджетных средств с повседневной работой его сотрудников. Распорядите-

лями бюджетных средств подготавливаются ежегодные отчеты, содержащие

сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланиро-

ванными и основные выводы по оценке результатов исполнения программ.

Считается, что наиболее законченный вариант программно-целевого

бюджетирования внедрен

в Австралии, Новой Зеландии, Великобритании,

Нидерландах.

В апреле 1997 г. австралийским правительством было принято решение

существенно расширить при подготовке бюджета на 1999-2000 гг. примене-

ние подхода, ориентированного на непосредственные и конечные результаты.

Эта инициатива преследовала следующие основные цели:

– усовершенствовать существующую систему управления в министер-

ствах и ведомствах (систему «корпоративного управления», если пользовать-

ся терминологией частного бизнеса);

– сфокусировать деятельность министерств и ведомств на решение

фундаментальных социально-значимых проблем и повысить их подотчет-

126

ность обществу;

– представлять точные сведения о деятельности министерств и ве-

домств правительству, парламенту и внешним контрольно-ревизионным ор-

ганам, таким как Счетная палата (Auditor General).

При подготовке проекта бюджета правительство определяет конечные

результаты в виде общественно значимого эффекта, который оно намеревает-

ся достичь в каждой конкретной сфере, включая социальную сферу, экономи-

ку,

национальную безопасность. Парламент утверждает ассигнования, кото-

рые необходимы правительству для достижения этих результатов и за счет

которых будут выполняться бюджетные обязательства (под бюджетными

обязательствами здесь имеются в виду субсидии, трансферты и пособия, вы-

плачиваемые ведомствами от имени правительства) и предоставляться бюд-

жетные услуги. Министерства и ведомства, в свою очередь, определяют целе

вые значения показателей, которые они намереваются достичь с целью содей-

ствовать достижению намеченных правительством результатов с максималь-

ной степенью. Они также разрабатывают систему показателей с целью оценки

социальной и экономической эффективности своей деятельности, дальнейше-

го повышения своей результативности и ответственности за конечные резуль-

таты.

Основной целью пакета реформ, проводимых в

Новой Зеландии с 1987

г., являлось внедрение в деятельность государства инструментов и стимулов,

аналогичных рыночным. И на этом пути Новая Зеландия значительно опере-

дила другие страны. Применяемая здесь система предусматривает существо-

вание «внутренних рынков», которые функционируют на основе контрактов,

формализующих отношения между «ведомственными» покупателями и по-

ставщиками работ, продукции и услуг. В

частности, практикуется заключение

контрактов с государственными служащими - главами департаментов, руко-

водителями высшего и среднего звена министерств, в которых указываются

целевые показатели социальной и экономической эффективности работы воз-

главляемых ими подразделений и отделов, а также фиксируются требования к

результатам их деятельности. Кроме того, заключаются договора, на основе

которых правительство закупает услуги

по согласованным ценам у мини-

стерств, а также договора, на основании которых министерства приобретают

услуги у других государственных организаций. Чтобы узаконить подобные

контрактные отношения, был произведен ряд структурных и функциональ-

ных преобразований, включая следующие:

– руководители министерств получают право самостоятельно прини-

мать решения о приобретении услуг у других министерств и ведомств

или у

других (негосударственных) поставщиков;

– планируемый объем выпуска указывается заранее;

– выполнение условий договоров отслеживается с помощью отчетов и

проверок.

127

Бюджетирование, ориентированное на результат, закреплено в Законе о

государственных финансах 1989 г. Было принято решение об усилении ори-

ентации систем бюджетирования и управления на непосредственные (а не на

конечные) результаты, т.к., в отличие от конечных, непосредственные резуль-

таты легче поддаются контролю и количественной оценке. При этом благода-

ря инициативам последних лет

качество показателей конечных результатов и

информации о социальной эффективности также существенно улучшилось.

Реформа государственного управления в Великобритании, названная

«Инициатива движения вперед» (Next Steps Initiative), началась в 1988 г. с

проведения анализа эффективности управления государственными финанса-

ми и инициатив по его совершенствованию. Первоначально реформа прово-

дилась без особого размаха, но постепенно переросла в коренную реструкту

ризацию государственных учреждений, сопровождавшуюся внедрением ры-

ночной конкуренции в сферу предоставления бюджетных услуг [Ошибка!

Источник ссылки не найден.]. В 1998 г. в Великобритании был проведен

комплексный анализ государственных расходов, в ходе которого было под-

робно рассмотрено распределение бюджетных ресурсов между статьями рас-

ходов. По результатам анализа впервые был поставлен вопрос о

необходимо-

сти повышения качества услуг и проведении соответствующих реформ. Но-

вый подход включал в себя два основных элемента: Соглашения о бюджет-

ных услугах (Public Service Agreements - PSA) и Соглашения о качестве услуг

(Service Delivery Agreements - SDA). Они устанавливают цель и задачи каж-

дого министерства, целевые значения показателей качества и объема бюд-

жетных услуг и ожидаемого эффекта от их

предоставления, а также другие

целевые показатели деятельности министерств и ведомств. В июле 2000 г.

были утверждены новые PSA на период 2001-2004 гг., которые охватывают

18 министерств, 4 межведомственных программы и органы местного само-

управления. Большая часть закрепленных в них показателей должна быть

достигнута в период с апреля 2001 г. по март 2004 г. На этот период установ

лено около 160 показателей, из которых 30 относятся одновременно к не-

скольким министерствам. Цель состояла в том, чтобы сосредоточить внима-

ние на главных приоритетах государственной политики. Обсуждения бюдже-

та ведутся сейчас, главным образом, на основе конечных результатов. Каби-

нет Министров рассматривает PSA одновременно с бюджетными ассигнова-

ниями. PSA публикуются и включаются в представляемый Парламенту

про-

ект бюджета наряду с согласованными на уровне правительства бюджетными

заявками министерств и ведомств.

В Нидерландах очередным шагом на пути реформирования управления

государственными расходами является реформа 1999 г., проходившая под де-

визом «От политического бюджета к ответственной социально-

экономической политике». В качестве первого шага были предприняты уси-

лия по развитию внутреннего контроля

и повышению эффективности испол-

нения бюджета. В середине 80-х годов была чрезвычайно велика необходи-

128

мость жесткого контроля государственных расходов. Бюджетная реформа

1999 г. была обусловлена четырьмя основными причинами:

– отсутствие в бюджетах министерств информации, которая была бы

хорошо понятна всем заинтересованным сторонам;

– нечеткость формулировок основных вопросов государственной поли-

тики;

– отсутствие связи между целями государственной политики, объемом

производимых бюджетных услуг и затратами;

– отсутствие четкой связи

между бюджетными заявками и отчетами об

исполнении бюджета.

Выдвинув на первое место цели социально-экономической политики,

новая структура, содержание и форма представления бюджета и годовых от-

четов помогли исправить эти недостатки. Новый формат государственного

бюджета призван давать ответы на три вопроса: Какие цели ставим? Что не-

обходимо сделать для достижения этих

целей? Во что обойдется бюджету

достижение этих целей? Годовой отчет должен, в свою очередь, дать ответ на

следующие три вопроса: Удалось ли достичь поставленных целей? Все ли

сделали, что должны были сделать, для достижения этих целей? Соответст-

вуют ли фактические затраты ожидаемым? В рамках объявленной реформы

планируется внедрение учета по

начислению, однако государственные орга-

низации, за исключением ведомств, пока не перешли на этот новый метод.

Центральное правительство планирует его внедрение в 2006 - 2007 гг.

В Швеции эксперимент по введению управления по целям и результа-

там начался в первой половине 1960-х годов, в 1988-1990 гг. управление по

целям и результатам было введено в полном объеме

для всего государствен-

ного сектора, продолжая развиваться в дальнейшем. В ноябре 2000 г. Мини-

стерство Финансов опубликовало «Белую книгу», содержавшую конкретное

предложение о переходе на учет по методу начисления в рамках концепции

измерения результативности. Реформы последних лет направлены на:

– установление более четкой связи между целями, результатами и за-

тратами;

– расширение

представления о фактических объемах произведенных

услуг и их конечном эффекте;

– повышение прозрачности процесса принятия решений на разных

уровнях;

– применение единых принципов бюджетной классификации в бюд-

жетных заявках и отчетах об исполнении бюджета;

– прояснение взаимосвязи между качеством государственного управле-

ния и его результатами;

– четкое формулирование целей государственной политики.

В 2001 году

во Франции был принят так называемый органический за-

кон (аналог бюджетного кодекса), который начал внедряться с 2002 года. К

129

2006 году все государственные органы должны быть переведены на финанси-

рование по результатам.

В настоящее время во Франции действует единая система оценочных

показателей деятельности префектур – INDIGO. Поскольку внедрение новых

принципов управления началось совсем недавно и проводится в эксперимен-

тальном режиме, эти показатели еще не стали плановыми и обязательными.

Идет накопление данных в

месячном режиме, а сами показатели используют-

ся для расчета средних величин и сравнения состояния префектур. На основе

этих показателей можно организовать формализованный «диалог по управле-

нию» территориями. На уровне супрефектур применяется система показате-

лей BALIS.

Помимо показателей результативности государственного управления во

Франции приняты стандарты обслуживания в виде хартий приема граждан.

Отдельные элементы

концепции бюджетирования, ориентированного

на результаты, применяются также в ряде стран Центральной и Восточной

Европы, в частности, в Болгарии (первый эксперимент по внедрению БОР

был реализован в 2002 году в Министерстве окружающей среды и водных ре-

сурсов) и Латвии (БОР внедрено в Министерстве сельского хозяйства). Инте-

ресно, что для стран-кандидатов в

члены Европейского Союза переход от го-

дового к многолетнему бюджетированию является одним из условий членст-

ва в ЕС.

Несмотря на то, что внедрение БОР в практику управления государст-

венными финансами разных стран мира осуществляется уже на протяжении

многих лет, нельзя назвать ни одну страну, где этот процесс можно было бы

считать

окончательно завершившимся. Даже в США, имеющих более чем пя-

тидесятилетний опыт практического применения БОР, концепция БОР посто-

янно изменяется. В связи с вышесказанным делать какие-то окончательные

выводы и давать однозначные рекомендации на основе полученного в ходе

реализации бюджетных реформ опыта представляется преждевременным.

Тем не менее, многолетний опыт использования различных

модификаций

концепции БОР или отдельных ее элементов в разных странах мира может

быть полезен для России.

Проведенный анализ международной практики использования методов

бюджетирования, ориентированного на результат показывает, что процесс

перехода на такие методы бюджетирования не всегда проходит гладко, одна-

ко достоинства этого метода намного превышают издержки. Во всяком слу-

чае, количество

стран, использующих в той или иной мере приемы и методы

бюджетирования, ориентированного на результат, постоянно расширяется.

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) в РФ представ-

ляет собой систему планирования, связывающую произведенные расходы с

ожидаемой отдачей (результатами) от этих расходов, с их социальной и эко-

номической эффективностью. Однако бюджетирование, ориентированное на

результат

оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие

130

этого программно-целевой характер принимают и исполнение бюджета, и

контроль за его исполнением.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется

исходя из целей и планируемых результатов государственной и муниципаль-

ной политики.

Ключевая идея управления бюджетными расходами на принципах

бюджетирования – установление зависимости системы формирования бюд-

жета, обеспечивающей взаимосвязь между бюджетными расходами и

достиг-

нутыми результатами.

Цель методики бюджетирования – измерить взаимосвязь между затра-

ченными ресурсами и полученными результатами, оценить экономическую и

социальную эффективность тех или иных видов услуг, финансирующихся из

бюджета соответствующего уровня.

Управление расходами на принципах БОР является сложным комплекс-

ным процессом, требующим новых подходов к управлению в принципе.

Наиболее сложными проблемами

являются:

– выработка целей (результатов) для всех распорядителей бюджетных

средств;

– методика оценки качества достижения результата;

– создание и контроль системы основных бюджетных ограничений

(предельного уровня бюджетных показателей).

Целью внедрения органами государственной власти и органами местно-

го самоуправления принципов БОР является повышение эффективности

управления государственными (муниципальными) финансами на основе

увязки распределения бюджетных

средств с целями и задачами социально-

экономической политики субъекта РФ (муниципального образования). Соот-

ветственно БОР требует наличия целей, задач и количественно измеримых

показателей деятельности в основных сферах ответственности органов госу-

дарственной власти и местного самоуправления, а также механизмов увязки

бюджетного финансирования с результативностью деятельности в данных

сферах.

Внедрение принципов БОР

направлено на решение следующих задач:

– укрепление связи между стратегическими и среднесрочными приори-

тетами социально-экономической политики субъекта РФ (муниципального

образования);

– обеспечение нацеленности деятельности субъектов бюджетного пла-

нирования на реализацию социально-экономической политики субъекта РФ

(муниципального образования);

– формирование эффективной системы взаимодействия между полити-

ческим руководством субъекта РФ (муниципального образования), субъекта

ми бюджетного планирования и поставщиками бюджетных услуг, ориентиро-

ванной на достижение общественно значимых результатов;