Гриб С.Н. и др. Управление государственными и муниципальными финансами

Подождите немного. Документ загружается.

141

шествующем году и на ближайшую дату текущего года (в целом и по про-

граммам), а также прогноз расходов на год.

БОР предполагает изменение процесса рассмотрения и утверждения

бюджетов, связанное с изменением роли законодателей в период подготовки

проектов бюджетов. Учитывая их активную роль в согласовании приоритетов

программ, процесс рассмотрения и утверждения бюджетов

, как правило, за-

нимает меньше времени, чем при традиционном бюджетировании.

Руководители бюджетных учреждений достаточно свободно могут пла-

нировать свою деятельность на финансовый год и на отдаленную перспекти-

ву. Свобода обеспечивается тем, что ассигнования выделяются по укрупнен-

ным статьям программной классификации, что позволяет руководителям

бюджетных учреждений самостоятельно принимать под гарантию выделен-

ных ассигнований определенные финансовые обязательства: решать, какие

ресурсы, в какой комбинации будут приобретены и использованы.

На этапе санкционирования расходов и, в частности, уведомления о

бюджетных ассигнованиях, существенное значение имеет вопрос о переносе

на следующий год остатков неиспользованных средств. Как правило, при БОР

ведомствам и бюджетным учреждениям разрешается переносить остатки не-

использованных

средств на будущий финансовый период. Такое право обу-

словлено, с одной стороны, большей свободой руководителей ведомств в ис-

пользовании выделенных им средств, а с другой с переходом на многолетнее

бюджетирование, которое обычно предполагается при БОР. В этом случае

контролирующий орган отслеживает не столько правомерность и целевой ха-

рактер расходования средств

бюджета, сколько эффективность и результа-

тивность их использования.

Хотя перенос средств, неизрасходованных в текущем году, на следую-

щий год практикуется во многих странах, вопрос, кому и в каком объеме по-

зволяется перенос неиспользованных бюджетных средств, решается в разных

странах по-разному. Обычно нереализованные в течение года средства про-

грамм и капитальных

проектов разрешено использовать в следующем году. В

Швеции и в Австралии разрешено так же превышать смету текущего года за

счет ассигнований будущего года, т.е. осуществлять так называемый «отри-

цательный перенос средств». В Новой Зеландии разрешается переносить кас-

совые платежи по обязательствам, неоплаченным в течение одного фискаль-

ного года.

Следует

иметь в виду, что перенос неиспользованных средств на буду-

щий период – это характерная, но не исключительная черта бюджетного про-

цесса, построенного на принципах БОР. Тот же прием применяется и в стра-

нах, не использующих программный подход, так как цель таких переносов

препятствовать широко распространенной практике расходования бюджето-

получателями в конце года

неиспользованных средств из-за боязни уменьше-

ния ассигнований в следующем году.

142

В развитых странах право расходовать бюджетные ассигнования (брать

кредит под залог этих ассигнований) предоставляется ведомствам сразу же

после получения уведомлений об утвержденных им суммах. Уведомление об

ассигнованиях в некоторых странах дополняется уведомлениями о контракт-

ных и (или) заемных полномочиях (на меньшую сумму, чем общий объем вы-

деленных ассигнований, либо на сумму

, совпадающую с этим объемом), в

пределах которых руководители бюджетных учреждений заключают кон-

тракты с поставщиками продукции, работ и услуг.

Доведение уведомлений о контрактных полномочиях сроком на год (те-

кущие полномочия), как правило, производится до наступления того финан-

сового года, когда они вступают в силу, что также увеличивает свободу дей-

ствий

руководителей бюджетных учреждений. Они получают возможность

заключать договоры и оформлять распоряжения на осуществление платежей

сразу на все выделенные им средства, без ограничений по месяцам или квар-

талам. Однако такой порядок связан не столько с БОР, сколько с хорошо на-

лаженной деятельностью денежных рынков и рынков капитала. Заимствова-

ния на этих рынках

позволяют ведомствам покрывать кассовые разрывы, а в

случае появления временно свободных средств инвестировать их на денеж-

ном рынке.

Во многих странах значительная часть бюджетных обязательств возни-

кает в результате действия законов, принятых в предыдущие годы, и потому

не требует ежегодного пересмотра и утверждения. Такие обязательства вклю-

чаются в бюджет текущего

года только в год утверждения, а в последующие

годы переходят в категорию постоянных и выводятся за рамки ежегодного

бюджетного процесса.

Что касается собственно финансирования расходов бюджета, то БОР не

вносит в этот этап исполнения бюджета существенных изменений, хотя пред-

полагает четкую работу всех бюджетных механизмов, например, обязатель-

ный мониторинг всех принятых

денежных обязательств.

Для стран, применяющих БОР, характерен переход от кассового метода

учета исполнения бюджета к методу учета по начислению. В отличие от кас-

сового, признающего расходы в момент осуществления платежа, а доходы – в

момент их получения, метод начислений требует учета расходов на момент

возникновения расходных обязательств, т.е. на момент

поставки товаров и

услуг, даже если платежи за них не были произведены. Существует, по край-

ней мере, два фактора, связывающих бюджетный процесс, строящийся на

программно-целевых принципах, с методом начислений.

Во-первых, метод начислений требует внимания к тем областям расхо-

дов, обязательств и доходов, на которые ведомства при традиционном методе

планирования

бюджета чаще всего не обращают внимание (например, учет

износа основных фондов). Благодаря методу учета расходов по начислению,

при котором учет расходов на основные фонды ведется не на момент их при-

обретения, а на момент их фактического потребления в процессе производст-

143

ва услуг (стоимость основных фондов списывается по частям, как при амор-

тизации) информация о себестоимости производства тех или иных услуг ста-

новится полной. Учет всех затрат, связанных с предоставлением муниципаль-

ных услуг, является обязательным требованием БОР.

Во-вторых, по мере того, как значительная часть деятельности муници-

пального образования приобретает черты коммерческой

(контрактирование

государственных служащих, взимание платы за услуги, предоставляемые

предприятиями общественного сектора и т.д.), метод начислений, принятый в

частном секторе, в большей степени согласуется с новыми задачами муници-

палитета, позволяя лучше измерять его эффективность и результативность.

Так как в центре концепции БОР лежит измерение эффективности и результа-

тивности, метод начислений

дает возможность оценить реальные достижения

в этой области.

В ходе исполнения бюджета может возникнуть необходимость внести

изменения в бюджетные ассигнования, например, сократить их в связи с не-

запланированным сокращением доходов, в связи с чрезвычайными ситуация-

ми и др. или, напротив, увеличить их тому получателю бюджетных средств,

которое не уложилось в смету

. С точки зрения управления расходами бюдже-

та вносить изменения предпочтительнее, когда ресурсы распределены по про-

граммам, а не постатейно. Это связано с тем, что у финансового органа адми-

нистрации муниципалитета имеются данные (полученные в ходе подготовки

проекта бюджета) о приоритетности различных программ, о степени их реа-

лизуемости при разных уровнях

финансирования и о последствиях сокраще-

ния бюджетного финансирования. Эта информация позволяет сократить рас-

ходы с наименьшими издержками для экономической и социальной политики

муниципалитета.

Следует отметить, что частые изменения в планах бюджетных расходов

для БОР не характерны. Аргумент «не хватает средств» при БОР перестает

быть основанием для увеличения финансирования, так как возникновение

по-

добных нехваток свидетельствует о перерасходе средств против плана. Одна-

ко любое ведомство подписывается под всеми указанными в своей бюджет-

ной заявке альтернативными программами и обязуется их выполнить при за-

явленном уровне финансирования, а исполнительный орган муниципалитета

только выбирает одни из альтернативных вариантов, предложенных ведомст-

вом. Таким образом, возникновение необходимости

в выделении дополни-

тельного финансирования на этапе исполнения программно-целевого бюдже-

та может свидетельствовать либо о слабой подготовке бюджетной заявки, ли-

бо о перерасходе средств. При БОР ведомства могут рассчитывать только на

те ресурсы, которые им выделены, хотя они вправе перебрасывать ресурсы

между статьями расходов в пределах одной программы.

Контроль исполнения

бюджета и контроль бюджетных расходов при

программно-целевых подходах смещается из внешней сферы во внутреннюю:

144

от контроля за целевым использованием средств к контролю за достижением

целевых показателей социальной и экономической эффективности.

Важную роль в процессе контроля исполнения бюджета при БОР игра-

ют два документа – отчет об исполнении бюджета и отчет о результатах дея-

тельности. Данные, содержащиеся в этих отчетах, служат основой для приня-

тия политических решений

и для составления проектов бюджета на будущий

период.

Необходимость контроля привела к разработке различных механизмов

и процедур оценки и мониторинга социальной и экономической эффективно-

сти реализуемых программ.

Существует несколько видов оценок, из сочетания которых складывает-

ся общая оценка программы.

Оценка управленческих процессов, которая показывает, реализуется ли

программа так, как задумывалась,

соответствуют ли предпринятые действия

законодательству и ожиданиям потребителей.

Оценка социального (конечного) результата, показывающая, в какой

мере достигнуты ожидаемые цели. При построении такой оценки основное

внимание уделяется оценке достигнутых социальных результатов, независи-

мо от того, были ли эти результаты получены только в результате реализации

данной программы или достижению их способствовали также какие

-то внеш-

ние факторы (другие программы).

Оценка вклада программы в достижение социального (конечного) ре-

зультата это оценка чистого эффекта программы на конечный результат, т.е.

оценка воздействия программы отдельно от других факторов. Применяется в

том случае, когда известно, что существуют внешние факторы, повлиявшие

на конечный результат.

Анализ «затраты-результаты» и

анализ «затраты - эффективность».

Применительно к существующим программам эти виды анализа играют роль

оценки. Анализ «затраты - эффективность» оценивает стоимость достижения

одной цели или решения одной задачи и используется для выбора самых эко-

номичных способов достижения целей. Анализ «затраты-результаты» на-

правлен на определение всех затрат и результатов, обычно в денежной форме.

Как

показала практика разных стран, сбор и анализ информации, необ-

ходимой для БОР – очень сложный и трудоемкий процесс. Необходимость

совместного анализа управленческой и финансовой информации требует осо-

бых навыков. В ведомствах создаются специальные подразделения, отвечаю-

щие за мониторинг информации о расходах бюджета и анализ поступающих

данных, а также разрабатывающие предложения по

повышению эффективно-

сти бюджетных расходов. Работники этих подразделений отслеживают эф-

фективность бюджетных расходов по различным секторам экономики и от-

раслям социальной сферы на постоянной основе. Кроме высококвалифициро-

ванного персонала, подразделения должны иметь определенный администра-

тивный ресурс, позволяющий использовать полученные результаты для кор-

145

ректировки политики муниципалитета в области расходов и бюджетного про-

цесса.

Принцип гласности бюджетной информации, означающий обязатель-

ную публикацию в открытой печати бюджетов и отчетов об их исполнении,

используется как странами, придерживающимися традиционного подхода к

бюджетированию, так и странами, использующими БОР. Однако при БОР

данный принцип трактуется шире, чем при традиционном подходе

При программно-целевом подходе исполнительные органы власти обя-

заны информировать общественность:

– о достигнутых показателях (количественных и качественных) предос-

тавления государственных и муниципальных услуг, а также о социальной и

экономической эффективности деятельности ведомств;

– о результатах анализа социальной и экономической эффективности

расходов бюджета, полученных в течение года;

– о методологии оценки, а

также о мерах, которые будут предприняты

по результатам проведенного анализа;

– об изменениях в законодательстве и политике публично-правового

образования, предложенных в результате анализа эффективности бюджетных

расходов, о том, как эти изменения будут способствовать достижению по-

ставленных целей.

На этом этапе возможны следующие сложности: бюджетный департа-

мент не уменьшает контроль за

целевым (постатейным) расходованием бюд-

жетных средств из-за боязни злоупотреблений со стороны бюджетополучате-

лей, получивших большую свободу распоряжения средствами публично-

правового образования или руководители ведомств и организаций могут ока-

заться психологически не готовыми к раскрытию информации о социальной и

экономической эффективности своей деятельности, и результатах анализа.

Таким образом, внедрение бюджетирования,

ориентированного на ре-

зультат, влияет на функции управления, т.е. на традиционный бюджетный

процесс. Большинство изменений, возникающих в процессе планирования и

исполнения бюджета в связи с переходом на БОР, направлено на совершенст-

вование технической стороны бюджетного процесса как такового (меры по

ускорению отдельных стадий бюджетного процесса, введения различных

формализованных методик, долгосрочных

нормативов и т.п.), и улучшению

финансирования предоставляемых государством услуг. Иначе говоря, от-

дельные стадии бюджетного процесса могут в результате перехода на БОР

стать более трудоемкими и длительными по сравнению с традиционным

бюджетным процессом. При этом БОР предполагает не только корректиров-

ку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но

изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу на-

числений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетиро-

вание).

146

Контрольные вопросы

1. Какие существуют виды целевых программ?

2. Какие выделяют требования к формированию ведомственных целе-

вых программ?

3. Что такое ДРОНД?

4. Что такое ОБАС?

5. Что такое государственное (муниципальное) задание?

6. В чем заключается изменение процесса составления проекта бюджета

в условиях БОР?

7. В чем заключается изменение процесса исполнения бюджета в усло

виях БОР?

8. Какие существуют виды оценок эффективности целевых программ?

9. Что означает принцип гласности бюджетной информации?

10 В чем отличие традиционного бюджетного процесса от ориентиро-

ванного на результат?