Гриб С.Н. и др. Управление государственными и муниципальными финансами

Подождите немного. Документ загружается.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Сибирский федеральный университет»

Авторы:

Гриб С.Н.

Давыдова И.В.

Кузьмина И.Г.

Лемескина Т.В.

Макарова С.Н.

Рожкова Э.С.

УПРАВЛЕНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ

ФИНАНСАМИ

Конспект лекций по дисциплине

Красноярск

2008

Конспект лекций по дисциплине подготовлен в соответствии с учебной

программой дисциплины «Управление государственными и муниципальными

финансами», Федеральным государственным образовательным стандартом

высшего профессионального образования по укрупненной группе 080000

«Экономика и управление» направления 080100.68 «Экономика» и в соответ-

ствии с учебными планами образовательной программы подготовки магист-

ров 080100.68.31 «Прикладная макроэкономика и управление региональным

развитием» и

образовательной программы подготовки магистров

080100.68.33 «Государственные, муниципальные финансы и налоговая поли-

тика»

Конспект лекций подготовили:

Фамилия И. О. Место работы Должность Подпись

Гриб Светлана

Николаевна

Сибирский

федеральный

университет

ИЭУиП, к.э.н., доцент

кафедры «Финансы и

кредит»

Давыдова Инга

Валерьевна

Сибирский

федеральный

университет

ИЭУиП, ассистент

кафедры «Финансы и

кредит»

Кузьмина Инна

Геннадьевна

Сибирский

федеральный

университет

ИЭУиП, к.э.н., доцент

кафедры «Финансы и

кредит»

Лемескина

Татьяна Ва-

сильевна

Сибирский

федеральный

университет

ИЭУиП, к.э.н., доцент

кафедры «Финансы и

кредит»

Макарова

Светлана

Николаевна

Сибирский

федеральный

университет

ИЭУиП, зав. кафедрой

«Финансы и кредит»,

к.э.н., доцент

Рожкова Эль-

вира Степанов-

на

Сибирский

федеральный

университет

ИЭУиП, доцент ка-

федры «Финансы и

кредит»

СОДЕРЖАНИЕ

Модуль 1. Теоретические основы управления государственными и

муниципальными финансами

1.1. Сущность и функции финансов. Место и роль государствен-

ных и муниципальных финансов в финансовой системе государства ........ 4

1.2. Система управления государственными и муниципальными

финансами ……………………………………………………………….......... 16

Модуль 2. Финансовый механизм государственных и муниципаль-

ных финансов

2.1. Бюджетный механизм…………………………………………….. 30

2.2. Механизм государственных внебюджетных фондов…………… 38

2.3. Управление доходами

и расходами бюджетов различного

уровня. Дефицит бюджетов и источники его покрытия…………………… 54

Модуль 3. Бюджетная деятельность субъектов управления го-

сударственными и муниципальными финансами

3.1. Участники бюджетной деятельности и их полномочия………... 86

3.2. Этапы бюджетного процесса в Российской Федерации ……….. 90

3.3. Осуществление бюджетного контроля в Российской Федера-

ции. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства …….. 98

Модуль 4. Особенности управления

государственными и муници-

пальными финансами в условиях бюджетной реформы

4.1. Характеристика этапов бюджетной реформы в РФ …………….

119

4.2. Актуальность и сущность системы бюджетирования, ориенти-

рованного на результат ………………………………………………………

124

4.3. Алгоритм бюджетирования ………………………………………

134

МОДУЛЬ 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ

ФИНАНСАМИ

Тема 1.1. Сущность и функции финансов. Место и роль государст-

венных и муниципальных финансов в финансовой системе государства

Финансы – это система экономических отношений, связанных с форми-

рованием, распределением и использованием централизованных и децентра-

лизованных фондов денежных средств в целях выполнения задач и функций

государства, а также обеспечения условий расширенного воспроизводства.

Их возникновение произошло в условиях перехода от натурального хо-

зяйства к регулярному товарно-денежному обмену и было тесно связано с

развитием государства и его потребностями в ресурсах. Именно взимание на-

логов в денежной (стоимостной) форме наряду с отделением государствен-

ной казны от собственности

монарха породило феномен государственных

(публичных) финансов с такими его атрибутами как государственный бюд-

жет и государственный долг, а также фискальный аппарат.

Сначала во Франции (16 – 17 вв.), а с конца 17 века и в других европей-

ских государствах стал применяться термин «финансы», под которым стали

понимать всю совокупность денежного хозяйства государства, его доходы,

расходы и долги. В 18 веке этот термин получил распространение и в России.

До начала 20 века термин «финансы» употреблялся в сравнительно уз-

ком понимании, применительно к государственным финансам.

С развитием капитализма, созданием акционерных обществ, сращива-

нием промышленного и банковского капиталов, появлением разнообразных

финансовых институтов, занимающихся аккумуляцией и перераспределением

свободных денежных средств (финансовых

посредников), содержание поня-

тия «финансы» выходит за старые рамки и помимо государственных финан-

сов включает уже и финансы хозяйствующих субъектов (организаций, пред-

приятий, корпораций).

Финансы – стоимостная категория, но, в отличие от всех других стои-

мостных категорий, это не просто деньги, а система денежных отношений,

связанная с распределением и перераспределением валового

внутреннего

продукта.

История становления и развития финансов свидетельствует о том, что

им свойственны следующие признаки:

− денежный (стоимостной) характер финансовых отношений;

− распределительный характер финансовых отношений;

−финансовые отношения всегда связаны с образованием доходов и по-

ступлений средств, принимающих форму финансовых ресурсов;

− фондовый характер денежных отношений, выражающих категорию

«финансы»;

− финансовые отношения, будучи объективными, тем не менее регули-

руются государством.

Дадим краткую характеристику этих признаков.

Как отмечалось выше, финансовые отношения между государством и

экономическими субъектами носят денежный характер, позволяющий отде-

лить финансы от натуральных сборов. Деньги являются обязательным усло-

вием существования

финансов. Нет денег – не может быть и финансов, так

как последние есть общественная форма, обусловленная существованием

первых. Поэтому появление финансовых отношений всегда сопровождается

реальным движением денежных средств. Отсутствие такого движения на ста-

диях производства и потребления воспроизводственного процесса свидетель-

ствует о том, что они не являются местом возникновения финансов.

Финансы опосредуют

процесс распределения (перераспределения)

стоимости валового внутреннего продукта (ВВП), характерный для второй

стадии общественного воспроизводства.

На данной (второй) стадии движение стоимости в денежной форме про-

исходит обособленно от движения товаров, что вызвано ее отчуждением (пе-

реходом от одного владельца к другому – государству – в форме косвенных

налогов) или целевым разделением каждой части

стоимости в рамках одного

владельца: на фонды возмещения, потребления и прибыль. Следовательно, во

второй стадии воспроизводства имеет место одностороннее движение стои-

мости в денежной форме без встречного эквивалента – товара.

Следует отметить, что на третьей стадии (обмен) распределенную

стоимость в денежной форме обменивают на товарную, то есть происходит

акт купли-продажи товара

по рыночным ценам (Т−Д; Д−Т), который обслу-

живают две категории – деньги и цена.

Однако, как отмечалось выше, сфера возникновения и функционирова-

ния финансов – именно вторая стадия общественного воспроизводства, где

происходит распределение ВВП по целевому назначению (на фонды возме-

щения, накопления, потребления) и субъектам хозяйствования, каждый из ко-

торых должен получить

свою долю в произведенном продукте. Благодаря

финансам осуществляются многообразные процессы перераспределения

стоимости общественного продукта во всех звеньях народного хозяйства и

социальной сфере.

Распределение (перераспределение) стоимости ВВП с помощью финан-

сов сопровождается движением денежных средств, принимающих форму фи-

нансовых ресурсов, являющихся материальной основой финансов (матери-

альным носителем финансовых отношений). При этом, под

финансовыми ре-

сурсами понимают денежные доходы и поступления субъектов хозяйствова-

ния и государства в лице его органов, предназначенные для целей расширен-

ного воспроизводства, материального стимулирования, удовлетворения соци-

альных потребностей, государственного управления.

Финансовые ресурсы делятся на централизованные (выступают в форме

бюджетных и внебюджетных фондов и обеспечивают потребности воспроиз-

водства на макроуровне) и децентрализованные (формируются у субъектов

хозяйствования и используются на расширенное воспроизводство (или оказа-

ние услуг) и удовлетворение социальных потребностей работников).

Источниками финансовых

ресурсов на макроуровне являются ВВП, до-

ходы от внешнеэкономической деятельности, привлеченные (заемные) ресур-

сы. Источники финансовых ресурсов на микроуровне включают собственные

финансовые ресурсы предприятий и организаций, привлеченные и заемные

средства, а также средства, получаемые в порядке перераспределения (от ми-

нистерств, вышестоящих инстанций, из бюджета и прочие).

Использование финансовых ресурсов осуществляется

через денежные

фонды специального назначения, хотя возможна и нефондовая форма их рас-

ходования ( например, сметная форма финансирования в бюджетных учреж-

дениях). При этом фондовая форма функционирования финансовых ресурсов

позволяет:

− теснее увязывать удовлетворение потребностей с экономическими

возможностями государства;

− сконцентрировать финансовые ресурсы на приоритетных направлени-

ях развития;

− полнее увязать общественные

, коллективные и личные интересы для

интеграции усилий по развитию общественного производства.

Финансовые отношения, будучи объективными, тем не менее регули-

руются государством посредствам налогов и налоговых льгот; финансовых

санкций; порядка начисления амортизации; учетной ставки Центрального

банка России; тарифа взносов в государственные внебюджетные фонды и

прочие.

Таким образом, денежные отношения, выражаемые финансами,

сводят-

ся государством в единую систему формирования и использования фондов

финансовых ресурсов.

Конкретное содержание и общественное назначение финансов проявля-

ется в их функциях.

Сущность финансов как особой сферы распределительных отношений

проявляется прежде всего с помощью распределительной функции. Через нее

реализуется общественное назначение финансов, заключающееся в обеспече-

нии каждого субъекта хозяйствования необходимыми

ему финансовыми ре-

сурсами, используемыми в форме денежных фондов специального назначе-

ния.

Распределительная функция финансов заключается:

− в создании первичных доходов путем распределения национального

дохода среди участников материального производства;

− в создании вторичных доходов путем перераспределения националь-

ного дохода между производственной и непроизводственной сферами, отрас-

лями материального производства, регионами страны, формами собственно-

сти, социальными группами населения.

Объектами действия распределительной функции финансов являются

стоимость ВВП и национального дохода. Субъектами при финансовом методе

распределения выступают юридические и физические лица (государство,

предприятия, организации

, учреждения, граждане), являющиеся участниками

воспроизводственного процесса, в распоряжении которых формируются фон-

ды целевого назначения.

Основу контрольной функции финансов составляет движение финансо-

вых ресурсов, происходящее как в фондовых, так и нефондовых формах. Ин-

струментом реализации выступает финансовая информация, заключенная в

финансовых показателях бухгалтерской, статистической и оперативной от-

четности.

Финансовый контроль осуществляется

в процессе финансового плани-

рования, при использовании доходной и расходной частей бюджетной систе-

мы. Финансовые показатели позволяют увидеть различные стороны работы

предприятий и оценить результаты хозяйственной деятельности. Одной из за-

дач финансового контроля является проверка точного соблюдения законода-

тельства по финансовым вопросам, своевременности и полноты выполнения

финансовых обязательств перед бюджетной системой

, налоговой службой,

банками, а также взаимных обязательств предприятий и организаций по рас-

четам и платежам.

Только в единстве и взаимодействии вышеназванных функций финансы

могут проявлять себя в качестве категории стоимостного распределения.

Указанные функции реализуются через финансовый механизм, пред-

ставляющий собой систему форм и видов организации финансовых отноше-

ний и выражающий

систему управления финансами на макро- и микроуров-

нях с использованием законодательно установленных методов эффективного

воздействия на конечные результаты производства исходя из требования эко-

номических законов.

Структура финансового механизма включает в себя:

− финансовое регулирование;

− финансовое стимулирование;

− финансовые рычаги;

− нормативное и правовое обеспечение;

− информационное обеспечение.

Общее понятие «финансы

» дает развитие понятию «финансовая систе-

ма», которое употребляется в двух значениях: во-первых, как совокупность

учреждений, занимающихся денежными операциями, и, во-вторых, как сис-

тема финансовых отношений. При этом понятие «система» предполагает на-

личие связей. Разнообразные виды финансовых связей возникают благодаря

разным общественным потребностям у субъектов хозяйствования и государ-

ства. Отличаясь друг от друга, они одновременно характеризуются некото-

рыми общими чертами, позволяющими объединять финансовые отношения в

отдельные, относительно обособленные группы.

Как отмечалось выше, благодаря распределительной природе финансо-

вых отношений, субъекты распределения формируют денежные фонды целе-

вого назначения в зависимости от того, какую

роль они играют в обществен-

ном воспроизводстве: являются ли непосредственными его участниками или

осуществляют государственное регулирование.

Таким образом, первым критерием классификации финансовых отно-

шений выступает роль субъекта в общественном производстве. В соответст-

вии с ним в финансовой системе России могут быть выделены две укрупнен-

ные сферы:

− государственные и муниципальные

финансы;

− финансы хозяйствующих субъектов.

Эти укрупненные сферы в зависимости от характера деятельности

субъекта (второй критерий), оказывающей определенное влияние на состав и

назначение целевых денежных фондов, делятся на более частные звенья.

Каждое звено финансовой системы в свою очередь подразделяется на

подзвенья в соответствии с внутренней структурой содержащихся в нем фи-

нансовых

взаимосвязей.

Так, в составе коммерческих предприятий и организаций в зависимости

от отраслевой принадлежности могут быть выделены финансы промышлен-

ных, торговых, транспортных предприятий и т.д., в зависимости от формы

собственности – финансы государственных, акционерных, частных предпри-

ятий. В составе государственных и муниципальных финансов группировка

финансовых отношений внутри звеньев осуществляется в соответствии

уровнем государственного управления – федеральный, субъектов федерации,

местный.

Таким образом, финансовая система представляет собой совокупность

различных сфер или звеньев финансовых отношений, каждая из которых ха-

рактеризуется особенностями в формировании и использовании денежных

фондов и доходов, а также различной ролью в общественном воспроизводст-

ве.

Остановимся более подробно на характеристике основных звеньев фи

нансовой системы.

Финансы хозяйствующих субъектов – основа финансовой системы лю-

бого государства. Именно в этом звене формируется основная часть доходов,

которая в последующем, в результате перераспределения по установленным

государством правилам, формирует доходы бюджетов всех уровней, а также

внебюджетных фондов.

Финансы хозяйствующих субъектов включают в себя:

− финансы коммерческих предприятий и организаций (в том числе фи-

нансовых посредников – кредитные организации, негосударственные пенси-

онные фонды, страховые организации и прочие финансовые институты);

− финансы некоммерческих организаций.

Финансы коммерческих предприятий – это система денежных отноше-

ний, которые в определенной степени регламентированы государством и свя-

заны с реальными денежными потоками предприятия

, формированием и ис-

пользованием капитала, денежных фондов и доходов, необходимых для осу-

ществления уставной деятельности и выполнения ими всех своих обяза-

тельств.

Современная организации финансов отечественных предприятий стро-

ится на следующих основных принципах:

− плановости – соответствие объема продаж - объему издержек, объема

инвестиций - потребностям рынка, конъюнктуре и платежеспособному спро-

су. Этот

принцип наиболее полно реализуется при внедрении современных

методов внутрифирменного планирования и контроля;

− финансового соотношения сроков поступления средств и осуществ-

ления платежей – обеспечивает минимальный разрыв во времени между по-

лучением и использованием средств, что особенно важно в условиях инфля-

ции и изменения курса валют; 

− взаимозависимости финансовых показателей – обеспечивает учет

из-

менений в действующем законодательстве, регулирующем предприниматель-

скую деятельность, налогообложение, учетный процесс и бухгалтерскую от-

четность;

− гибкости (маневренности) – обеспечивает возможность маневра в

случае не достижения плановых объемов продаж, превышения плановых за-

трат по текущей и инвестиционной деятельности;

− минимизации финансовых издержек – финансирование любых инве-

стиций и других затрат

должно обеспечиваться самым «дешевым» способом;

− рациональности – вложение капитала в инвестиции должно иметь бо-

лее высокую эффективность по сравнению с достигнутым ее уровнем и обес-

печивать минимальные риски;

− финансовой устойчивости – обеспечение финансовой независимости,

т.е. соблюдение критической точки удельного веса собственного капитала в

общей его величине (50%), и платежеспособности предприятия

.

Перечисленные принципы должны найти применение при разработке

финансовой политики и организации системы управления финансами кон-

кретного предприятия.

Финансовые ресурсы предприятий и организаций, действующих на

коммерческих началах формируются за счет:

− собственных средств (уставный капитал, прибыль от всех видов дея-

тельности, амортизация и прочие);

− привлеченных средств ( выпуск ценных бумаг, безвозмездные посту-

пления и прочие);

− заемные (кредитные ресурсы, займы);

− поступающие в порядке перераспределения (бюджетные ассигнова-

ния, средства централизованных фондов объединений предприятий и про-

чие).

Использование финансовых ресурсов осуществляется предприятиями

по многим направлениям, главными из которых являются:

− платежи органам финансово-банковской системы;

−

инвестирование средств в капитальные затраты (расширение и тех-

ническое обновление производства и т.д.);

− инвестирование финансовых ресурсов в ценные бумаги;

− направление финансовых ресурсов на образование денежных фондов

поощрительного и социального характера;

− использование финансовых ресурсов на благотворительные цели и

спонсорство и т.д.

Финансовые отношения, возникающие в процессе

образования и ис-

пользования финансовых ресурсов предприятия, формируются в процессе

кругооборота его средств, что в свою очередь, опосредуется денежными по-

токами по различным видам его деятельности – текущей, инвестиционной,

финансовой, прочей.

Учреждения и организации, осуществляющие некоммерческую дея-

тельность, оказывают разнообразные услуги – социального характера, управ-

ленческие, оборона страны, охрана общественного порядки и прочие

. Неком-

мерческая организация – это организационно-правовая форма деятельности в

некоммерческом секторе экономики, соответствующая целям, ради которых

эта организация создана и которая предусмотрена ее учредительными доку-

ментами.

Некоммерческая организация вправе, помимо основной, осуществлять

предпринимательскую деятельность. Однако, не преследуя цели получения

определенных доходов, некоммерческая организация может осуществлять

предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку

это служит

достижению целей, ради которых она создана. Полученная же прибыль

должна направляться на реализацию уставных целей и развитие самого пред-

приятия.

Финансовые ресурсы учреждений и организаций некоммерческого сек-

тора экономики – это денежные средства, мобилизуемые ими из различных

источников на осуществление и расширение своей деятельности. Источники

их формирования зависят от двух

факторов – вида оказываемых услуг и ха-

рактера (платного или бесплатного) предоставления, что в свою очередь оп-

ределяется видом удовлетворяемых потребностей:

− индивидуальные потребности. Некоторые виды услуг в области куль-

туры, искусства, охраны здоровья и прочие предоставляются только на плат-