Быкова Ф.К., Табольская В.В Муниципальная экономика и муниципальное управление

Подождите немного. Документ загружается.

171

сы социальной защиты населения и развития предпринимательства: фермер-

ства и их кооперации на селе и малого бизнеса в городе.

В основу оптимизации управления муниципальной экономикой долж-

ны быть положены современные методы муниципального менеджмента:

– программно-целевой подход, то есть разработка и реализация целе-

вых программ, направленных на выполнение основных стратегических при-

оритетов в развитии муниципального образования;

– способы эффективного взаимодействия местной власти с предприни-

мательскими структурами;

– использование кооперативных принципов в хозяйственном управле-

нии, в частности, при создании муниципальных банков, малых предприятий;

– согласование целей и интересов населения муниципального образо-

вания с общегосударственными целями и интересами.

Очень важно оптимальное сочетание трех основных методов хозяйст-

венного управления в условиях рыночных отношений:

– прямого администрирования, основанного на разработке норм и пра-

вил и системы санкций за их нарушения (система сертификации, лицензиро-

вания, регистрации бизнеса, землепользования, природоохранные меры и то-

му подобное);

– экономических методов: управления муниципальной собственно-

стью, бюджетным процессом, инвестиционной, налоговой, ценовой, тариф-

ной политики;

– индикативных методов – создания системы необходимых мотива-

ций, стимулов, льгот и преференций, формирования конкурентной среды,

благоприятного инвестиционного климата и других.

Однако, оптимизация механизма управления муниципальной экономи-

кой даже при использовании местной администрацией самых передовых тех-

нологий муниципального менеджмента не может быть достигнута без дейст-

венной поддержки государства на федеральном и региональном уровнях. Та-

кая поддержка видится в следующем:

– совершенствование бюджетно-налогового законодательства, которое

могло бы реально обеспечить финансово-экономическую автономию муни-

ципального образования;

– формирование и финансовая поддержка государственного заказа на

подготовку муниципальных служащих современного уровня;

– разработка и эффективная реализация долговременной стратегии раз-

вития регионов и муниципальных образований;

– совершенствование принципов федерализма (в том числе и бюджет-

ного) в целях повышения не только экономического, но и организационно-

управленческого статуса представительной и исполнительной местной власти;

– финансовая, организационная и законодательная поддержка научных

исследований в области муниципальной экономики, финансов, статистики,

менеджмента и права;

172

– осуществление мер по преодолению психологического и бюрократи-

ческого неприятия проводимой муниципальной реформы со стороны госу-

дарственных и местных чиновников;

– эффективная антимонопольная политика на всех уровнях государст-

венного управления и другие.

Такова общая характеристика сущности механизма управления муни-

ципальной экономикой и основных условий и возможностей его оптимиза-

ции. От общих проблем перейдем к рассмотрению конкретных вопросов оп-

тимизации механизма управления.

Контрольные вопросы

1. Определите понятие механизм управления» (рисунок 10.1) и назови-

те его базовые элементы.

2. Охарактеризуйте каждый из базовых элементов механизма управле-

ния муниципальной экономикой.

3. В чем специфика механизма хозяйственного управления? Почему

необходимо разграничение управленческих функций, полномочий и ответст-

венности?

4. Чем определяются возможности оптимизации механизма муници-

пального управления?

5. Определите понятие «оптимизация механизма управления». Что не-

обходимо для совершенствования функциональной подсистемы?

6. Раскройте понятие обеспечивающей подсистемы. Как можно ее оп-

тимизировать?

7.Для чего необходима Комиссия по совершенствованию механизма

муниципального управления? Как она работает?

8. Назовите основные трудности и нерешенные проблемы в процессе

оптимизации механизма муниципального управления.

9. Назовите современные методы муниципального менеджмента.

10. Почему необходима и в чем заключается государственная поддержка

процесса оптимизации механизма управления муниципальной экономикой?

10.2. Совершенствование управления бюджетным процес-

сом муниципального образования

Эффективность использования такого важного инструмента муници-

пального управления, как местный бюджет, во многом зависит от того, на-

сколько действенно и результативно функционирует в целом бюджетный

процесс. В данном случае бюджет предстает как документ, который последо-

вательно проходит этапы прогнозирования, проектирования, балансирова-

ния, обсуждения, утверждения, контроля и исполнения. Между утверждени-

ем бюджета на предстоящий год и разработкой его на следующий практиче-

ски не может быть перерыва, так как требуется кропотливая длительная ра-

бота всех муниципальных служб, и в первую очередь плановых и финансо-

173

вых подразделений. Следовательно, непрерывный бюджетный процесс свя-

зывает воедино всю многоплановую сложную систему муниципального хо-

зяйствования и управления.

Бюджетный процесс основан на долго-, средне- и краткосрочном фи-

нансовом планировании, когда определяются приоритеты развития, разраба-

тываются инвестиционные проекты и программы, рассчитываются объемы и

структура расходов и выявляются источники доходов и финансирования.

Бюджетный процесс проходит следующие этапы:

1. бюджетное проектирование, прогнозирование расходной и доходной

части бюджета;

2. балансировка бюджета;

3. обсуждение и утверждение проекта бюджета на сессии местного Со-

вета;

4. контроль и исполнение.

На первом этапе происходит формирование укрупненных основных

показателей бюджета. Исходя из финансового плана, а также учитывая ре-

зультаты анализа исполнения бюджетов предыдущих периодов, отраслевые

органы местного самоуправления прогнозируют свои расходы на очередной

финансовый год. Финансовые подразделения администрации разрабатывают

прогнозы налоговых и неналоговых источников доходов.

На втором этапе плановые и финансовые органы совместно с бюджет-

но-налоговой комиссией представительного органа местной власти проводят

балансировку бюджета, то есть согласование расходов с доходами бюджета.

При этом, как правило, обнаруживается, что каждая отрасль старается зало-

жить в бюджет как можно больше расходов, часто без достаточного обосно-

вания. Поэтому руководители отраслевых подразделений должны защищать

и обосновывать свои статьи расходов. Цель балансировки – согласовать ин-

тересы отраслей с интересами муниципального образования в целом и, по

возможности, минимизировать расходы, исходя из определенных приорите-

тов и налогово-экономического потенциала территории.

На третьем этапе проект бюджета выносится на сессию местного Сове-

та для обсуждения, уточнения отдельных статей и окончательного утверждения.

Самыми ответственными, трудными и трудоемкими являются первые

два этапа. Качество, эффективность и реальность всего бюджетного процесса

закладывается именно на этих этапах. И очень многое здесь зависит от ин-

формационной обеспеченности, грамотности и профессионализма соответст-

вующих муниципальных служащих, от того, насколько они владеют совре-

менными методами финансово-экономического анализа, прогнозирования,

экономического проектирования и планирования, обоснования и принятия

управленческих решений. Субъекты бюджетного процесса нередко сталки-

ваются и с трудностями объективного характера, такими, как неразвитость

экономического потенциала муниципального образования, существенное не-

совпадение социально-экономических потребностей с возможностями их

удовлетворения. Последнее является следствием неэффективной региональ-

ной политики, которая не способна даже приостановить продолжающееся

174

углубление дифференциации социально-экономического развития регионов

России.

Заключительный этап бюджетного процесса представляет собой реали-

зацию проекта бюджета. Он включает процессы распределения бюджетных

средств между всеми бюджетополучателями, а также контроль за рациональ-

ным использованием бюджетных средств в целях недопущения их разбазари-

вания и тем более нецелевого использования или хищения. На данном этапе

большое значение приобретает эффективность системы бухгалтерского уче-

та, финансовой отчетности и аудита на муниципальных предприятиях и ор-

ганизациях.

Исполнение бюджета показывает, насколько грамотно был разработан

проект бюджета, ибо слишком большие отклонения (как положительные, так

и отрицательные) могут свидетельствовать о существенных ошибках и не-

точностях, допущенных в бюджетном проектировании и планировании.

Следует отметить следующие встречающиеся недостатки процесса

управления бюджетным процессом:

– нечеткая система обратных связей в финансовых и информационных

потоках;

– слабая информационная база;

– недостаточная разработанность общей модели управления бюджет-

ным процессом;

– дублирование ряда функций отдельных муниципальных служб;

– невысокий уровень квалификации муниципальных служащих;

– неэффективный контроль, непрозрачность, отсутствие гласности и

другие.

В целях преодоления некоторых из перечисленных недостатков необ-

ходима оптимизация модели управления бюджетным процессом на муници-

пальном уровне.

Оптимизированная модель управления бюджетным процессом муни-

ципального образования представлена на рисунке 10.2.

Данная модель включает в себя следующие взаимосвязанные блоки:

– объект управления – бюджетный процесс;

– муниципальные предприятия и организации – основные бюджетополу-

чатели;

– организационно-управленческую структуру муниципального образо-

вания;

– информационную систему муниципального образования;

– систему контроля;

– систему взаимодействия с общественностью муниципального образо-

вания.

175

Общие административно-

управленческие решения

Представительные и ис-

полнительные органы

Орг.-упр. структура

– фин. управление;

– управление эконом.

проектированием и

моделированием;

– инф.-выч.центр

– отрасл. мун. подраз.

и другие.

Объект управления

─

юджет

ный процесс

Муниципальные предпри-

ятия и организации

Муниципальная

статистика

Контроль

Дел

инф

ция

Деловая информация

Деловая

информация

Дел.

инф-

ция

Дел.

инф-

ция

Финансовые потоки

Комиссия (совет) по

совершенствованию

мун. управления

Дел.

инф-

ция

Анализ

рекомен-

дации

Обществ. слушания

по проекту местного

бюджета

Дел.

инф.

Рекомендации

предложения

Система контроля

– бюдж.-финанс. комис-

сия (деп-ты горсовета)

– контрольно-счетная

палата (независимая);

– казначейство;

– независимый аудит;

– налогов. инспекция;

и другие.

Рис. 10.2. Модель управления бюджетным процессом

Рассмотрим последовательность действий в бюджетном процессе.

I. На основе научно разработанных нормативов и социально-

экономических стандартов специалисты каждого из организационно-

управленческих подразделений исполнительной местной власти, а также му-

ниципальных предприятий и организаций, финансируемых и дотируемых из

бюджета, рассчитывают потребности в бюджетных средствах. Полученная

информация передается в городскую администрацию.

II. Специалисты управления финансов и экономического проектирова-

ния и моделирования изучают, систематизируют, при необходимости кор-

ректируют и обобщают полученную информацию, соотносят ее с данными

статистики за предпроектный период. Рассчитывается общая сумма необхо-

димых расходов бюджета.

III. Специалисты финансового управления, исходя из налогово-

экономического потенциала, законодательно установленных нормативов, на-

логовых ставок и другой информации проектируют доходы бюджета на

предстоящий финансовый год. При этом необходимо учесть состояние и

прогнозы макро- и микроэкономической конъюнктуры, темпы инфляции,

темпы экономического роста по РФ, РТ и городу, конъюнктуру регионально-

го и местного потребительского рынка на основе данных статистики, анали-

тической информации, поступающей из других управленческих структур ад-

министрации, а также изменений в бюджетном и налоговом законодательстве.

IV. Специалисты финансового управления совместно с депутатами, ра-

ботающими в бюджетно-финансовой комиссии проводят балансировку ста-

тей бюджета.

V. Главные эксперты финансового управления по вопросам бюджетно-

го дефицита и управления муниципальным долгом определяют размеры

бюджетного дефицита (профицита). Если, например, сумма дефицита пре-

вышает установленные законом параметры, то необходимо провести допол-

176

нительные расчеты по сокращению ряда статей расходов бюджета, а также

рассчитать потребность в субсидиях и дотациях из вышестоящих бюджетов.

VI. Проект бюджета проходит процедуру общественных слушаний и

при необходимости обсуждается на комиссии по совершенствованию муни-

ципального управления, члены которой выносят свои предложения и реко-

мендации.

VII. В установленные сроки проект бюджета выносится на сессию го-

родского совета народных депутатов для обсуждения, корректировки и ут-

верждения. Утвержденный проект бюджета публикуется в городской печати

и принимается к исполнению.

VIII. Исполнение бюджета должно находиться под постоянным кон-

тролем контрольно-счетной палаты, казначейства и бюджетно-

экономической комиссии совета народных депутатов. Аудиторская проверка

исполнения бюджета проводится обычно в конце отчетного финансового го-

да, а также по требованиям депутатов или комиссий горсовета.

Для оптимизации управления бюджетным процессом большое значе-

ние имеют рационализация информационных и финансовых потоков, со-

вершенствование всей технологии проектирования, прогнозирования и пла-

нирования, использование эффективных методов, инструментов и рычагов

современного хозяйственного управления, а также эффективная система кон-

троля, аудита и гласности.

Контрольные вопросы

1. Раскройте сущность бюджетного процесса.

2. Назовите основные этапы бюджетного процесса. Поясните подроб-

нее два первых этапа.

3. Поясните содержание и значение заключительных этапов.

4. Какие ошибки и недостатки могут иметь место в системе управления

бюджетным процессом?

5. Охарактеризуйте вкратце оптимизированную модель управления

бюджетным процессом (рисунок 10.2).

6. Раскройте последовательность процедур всей системы бюджетного

процесса.

10.3. Использование статистических методов в бюджетном

проектировании

Центральным и наиболее сложным блоком моделирования управления

средствами местного бюджета является разработка проекта доходной части

бюджета. Рассмотрим методику расчетов некоторых базовых данных, кото-

рые можно использовать в дальнейшем для проектирования бюджета.

Используя исходные данные, представленные в таблице 5.2 и диаграм-

ме (рисунок 10.3), рассчитаем ряд базовых показателей для разработки про-

екта бюджета г. Набережные Челны на 2005–07 годы. В этих целях нами ис-

177

пользованы методы статистического анализа рядов динамики. Расчеты про-

ведены методом экстраполяции проанализированных рядов динамики (см.

приложение 4).

100

150

200

250

1999 г

2000 г

2001 г

2002 г

2003 г

2004 г

физический

объем

промышленного

производства

средняя

номинальная

заработная

плата

налоговые и

неналоговые

доходы бюджета

объем

розничного

товарооборота

Рис. 10.3. Социально-экономические показатели по г. Набережные Чел-

ны (% к предыдущему году)

В расчетах использованы следующие основные элементы налогово-

го потенциала в качестве исходных данных.

– объем промышленного производства;

– оборот потребительского рынка;

– фонд оплаты труда наемного персонала всех предприятий и органи-

заций, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального

образования.

Прогнозные расчеты произведены по следующим базовым статьям ме-

стного бюджета:

1. Налог на доходы физических лиц.

2. Налоговые доходы местного бюджета.

3. Налоговые и неналоговые доходы местного бюджета.

Прогнозирование динамических рядов с использованием трендовых

моделей произведено после их анализа. Анализ динамики временного ряда

позволяет обнаружить определенные закономерности, которые можно экст-

раполировать на будущее, учет этих закономерностей в модели позволяет

сделать прогноз более точным. Расчеты приведены в Приложении 4. Ре-

зультаты всех расчетов сведены в таблицу 10.1.

Анализ рассчитанных базовых показателей продемонстрировал сле-

дующее.

Данные налогового потенциала показывают различную динамику, в

2000 году наблюдался достаточно сильный рост, который существенно осла-

бел к 2002 году, а дальше наметилась слабая тенденция к растущей динами-

ке. Прогноз дал очень слабо падающую положительную динамику налогово-

го потенциала (106–105%).

Прогноз налоговых и неналоговых доходов городского бюджета пред-

ставлен в трех вариантах. Все три варианта получились достаточно близкими

по значениям. Это позволяет предположить, что выбранные факторные при-

знаки достаточно точны. I-й вариант рассчитан на основе корреляции с ди-

178

намикой промышленного производства и показывает в целом стабильную

динамику на 2005–07 годы. II-й вариант также рассчитан на основе объемов

промышленной продукции. Оба эти варианта можно оценить как оптимисти-

ческие. III-й вариант (на основе оборота потребительского рынка) мало отли-

чается от предыдущих. При проектировании налоговых и неналоговых дохо-

дов можно выбрать средний вариант между всеми вариантами, кроме того,

необходимо учесть изменения в налоговом законодательстве и межбюджет-

ных отношениях. В указанный период будет существенно снижаться доля

НДФЛ и возрастать удельный вес имущественных налогов и других поступ-

лений. Исчезнет в 2005 году из местного бюджета налог на прибыль, кото-

рый составлял в 2000–2002 годах от 15 до 27% всех налоговых и неналого-

вых поступлений. Если НДФЛ за этот период давал от 20 до 37%, а в 2003–

2004 годах – до 60% всех поступлений, то на 2005 год он планируется всего в

размере 30%. В дальнейшем его доля стабилизируется, так как по новым

нормативам, в местные бюджеты будет отчисляться лишь 30–40% от собран-

ной суммы данного налога.

Показатели налоговых доходов бюджета г. Набережные Челны рассчи-

таны на основе корреляции с динамикой налогового потенциала. В исходных

данных наблюдалась достаточно хорошо растущая динамика (до 161,2%) в

2002 году, но в 2003 и 2004 годах она резко снизилась, что объясняется изме-

нениями в бюджетных пропорциях. Представлены два варианта прогноза

данных показателей, которые слабо отличаются друг от друга. Динамика

прогнозных показателей слабо падающая.

Показатели налога на доходы физических лиц рассчитаны на основе

корреляции с динамикой фонда оплаты труда, причем здесь связь данных по-

казателей умеренная. Следует заметить, что в связи с изменениями в налого-

вом и бюджетном законодательствах, начиная с 2004 года ситуация измени-

лась. Как уже было сказано, доля данного налога, зачисляемая в местные

бюджеты, будет несколько ниже, поэтому следует проводить корректировку

данного прогноза.

Таким образом, произойдет некоторое изменение модели налогового

потенциала г. Набережные Челны. Основу ее составят фонд оплаты труда на-

емного персонала всех предприятий и организаций, осуществляющих свою

деятельность на территории муниципального образования; стоимость иму-

щества граждан и предприятий; стоимость земли; доходы от муниципальной

собственности и предпринимательской деятельности муниципалитета. Ука-

занные элементы налогового потенциала дают в бюджет 70–80% налоговых

и неналоговых доходов, а значение таких элементов, как объем промышлен-

ного производства и потребительского рынка, за счет сокращения поступ-

лений налога на прибыль и НДС в местный бюджет существенно снижается.

Поэтому городские власти в ближайшее время должны приложить максимум

усилий к тому, чтобы наращивать налоговый потенциал, в соответствии с

нормами обновленного налогового и бюджетного законодательства.

179

Таблица 10.1

Основные социально-экономические показатели г. Набережные Челны

Показатель

Фактические данные Прогноз

2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.

Абс. % Абс. % Абс. % Абс. % Абс. % Абс. % Абс. % Абс. %

Налоговые доходы

бюджета, млрд. руб.

1195,6

147,9

1328,8 111,2

2142,5 161,2

1636,4

76,5

1258,3

76,8

Вариант прогноза I 1631,5 129,7 1671,1 102,4

1710,7 102,4

II 1592,7 126,6 1619,3 101,7

1646,0 101,6

Налоговые и неналого-

вые доходы бюд

жета,

млрд. руб.

1275,2

155,3

1337,6 104,9

2179,5 162,9

1684,8

77,3

1463,9

86,9 1221,6 83,4

Вариант прогноза I 1689,6 115,4 1702,2 100,7

1714,8 100,7

II 1762,6 120,4 1799,5 102,1

1836,4 102,0

III 1731,5 118,3 1758,0 101,5

1784,5 101,5

Оборот потребитель-

ского рынка, млрд. руб.

10252,7

128,5

13741,0

134,0

17358,0

126,3

21247,4

122,4

26087,4

122,8

вариант прогноза 28421,8

108,9 31983,2

112,5

35544,6

111,1

ФОТ, млн. руб. 3141,8

192.4

5489,4 174,7

7839,3 142,8

9603,1

122,5

10961,5

114,1

вариант прогноза 12794,2

116,7 14590,0

114,0

16385,7

112,3

НДФЛ, млн. руб. 307,2 150,6

520,0 169,3

805,0 154,6

1029,0

127,8

716,9 69,7

вариант прогноза I 1037,9 144,8 1158,7 111,6

1279,4 110,4

II 1064,0 148,4 1193,4 112,2

1322,9 110,9

Объем промышлен

ной

продукции, млн. руб.

25171,3

181,6

32725,7

130,0

35238,7

107,7

43851,1

124,4

51978,3

118,5

вариант прогноза 55449,2

106,7 61334,6

110,6

67220,0

109,6

Налоговый потенци

ал,

млрд. руб.

127,8 141,2

150,1 117,4

154,5 103,0

168,2 108,9

182,5 108,5

вариант прогноза 191,5 104,9 203,1 106,1

214,7 105,7

180

Показатели оборота потребительского рынка рассчитаны на основе

корреляции с динамикой налоговых и неналоговых доходов бюджета. Вари-

ант прогноза отражает положительную динамику данных показателей. Хотя

здесь выражена не очень тесная связь, но прогноз показывает, что в городе

торговля – одна из динамично развивающихся отраслей, дающая относитель-

но большие доходы в городской бюджет (налог на вмененный доход, налог

на имущество, арендные платежи). Данный вариант можно оценить в целом

как оптимистический.

Показатели объемов промышленной продукции отражают в целом

слабо падающую положительную динамику. В 1999–2000 годах динамика

этого показателя была очень высокой по причине весьма низкого исходного

уровня (14,5 млрд. рублей). В 2001–2002 годах темпы роста промышленного

производства заметно снизились, и вновь существенный рост произошел в

2003 году, в 2004 году темпы роста снова снизились почти на 6 п.п.

Показатели фонда оплаты труда рассчитаны на основе корреляции с

динамикой налога на доходы Общая тенденция к снижению темпов роста отразилась

и на динамике расчетного прогноза доходов физических лиц, где выражена доста-

точно тесная связь. При планировании данного показателя необходимо учи-

тывать динамику объемов промышленного производства, а также основные

тенденции на рынке труда и в социальной политике.

Проведенные расчеты вариантов ряда базовых показателей для проектиро-

вания бюджета г. Набережные Челны позволяют сделать следующие выводы.

1. Расчеты произведены на основе показателей, по которым системати-

чески публикуются статистические данные. В результате были составлены

динамические ряды, которые довольно тесно коррелируются между собой

(по 2–3 показателям).

2. Достаточная близость и сопоставимость эмпирических и теоретиче-

ских (расчетных) уровней всех пар коррелирующих показателей характери-

зует основную тенденцию изменения этих уровней. Все это образует основу

для расчета прогнозов по исследуемым показателям.

3. Расчетные варианты, приведенные в приложении 4, можно использо-

вать как базу для более конкретных расчетов, скорректированных с учетом

прогнозов макроэкономических показателей (темпов инфляции, экономиче-

ского роста и других), а также оценки основных тенденций на региональном

и местном потребительских рынках и прогнозов динамики промышленного

производства в республике и городе.

4. Что касается налоговых и неналоговых доходов бюджета, то проект

этого важнейшего для города показателя, опубликованный на 2005 год, су-

щественно отличаются от наших расчетных вариантов. Дело в том, что дина-

мика этого показателя, начиная с 2003 года резко падающая (2003 год –

77,3%, 2004 год – 87,2% 2005 – 83,1%). Расчетные же варианты показывают

медленно падающую динамику. Здесь оказала свое влияние в целом высокая

положительная динамика доходов бюджета в 2000–02 годах. Поэтому проект

бюджета на 2005-07 годы требует существенной корректировки.