Быкова Ф.К., Табольская В.В Муниципальная экономика и муниципальное управление

Подождите немного. Документ загружается.

Продолжение таблицы 5.12

1 2 3 4

–

налог на имущество физических лиц

6 …

– госпошлина 12 …

Неналоговые доходы 66 4,0

Итого собственные доходы 555 33,0

Дотации 84 …

4. Субвенции 177 …

5. Субсидии 797 …

6. Взаимозачеты 16 …

7. Прочие безвозмездные поступления 6 …

Итого безвозмездные поступления 1080 67,0

Всего доходов 1635 100,0

Источник: по данным местной печати

Приведенные данные показывают, что собственные налоговые и нена-

логовые доходы составили чуть больше трети всех доходов местного бюд-

жета. Основная сумма доходов сформирована за счет безвозмездных посту-

плений из республиканского бюджета. Если обратиться к мировому и отече-

ственному историческому опыту, то можно обнаружить некоторые интерес-

ные и ценные моменты для современной России.

1. Основную долю местных доходов дореволюционной России и боль-

шинства современных цивилизованных стран составляли и составляют соб-

ственные доходы муниципалитетов.

Так, в США и Великобритании эта доля доходов еще в 60-е годы ХХ

века достигла уровня 60–70%. В России в 1913 года 64% всех доходов обра-

зовались от чисто местных (территориальных) источников.

2. Основным источником местных доходов является имущественный

налог. Доля поимущественного налога в налоговых доходах муниципальных

органов США составляют 89%, а Великобритании – 100%.

Сбор с недвижи-

мого имущества в дореволюционной России составлял 63,6%, в том числе с

земель и лесов – 44%.

3. В дореволюционной России получила достаточно высокого уровня

развития наука о местных финансах. Об этом весьма красноречиво свиде-

тельствуют фундаментальные труды профессора М.А. Курчинского. В одном

из них «Городские финансы Пруссии» ученый скрупулезно и глубоко анали-

зирует сложный процесс становления и развития налогово-бюджетной фи-

нансовой системы прусских городов в XVIII-XIX веках.

Cм. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современных капиталистических государств./ Г.В.

Барабашев – М.: МГУ., 1971. – С.173; Абрамов, В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура /

В.Ф. Абрамов. – М. : 1996. – С.23.

См. Барабашев Г.В. там же. – С. 176.

См. Абрамов В.Ф. там же. – С. 23.

См. Курчинский, М.А. Городские финансы / М.А. Курчинский. – СПб. : 1911.С. 123.

4. В России ставка поимущественного налога определялась исходя из

необходимых расходов местного (земского) бюджета и доходности имущест-

ва (см. таблицу 5.13).

Таблица 5.13

Расчет процента обложения

Шифр Показатели Сумма (руб., коп.)

Исполнение сметы (бюджета) 1913 г. 579573,61

РБ Расходы уездного земского бюджета - проект на 1914 г. 687271,91

НД Неокладные доходы и различного рода пособия 330757,37

ДИ Доходность всех имуществ, подлежащих обложению 1068917,19

СО Процент (ставка) обложения с доходного рубля 33,35287 коп

Расчет ставки обложения осуществляется по формуле:

(5.3)

Расчет: (687271,91 – 330757,37) / 1068917,19 = 33,35287 коп.

Расчеты по данной методике приводятся в «Докладе ревизионной ко-

миссии о проекте сметы доходов и расходов и раскладки земского сбора с

недвижимых имуществ на 1914 г.»

В докладе говорится, что полученный процент «более обложения 1912

г. на 2,82207 коп с 1 рубля и менее процента, исчисленного управою по про-

екту раскладки на 8,79 коп»

Данная система налогообложения была основана на:

– экономической самостоятельности земств как органов местного са-

моуправления;

– демократичности, прозрачности, публичности и доступности для обще-

ственности;

– социально- экономической целесообразности и экономической обос-

нованности обложения.

Изыскание источников местных доходов и их увеличение, конечно же,

не самоцель. Перед органами местной власти стоит очень ответственная и

сложная задача: обеспечивать достойное проживание граждан на их террито-

рии. Решение этой задачи требует удовлетворения многообразных социаль-

ных, духовных, культурных и бытовых потребностей людей. Известно, что

средства местных бюджетов столь скудны, что многие из этих потребностей

удовлетворяются, как правило, на примитивном уровне. За период пере-

стройки и реформ школы и детские сады годами не ремонтировались, зара-

ботная плата в муниципальных учреждениях и организациях в реальном ис-

числении сокращалась, качественный состав кадров ухудшался, муници-

пальное жилье почти не строилось, социальная помощь оказывалась в ми-

зерных размерах.

См. Журнал собраний, докладов управы комиссий, представлений, ходатайств и проч. – Елабуга:

Печатная И.Н. Кибардина (арендованн. А.И.Пыхтеевой), 1914. – С.405–406.

там же. С. 406.

Следует отметить, что и в периоды бескризисного развития (до ре-

форм) местные бюджеты также располагали относительно небольшими фи-

нансовыми ресурсами. Но в этот период значительная часть социальных про-

блем решалась за счет финансов отраслей и предприятий. Поэтому благопо-

лучие населения во многом зависело от уровня прибыльности (или убыточ-

ности) местных предприятий. Это породило проблему углубления неравно-

мерности в социально-экономическом развитии территорий, которая преодо-

левается с большим трудом и в настоящее время.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте основное экономическое содержание поступлений

и платежей в местный бюджет. Используйте данные рисунка 5.1.

2. Проанализируйте данные, приведенные в таблице 5.7, сопоставьте их

с данными таблицы 5.2. Сделайте выводы и прокомментируйте их.

3. Проанализируйте данные о структуре доходов от приватизации госу-

дарственного и муниципального имущества, приведенные в Приложении 2. Ка-

кова роль этих поступлений в формировании доходов местных бюджетов РФ?

4. Проведите анализ основных источников доходов бюджета г. Набе-

режные Челны (таблица 5.9). Какие изменения произошли в 2004 году по

сравнению с 2000 годом в проекте и исполнении городского бюджета? Назо-

вите некоторые причины этих изменений.

5. Какова динамика доходов от муниципальной собственности в г. На-

бережные Челны за период 1999–2005 гг.? Как изменились абсолютные и от-

носительные показатели? (таблица 5.10.) Сделайте основные выводы.

6. Проанализируйте данные, приведенные в таблице 5.11. Сделайте вы-

воды и прокомментируйте их.

7. Что ценного можно почерпнуть из мирового и исторического отече-

ственного опыта в решении вопросов изыскания источников местных доходов.

8. Используя данные таблицы 5.12, поясните, как повлияла муниципаль-

ная реформа 2006 года на формирование доходов местного бюджета. Выразите

свое отношение к данной ситуации.

9. Прокомментируйте методику налогообложения на примере расчета

земских сборов в Елабужском уезде Вятской губернии (таблица 5.13).

III. РЕСУРСНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ МУНИЦИПАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ

Понятие потенциал (от лат. pоtentia) означает сила, возможность. Вы-

ше были рассмотрены понятия социально-экономический потенциал и нало-

гово-экономический потенциал муниципального образования. Ресурсный

потенциал – важная составляющая более широкого понятия – социально-

экономический потенциал. Ресурсный потенциал означает совокупность эко-

номических ресурсов, которыми располагает муниципальное образование, а

также возможности их наращивания.

По современной классификации экономические ресурсы включают:

– землю;

– труд;

– капитал;

– предпринимательскую способность.

Любое муниципальное образование, как правило, располагает всем

этим набором ресурсов. Однако для оценки ресурсного потенциала огромное

значение имеет не просто их наличие, а прежде всего структура и качество

каждого отдельного компонента. Например, площадь земель, пригодных для

хозяйственного использования, количество и качество добываемых и разве-

данных запасов полезных ископаемых, запасы пресной воды. В составе тру-

довых ресурсов важно оценить удельный вес трудоспособного населения,

уровень образования, квалификации и профессиональный состав кадров.

Оценка таких ресурсов, как капитал и предпринимательская способность,

требуют особого рассмотрения в силу своей специфики и сложной структу-

ры. В соответствии с новейшими подходами к классификации экономических

ресурсов следует обратить особое внимание на такие их специфические ви-

ды, как человеческий капитал, информация, научные знания, новейшие тех-

нологии, инвестиционные ресурсы.

В рамках данного пособия поподробнее рассмотрим некоторые вопро-

сы, связанные с инвестиционными ресурсами, инвестиционной политикой и

информационно-управленческими ресурсами муниципальных образований.

ГЛАВА 6. ИНВЕСТИЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ И ИН-

ВЕСТИЦИОННАЯ ПОЛИТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБ-

РАЗОВАНИЯ

6.1. Оценка инвестиционного потенциала муниципально-

го образования

Под инвестициями следует понимать вложения средств в создание

(развитие) какого-либо объекта или реализацию конкретного проекта. Со-

держание данной категории включает в себя следующие элементы:

– источник и сумма финансирования;

– время (срок окупаемости);

– риск (соотношение потерь и выгод);

– объект вложения.

С точки зрения окупаемости различают краткосрочные и долгосрочные

инвестиции. По объектам вложений инвестиции подразделяются на:

– предпринимательские инвестиции, рассчитанные на полную окупае-

мость и получение прибыли;

– инвестиции в человеческий капитал, дающие прямой социальный и

опосредованный экономический эффекты;

– финансовые вложения, рассчитанные на получение процентов и ди-

видендов.

В муниципальной экономике могут иметь место все виды инвестиций.

Однако преобладают вложения в развитие социальной сферы, то есть, глав-

ным образом, инвестиции в человеческий капитал (здравоохранение, образо-

вание, наука, культура, экология).

Под инвестиционным потенциалом муниципального образования сле-

дует понимать совокупность наличных (внутренних) и привлеченных (внеш-

них) инвестиционных ресурсов, а также факторов, определяющих возможно-

сти их наращивания.

Ряд авторов определяют инвестиционный потенциал муниципального

образования как «совокупность факторов, определяющих уровень рисков,

возникающих при осуществлении инвестиционных проектов…, а также оп-

ределяющих возможность окупаемости этих проектов и получения прибы-

ли».

Такой подход сужает понятие инвестиционного потенциала муници-

пального образования, так как предполагает лишь предпринимательские ин-

вестиции. Но, как известно, в муниципальной экономике преобладают соци-

ально ориентированные инвестиции, прежде всего инвестиции в человече-

ский капитал.

Главным стимулом для развития территории является стремление к

разрешению противоречия между потребностями в инвестициях и сущест-

венной ограниченностью их источников. К ним относятся:

– средства местных и региональных бюджетов;

– муниципальные займы и кредиты;

– финансы муниципальных предприятий;

– средства предприятий немуниципального сектора экономики, функ-

ционирующих на данной территории.

Об ограниченности бюджетных средств и возможностях их увеличе-

ния речь шла выше (гл. 5). Следует добавить, что большая часть бюджетных

средств расходуется на текущее содержание социальной инфраструктуры,

так что на развитие муниципального образования, как правило, остается не

так много.

Воронин, А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики / А.Г.

Воронин. – М. : Финансы и статистика, 2003. – С. 110.

Средства коммерческих муниципальных предприятий идут на собст-

венное развитие, возможности которого зависят от уровня их рентабельности

(зачастую они пользуются дотациями и льготами). Об эффективности муни-

ципальных предприятий речь пойдет ниже (гл.9).

Что касается займов и кредитов, то на их ограниченность влияют сле-

дующие факторы:

– развитость финансово-кредитной системы в регионе и на террито-

рии муниципального образования;

– уровень банковского процента;

– возможности управления финансовыми рисками;

– состояние соответствующей законодательной базы и др.

Самым главным ограничителем роста вложений в муниципальную эко-

номику, в частности в человеческий капитал, является временной лаг и труд-

ности в оценке конкретного социально-экономического эффекта от этих

вложений.

Дело в том, что развитие социальной инфраструктуры на основе инве-

стиций в человеческий капитал требует огромных затрат, а социально–

экономический эффект будет получен лишь в будущем в виде повышения

интеллектуального, профессионально–квалификационного уровня работни-

ков, прироста научно–технического потенциала, роста жизненного уровня

населения, увеличения налоговых доходов, повышения производительности

труда и снижения издержек производства, улучшения экологической обста-

новки и тому подобное. Инвесторы: местная (региональная) администрация,

население, предприниматели, банки и другие финансовые учреждения – в

основном заинтересованы в быстром и сравнительно легко рассчитываемом

эффекте, особенно на первых этапах становления рыночной экономики.

Поэтому в муниципальных образованиях, в частности в крупных горо-

дах, основной поток инвестиций идет на развитие таких секторов экономики,

как торговля, общественное питание, игорный бизнес, автосервис и другие,

которые быстро окупаются и приносят большие прибыли.

Развитие инженерных сетей и социальной инфраструктуры требует ог-

ромных вложений, отдача от которых не прямая, а опосредованная. И полу-

чает ее не конкретный субъект экономики, а общество в целом. Поэтому од-

ной из самых сложных задач управления муниципальной экономикой являет-

ся проведение грамотной действенной инвестиционной и структурной политики.

Контрольные вопросы

1. Определите понятие «инвестиции» и раскройте его содержание.

2. Что включается в понятие «инвестиционный потенциал муници-

пального образования»?

3. Какие факторы определяют ограниченность внешних источников

инвестиционных ресурсов?

6.2. Сущность инвестиционной политики муниципалитета

Инвестиционная политика местных органов власти – это целенаправ-

ленная, научно обоснованная и четко скоординированная деятельность по

использованию и наращиванию инвестиционного потенциала муниципально-

го образования.

Инвестиционная политика тесно связана и поэтому должна быть жест-

ко скоординирована с другими направлениями социально-экономической по-

литики муниципального образования, такими как бюджетная, финансовая,

структурная и другими, которые в совокупности призваны обеспечить дос-

тижение стратегических и тактических целей развития территории.

Содержание инвестиционной политики муниципального образования

включает следующие элементы:

– определение приоритетных социальных, экономических, экологиче-

ских и других проблем обеспечения жизнедеятельности населения муници-

пального образования;

– выбор и обоснование стратегических и тактических целей инвестиро-

вания, определение эффективных путей реализации инвестиционных проектов;

– разработка системы мер по поиску и привлечению дополнительных

источников инвестиций (плюс к бюджетным и внебюджетным фондам раз-

вития);

– согласование в необходимых случаях муниципальной инвестицион-

ной политики с региональными и федеральными органами власти;

– разработка системы информационного обеспечения всех этапов инве-

стиционного процесса;

– создание действенной системы гласности и контроля за ходом реали-

зации принятых инвестиционных программ.

В инвестиционной политике муниципального образования, как и в го-

сударственном управлении и регулировании, в рамках полномочий местного

самоуправления, используется сочетание методов индикативного и прямого

планирования.

Прямое планирование включает разработку социально-экономических

программ и проектов, гарантированных местной властью и обеспеченных

бюджетным финансированием на основе использования всей совокупности

инвестиционных ресурсов.

Индикативное планирование заключается в разработке системы мер по

формированию благоприятного инвестиционного климата посредством орга-

низационных, правовых, информационных и иных мероприятий.

Смешанное индикативно – прямое планирование, как правило, направ-

лено на разработку программ и проектов внешних инвестиций. Индикативная

часть плана представляет набор рекомендательных и координирующих ме-

роприятий. Прямое планирование может принять форму конкурсного отбора

См. Рохчин, В.Е. Социально–экономическое развитие муниципальных образований: методология

разработки концепции и механизм ее реализации / В.Е. Рохчин, А.И.Филиппов. – СПб., 1996. – С. 92–93

программ и проектов, наиболее разработанных и грамотно рассчитанных по

окупаемости и рискам и привлекательных с точки зрения актуальности ре-

шения социально–экономических задач жизнеобеспечения населения муни-

ципального образования. Стимулом для внешних инвесторов служат различ-

ные льготы и преференции, гарантируемые муниципальной и/или региональ-

ной властью.

Для эффективной реализации инвестиционной политики очень важно

найти общие точки и области совпадения интересов основных субъектов ин-

вестиционного процесса (см. рисунок 6.1). Как в любой сложной и динамич-

ной социально–экономической системе, в инвестиционном процессе можно

выделить объект, на который направлены действия субъектов данного про-

цесса.

Инвестор – по-

ставщик инве-

стиционных ре-

сурсов

Развитие территории

муниципального об-

разования в целях

обеспечения нор-

мальной жизнедея-

тельности населения

Производитель

товаров и услуг

– потребитель

инвестиций

Функции и действия местной администрации: дея-

тельность, балансирование интересов, координация и

формирование условий деятельности основных уча-

стников (субъектов) инвестиционного процесса

Рис. 6.1. Инвестиционный процесс муниципального образования

Как показано на рисунке, объектом инвестиционного процесса является

развитие территории муниципального образования, что не может быть само-

целью. Социально-экономическое развитие муниципального образования

всегда нацелено на обеспечение нормальной жизнедеятельности и повыше-

ние жизненного уровня населения. Интересы жителей муниципального обра-

зования представляет администрация, многосторонние действия и функции

которой направлены как на объект (развитие территории), так и на субъектов

инвестиционного процесса (инвесторов и производителей). В свою очередь,

действия инвесторов и производителей направлены на объект. На схеме вид-

на двоякая роль населения в этом процессе: оно одновременно является и

объектом, поскольку развитие территории осуществляется в его интересах, и

субъектом в лице местной администрации, представляющей интересы населения.

Таким образом, общие точки соприкосновения и совпадения интересов

всех субъектов инвестиционного процесса сфокусированы на объекте – ус-

тойчивом и динамичном социально-экономическом развитии муниципаль-

ного образования.

Интересы населения вполне ясны и определенны и не требуют особых

комментариев. Весьма важно в инвестиционном процессе по возможности

реализовать интересы и других субъектов так, чтобы они не пришли в проти-

воречие с общественными, то есть с интересами сообщества граждан муни-

ципального образования. Инвестор должен быть заинтересован в предостав-

лении необходимых инвестиционных ресурсов (прямых инвестиций, займов

и кредитов), а производитель товаров и услуг желает соблюсти свой интерес:

окупить в кратчайшие сроки инвестиционный проект и получить экономиче-

скую прибыль (или социальную выгоду, поддержанную муниципальной вла-

стью). Однако, если тот или иной проект выгоден и инвестору, и производи-

телю, но в чем–либо ущемляет или нарушает общественные интересы (на-

пример, в части ухудшения экологической ситуации в регионе), то такой

проект должен быть пересмотрен или отклонен.

Как уже отмечалось, одних только внутренних инвестиционных ресур-

сов обычно бывает недостаточно для динамичного социально–

экономического развития муниципального образования. Поэтому одной из

сложных и важных проблем инвестиционной политики становится поиск

возможностей привлечения внешних ресурсов. Как показывает опыт ряда

субъектов РФ, (в частности, Новгородской области)

решение данной пробле-

мы требует детальной проработки программы действий со стороны местных

администраций при серьезной поддержке и содействии по ее реализации ре-

гиональных (федеральных) властей.

Некоторые виды такой поддержки можно видеть на примере Республи-

ки Татарстан, где в последнее время активизировались инвестиционные про-

цессы не только в крупных центрах нефтедобычи и нефтехимической про-

мышленности (Казань, Альметьевск, Нижнекамск), но и в сравнительно не-

большом городе Елабуга. Здесь усилиями федеральных, республиканских и

городских властей создана особая экономическая зона (ОЭЗ) «Алабуга», где

будет использоваться целый комплекс методов поддержки инвестиций и биз-

неса: льготный налоговый режим, деятельность страховых, гарантийных, за-

логовых и венчурных фондов. Формирование инвестиционной привлека-

тельности этого старинного города, обладающего определенным туристиче-

ским потенциалом, необходимо, прежде всего, для увеличения занятости, по-

вышения жизненного уровня населения, наращивания налогово-

экономического потенциала с тем, чтобы в средне- и долгосрочной перспек-

тиве было достаточно внутренних и внешних инвестиционных ресурсов для

финансирования туристического бизнеса – одного из приоритетных направ-

лений развития города.

Таким образом, одним из важных элементов инвестиционной политики

муниципального образования является формирование инвестиционной при-

влекательности территории, которое определяется множеством факторов:

– экономико-географическим положением;

– развитостью социально-экономического потенциала, инженерной и

социальной инфраструктуры;

– уровнем бюджетной обеспеченности;

– правовым и налоговым режимом;

– системой гарантий со стороны местных и/или региональных властей,

что снижает риск потери инвестируемых средств (нормативная база, страхо-

вание инвестиций, различные гарантийные фонды и тому подобное).

100

Контрольные вопросы

1. В чем суть инвестиционной политики муниципального образования?

С какими направлениями социально-экономической политики она связана?

2. Каково содержание инвестиционной политики муниципального об-

разования?

3. Какие методы планирования используются в инвестиционной политике?

4. Раскройте основное содержание инвестиционного процесса (рис. 6.1).

5. Почему необходима поддержка муниципальных инвестиций и бизне-

са? Приведите примеры такой поддержки.

6. Какими факторами определяется процесс формирования инвестици-

онной привлекательности территории?

6.3. Возможности развития муниципальной финансово-

кредитной системы

Проблему дефицита инвестиционных ресурсов можно решить при по-

мощи создания и дальнейшего развития муниципальной финансово-

кредитной системы. Развитие региона требует, как известно, так называемых

«длинных денег», часть которых может быть получена с помощью муници-

пального кредита, источниками которого являются:

– население (вкладчики);

– государство (государственные и коммерческие банки смешанной

формы собственности);

– частные и муниципальные коммерческие банки;

– взаимный муниципальный кредит.

Муниципальная кредитная система в России только зарождается, и на-

селение в качестве вкладчика частных и муниципальных банков пока мало до-

веряет этой системе. Поэтому на начальном этапе наиболее надежной и эф-

фективной формой представляется взаимный муниципальный кредит, который

основан на объединении финансовых ресурсов нескольких муниципальных

образований на кооперативных началах для решения конкретных задач.

В 20-е годы прошлого века А.В. Чаянов – известный идеолог коопера-

тивного движения, изучал и пропагандировал преимущества крестьянских

кредитных товариществ. Примерно на тех же принципах могут создаваться

межмуниципальные банки. Та или иная форма взаимного кредитования зави-

сит от конкретных условий. В крупном индустриальном центре, как правило,

имеются все условия для создания муниципального банка, где есть возмож-

ность использовать различные функции кредитования:

– посредничество между заемщиком (муниципальным предприятием

или самим муниципалитетом) и кредитором (вкладчиком);

– безналичные взаиморасчеты между муниципальными образованиями;