Быкова Ф.К., Табольская В.В Муниципальная экономика и муниципальное управление

Подождите немного. Документ загружается.

НОУ ВПО ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ

Кафедра экономики

Быкова Ф.К., Табольская В.В.

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Набережные Челны – 2011

Печатается по решению Редакционно-издательского совета

Института управления

Быкова Ф. К., Табольская В.В. Муниципальная экономика и муници-

пальное управление : учебное пособие. – Набережные Челны : Издательство

Института управления, 2011.– 217 с.

РЕЦЕНЗЕНТ: Фаттахова А.Р., кандидат экономических наук, доцент.

В учебном пособии содержатся материалы лекций

и контрольные вопросы по каждой теме для студентов,

обучающихся по специальности 080507.65 «Менеджмент

организации» в рамках дисциплины «Государственное и

муниципальное управление»

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………….6

I. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИ-

ПАЛЬНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ……………………………………9

ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ МУ-

НИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА.……………………………………………9

1.1. История становления муниципального хозяйства………………..9

1.2. Сущность и структура муниципальной экономики……………..14

1.3 Муниципальная экономика и предпринимательство…………….19

ГЛАВА 2. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО КАК ПОДСИСТЕМА

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА………………………26

2.1 Место и роль муниципального сектора в народно-хозяйственном

комплексе страны……………………………………………………………….26

2.2. Территориальные и межтерриториальные аспекты функционирова-

ния муниципального хозяйства……………………………………………….28

2.3. Сущность и задачи региональной политики……………………..30

ГЛАВА 3. ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ МУНИЦИ-

ПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ..…………………………………………….37

3.1. Понятие муниципальной собственности………………………….37

3.2. Формирование муниципальной собственности .…………………39

3.3.Структура муниципальной собственности………………………..48

3.4. Управление муниципальной собственностью…………………….54

II. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ………………………………59

ГЛАВА 4. ФАКТОРЫ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ АВТО-

НОМИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ…………………………59

4.1. Основные принципы и факторы финансово-экономической авто-

номии муниципального образования…………………………………………59

4.2. Бюджетный федерализм и местные финансы………………….....61

ГЛАВА 5. МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ……………………………………..69

5.1. Роль местного бюджета в реализации социально-экономических

функций муниципалитета……………………………………………………..69

5.2. Оценка налогово-экономического потенциала муниципального об-

разования ………………………………………………………………………71

5.3. Структура расходов местного бюджета …………………………75

5.4. Основные источники доходов местного бюджета ……………….83

III. РЕСУРСНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРА-

ЗОВАНИЯ………………………………………………………………………94

ГЛАВА 6. ИНВЕСТИЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ И ИНВЕСТИЦИОН-

НАЯ ПОЛИТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ……………..94

6.1. Оценка инвестиционного потенциала муниципального образования

……………………………………………………………………………………94

6.2. Сущность инвестиционной политики муниципалитета ………....97

6.3. Возможности развития муниципальной финансово-кредитной сис-

темы…………….......………………………………………………………….100

ГЛАВА 7. ИНФОРМАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ

МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ…………………………………..103

7.1. Понятие информационно-управленческого потенциала муници-

пального образования………………………………………………………..103

7.2. Муниципальная служба. Основные требования к уровню квалифи-

кации муниципальных служащих……………………………………………105

IV. ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИ-

КОЙ……………………………………………………………………………109

ГЛАВА 8. ПРИНЦИПЫ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИ-

ПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ…………………………………………………109

8.1. Организационные основы и принципы муниципального управле-

ния………………………………………………………………………………109

8.2. Критерии оценки и показатели эффективности управления муни-

ципальным хозяйством……………………………………………………….113

8.3. Особенности управления рыночным и нерыночным секторами

муниципальной экономики…………………………………………………..117

8.4. Основы планирования социально-экономического развития му-

ниципального образования……………………………………………………124

ГЛАВА 9. ОСНОВЫ АНАЛИЗА ПОКАЗАТЕЛЕЙ СОЦИАЛЬНО-

ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВА-

НИЯ……………………………………………………………………………..131

9.1. Анализ показателей-индикаторов уровня и качества жизни насе-

ления муниципального образования………………………………………..131

9.2. Оценка и анализ показателей эффективности управления муни-

ципальным хозяйством и муниципальной собственностью….…………..137

9.3. Анализ эффективности деятельности муниципальных предпри-

ятий…………………………………………………………………………….139

9.4. Оценка эффективности использования муниципальной собствен-

ности……………………………………………………………………………145

9.5. Оценка эффективности инвестиционного проекта за счет средств

бюджета муниципального образования…………………………………….147

9.6. Анализ динамики и структуры местного потребительского рын-

ка……………………………………………………………………………….152

V. ПРОБЛЕМЫ ОПТИМИЗАЦИИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ………………………………….164

ГЛАВА 10. ОПТИМИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ МУ-

НИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ…………………………………………164

10.1 Понятие механизма управления муниципальной экономикой.

Возможности его оптимизации………………………………………………164

10.2. Совершенствование управления бюджетным процессом муници-

пального образования………………………………………………………..172

10.3. Использование статистических методов в бюджетном проектиро-

вании……………………………………………………………………………176

10.4. Повышение эффективности управления муниципальным жилищ-

ным фондом……………………………………………………………...........181

ГЛАВА 11. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

РЕСУРСНОГО ПОТЕНЦИАЛА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВА-

НИЯ…………………………………………………………………………….186

11.1. Основные направления повышения эффективности инвестицион-

ной политики муниципального образования……………………………….187

11.2. Развитие управленческой культуры и оптимизация управленче-

ских решений муниципалитета………………………………………………195

СПИСОК ЛИТЕРТУРЫ…………………………………………….200

ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………204

ВВЕДЕНИЕ

Конечной целью и исходным пунктом функционирования экономиче-

ской системы является человек как потребитель и производитель в одном

лице. Только такую экономику можно считать социально ориентированной.

Возникнув в глубокой древности как «домохозяйство» – экономика от-

дельной семьи – она прошла долгий многовековой эволюционный путь раз-

вития. Современная смешанная экономическая система представляет собой

социальную рыночную экономику, которая наивысшего расцвета достигла в

наиболее развитых странах.

Важнейшими категориями социальной рыночной экономики являются

человеческий капитал как главный экономический ресурс и человек (семья)

как потребитель произведенных материальных и духовных благ. Иными сло-

вами, человек и сообщество людей строят экономику для себя – во благо ны-

нешних и будущих поколений. Без такой преемственности, без ориентации

на будущее в жизни, и, в первую очередь, в экономических отношениях, об-

щество обречено на прозябание и вымирание.

Люди всегда живут сообществами на разных уровнях. Первичным ис-

ходным и наиболее тесным сообществом является семья. На более высоком

уровне, но не менее тесном (в смысле взаимодействия и взаимозависимости)

выступает трудовой (учебный) коллектив. Далее идут по иерархии другие

более крупные и с все более ослабевающими связями сообщества, такие как

жильцы многоквартирного дома, жители микрорайона, города, села, района,

области, республики, страны и мира в целом.

Общественные отношения изучают самые различные науки: филосо-

фия, педагогика, психология, социология, политология, демография и так да-

лее. Экономическими аспектами этих отношений занимаются многие эконо-

мические науки, одной из которых является муниципальная экономика –

большой и относительно самостоятельный раздел региональной экономики.

Отличительными признаками муниципальной экономки следует при-

знать ее приближенность и прямую направленность на человека, на семью и

ярко выраженный территориальный и социальный характер. Также специ-

фична система управления муниципальной экономикой. Она существенно

отличается от управления трудовым коллективом, который также объединен

территориально, но управляется на основе найма. Отличается также заметно

и от государственного управления национальной экономикой.

Учитывая все высказанные суждения и предпосылки, попытаемся дать

общее понятие муниципальной экономики. «Муниципалитет» в переводе с

латинского языка означает «самоуправляемая община». Муниципальная эко-

номика есть система экономических отношений в рамках сообщества людей,

проживающих на конкретной территории (села, района, поселка, города),

реализуемых на основе самоуправления

. Самоуправление следует понимать

Самоуправляемая территория в терминах российского законодательства получило название «му-

ниципальное образование»

как участие населения муниципального образования в управлении местным

хозяйством непосредственно или через выборные органы власти.

Предметом исследования муниципальной экономики является эконо-

мическое поведение людей в процессе производства, обмена и потребления

общественных благ на уровне самоуправляемых сообществ, то есть муници-

пальных образований.

Целью изучения данной дисциплины является раскрытие сущности,

структуры, особенностей и роли муниципального хозяйства в системе эконо-

мических отношений страны, оценка его эффективности с точки зрения бла-

госостояния граждан.

В процессе изучения курса необходимо решить следующие задачи:

– усвоить основные закономерности, категории и понятия муниципаль-

ной экономики;

– осмыслить и понять сущность, структуру и особенности муници-

пальной собственности, изучить принципы и методы управления ею;

– изучить основы муниципальных финансов: структуру расходов и ис-

точники доходов местного бюджета, роль и значение муниципальных цен-

ных бумаг, ипотечного кредитования, научиться оценивать местный налого-

вый потенциал;

– ознакомиться с основами муниципального права в целях осмысления

организационно-правовых основ муниципальной экономики;

– изучить особенности организации и функционирования муниципаль-

ных предприятий и овладеть методами оценки эффективности их деятельности;

– овладеть основами планирования и управления муниципальной эко-

номикой (принципами, способами, методами и инструментами управления);

– научиться оценивать и анализировать показатели эффективности

управления муниципальной экономикой;

– выявить место и роль потребительского рынка и малого бизнеса в

системе экономических отношений муниципального образования;

– овладеть методами оценки и анализа важнейших показателей-

индикаторов социально-экономического развития муниципального образования;

– охарактеризовать основные направления, задачи и перспективы раз-

вития муниципальной экономики.

В соответствии с целями и задачами учебного курса «Муниципальная

экономика и муниципальное управление», данное пособие состоит из пяти

разделов и одиннадцати глав.

В I разделе «Социально-экономические основы муниципального секто-

ра экономики» рассматриваются истоки развития, сущность, структура и

роль муниципального сектора экономики в региональной и национальной

экономике, а также экономико-правовые отношения муниципальной собст-

венности.

Во II разделе «Муниципальные финансы» раскрываются факторы ук-

репления финансово-экономической самостоятельности муниципального об-

разования, источники, назначение и структура доходов и расходов местного

бюджета. Предлагается методика оценки налогово-экономического потен-

циала муниципального образования.

В III разделе «Ресурсный потенциал муниципального образования»

определяется сущность инвестиционного потенциала, инвестиционной по-

литики и финансово-кредитной системы муниципального образования, так-

же рассматривается его информационно-управленческий потенциал.

В IV разделе «Основы управления муниципальной экономикой» рас-

сматриваются организационные основы, принципы и методы управления му-

ниципальной экономикой, основы планирования социально-экономического

развития муниципального образования и основы анализа показателей соци-

ально-экономического развития муниципального образования.

В V разделе «Проблемы оптимизации системы управления муници-

пальной экономикой» исследуются возможности оптимизации основных

процессов в системе управления муниципальной экономикой.

В конце каждого параграфа предлагаются вопросы для самоконтроля и

практические задания по данной теме.

Учебное пособие призвано помочь муниципальным служащим и всем

интересующимся вопросами муниципальной экономики и управления муни-

ципальным хозяйством, а также студентам, изучающим экономические и

управленческие дисциплины.

I. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИ-

ЦИПАЛЬНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ

В отечественной экономической науке и хозяйственной практике такой

ее раздел, как «муниципальная экономика и муниципальное управление», а

также учебная дисциплина с аналогичным названием появились сравнитель-

но недавно. Переход к рыночной экономике в России с начала 90-х годов

прошлого века и становление демократических основ, как в хозяйственной

жизни общества, так и государственном управлении потребовали с объек-

тивной необходимостью конкретных институциональных преобразований в

обществе.

Одним из направлений подобных преобразований явилось формирова-

ние в качестве самостоятельного сектора – муниципальной экономики. В

данном разделе учебного пособия будут рассмотрены вопросы становления и

сущности этого сектора экономики.

ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕР-

ЖАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Чтобы лучше понять сущность экономической категории и сектора на-

родно-хозяйственного комплекса «муниципальная экономика», прежде все-

го, необходимо ответить на вопрос: какова история ее возникновения, ста-

новления и развития в стране и за рубежом? В дальнейшем мы неоднократно

будем обращаться к историческому и зарубежному опыту в решении про-

блем муниципального хозяйства.

1.1. История становления муниципального хозяйства

«Муниципалитет» означает самоуправляемую общину. Очевидно,

древнейшим прообразом современного муниципального образования можно

в какой-то мере считать первобытную общину.

Хозяйство такой общины характеризовалось общинной (коллектив-

ной) собственностью на примитивные экономические ресурсы (орудия и

предметы охоты, например), уравнительным распределением «произведен-

ных» (добытых) благ, принятием коллективных управленческих решений.

С распадом первобытной общины, образованием семьи и частной соб-

ственности, особенно с возникновением государства, развитием ремесел и

городов, вопросы общинного управления и самоуправления все более услож-

нялись. Появлялось все больше объектов совместного пользования, управле-

ния и ответственности по месту проживания людей.

В сельской местности достаточно долго сохранялись остатки перво-

бытной формы общинной собственности, хозяйства и управления. Так, в Рос-

сии общинное землепользование сохранялось вплоть до революции 1917 го-

да. Соответственно сохранялись общинные формы управления хозяйством –

на основе выборов старосты или бурмистра, многие существенные хозяйст-

венные вопросы решались на сельских сходах.

В конце XIX века в России сформировалась особая система местного

управления и самоуправления в форме земств в сельских поселениях, уезд-

ных городах и губерниях, и городского самоуправления в виде городских

управ.

Земское самоуправление и соответственно земское хозяйство начало

складываться в России с 1864 года и окончательно сложилось и добилось оп-

ределенных успехов к началу ХХ века.

В 1864 году было разработано «Положение о губернских и уездных

земских учреждениях», где они признавались не государственными, а обще-

ственными структурами, ориентированными на местные общественно-

хозяйственные цели. Разработчики и теоретики земского движения в России

разделились на две крупные группы.

Первая группа была представлена профессором В.Н. Лешковым, князем

А. И. Васильчиковым, Б.Н. Чичериным, профессором Н.И. Лазаревским и

другими авторами. Они разрабатывали и защищали общественную теорию

самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление – это

«именно организация общества, как оно есть».

По мнению Н.И. Лазаревско-

го, в качестве отличительных признаков самоуправления следует выделить

его независимость от воли государственной власти и предоставление ему

свободы деятельности в сфере его компетенции.

Другая группа исследователей (Л. Штейн, Р. Гнейст, А.А. Головачев,

В.П. Безобразов, А.Д. Градовский и другие) выступали с позиций так назы-

ваемой государственной теории самоуправления. Наиболее четко такую по-

зицию выразил академик В.П. Безобразов. Он считал, что учреждения само-

управления совокупно с бюрократическими учреждениями есть двоякие ор-

ганы одного и того же государственного организма, различные формы одной

и той же власти.

Земства управляли достаточно сложным и многопрофильным местным

хозяйством, основанном на эксплуатации земских земель, лесов, недвижимо-

го имущества (жилья, зданий, мостов, дорог и т.п.), функционировании мест-

ных предприятий, а также использовании земских финансов. «Чаще всего

земства кредитовались из капиталов, находящихся в их распоряжении и ве-

дении: страховые губернские, продовольственные капиталы, капиталы обще-

ственного призрения, на устройство мест заключения и т.д.».

Следует заме-

тить, что большинство капиталов из года в год увеличивались, главным обра-

зом, благодаря непрерывному потоку частных пожертвований в капиталы по

народному образованию, экономические мероприятия, а также на такие цели,

Чичерин Б.Н. Курс государственной науки / Б.Н. Чичерин : в 3-х томах. – М. : 1894–1898.

См. Мелкая земская единица / под ред. Н.И. Лазаревского. Т.III. – М. : 1902.

Безобразов, В.П. Государство и общество / В.П.Безобразов В.П. : статьи. – СПб. : 1882.

Абрамов, В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. / Ред. Володина В.Н. – М. :

1996. – С. 27.