Быкова Ф.К., Табольская В.В Муниципальная экономика и муниципальное управление

Подождите немного. Документ загружается.

3. Уникальность и специфика проявляется также в масштабах и соци-

альных последствиях данного процесса. Социально-культурная сфера в веде-

нии муниципалитетов в целом по стране возросла на 65%, а в отдельных ре-

гионах в десятки раз

4. Р. Дж. Макинтайер в статье «Региональные стратегии в России и

опыт Китая» отмечает, что в России уже начался неформальный процесс де-

приватизации, так как приватизация проводилась в большинстве случаев не-

законным путем. Деприватизация осуществляется в форме перехода некото-

рых приватизированных предприятий в полную или частичную (с долевым

участием) собственность местных органов власти. В статье приводятся при-

меры такой политики в Москве и Калужской области

5. Социально-экономические последствия муниципализации различны

в разных регионах страны. Наиболее тяжелыми оказались последствия взаи-

мосвязанных процессов приватизации крупных предприятий и муниципали-

зации социальной инфраструктуры в моногородах (г. Иваново как текстиль-

ный центр, г. Набережные Челны с градообразующим КАМАЗом и другие).

Здесь наблюдались: высокий уровень безработицы, отток квалифицирован-

ных кадров, глубокий спад рождаемости, бюджетный кризис.

О масштабах муниципализации дают некоторое представление сле-

дующие данные. Услугами объектов ведомственной социальной инфраструк-

туры пользовались около 80 млн. человек (более 1/2 населения РФ). Эта циф-

ра несколько преувеличена, так как услугами различных объектов могли

пользоваться одни и те же люди. Передано в муниципальную собственность:

80% жилого фонда (включая общежития), 82% – объектов здравоохранения,

76% – детских дошкольных учреждений, 84% – объектов культуры и спор-

тивных сооружений, 75% лагерей отдыха и 65% санаториев, профилакториев

За период с 1993 по 1997 годы большая часть объектов была передана

в муниципальную собственность. Однако, доля муниципальных предприятий

и учреждений в общем числе юридических лиц на конец 1999 года составила

всего 6,3%

. Это объясняется тем, что в число объектов муниципальной соб-

ственности не включено жилье, которое после передачи муниципалитетам в

основном было приватизировано.

Что касается имущественных активов муниципалитетов, то они могли

и не увеличиться, а даже сократиться, так как часто предприятия передают

им малоликвидные или неликвидные объекты в результате прекращения их

финансирования в кризисной ситуации. Законодательство в рыночной эконо-

мике уравнивает права органов местного самоуправления с правами других

хозяйствующих субъектов. Поэтому муниципалитеты могут использовать все

Лексин, В. «Незаметная реформа»: передача социальных объектов предприятий в муниципальную

собственность / В. Лексин, А. Швецов // Российский экономический журнал. – 1998. – № 1. – С. 35.

Макинтайер, Р.Дж. Региональные стратегии в России и опыт Китая / Р.Дж. Макинтайер // Пробле-

мы теории и практики управления. – 1999. – № 4. – С. 60–67.

Лексин, В. «Незаметная реформа»: передача социальных объектов предприятий в муниципальную

собственность / В. Лексин, А. Швецов // Российский экономический журнал. – 1998. – № 1. – С. 35—37.

Глушецкий, А. Собственность повязала нас: статистика по формам собственности / А. Глушецкий

// Экономика и жизнь. – 1999. – № 46. – С.1.

способы приобретения и приумножения объектов своей собственности: соз-

дание муниципальных унитарных предприятий, создание муниципальных

банков, фондов поддержки малого бизнеса, выпуск муниципальных ценных

бумаг, участие в учреждении различных предприятий и корпораций, внешне-

экономической деятельности и т.п.

Динамику формирования муниципальной собственности можно видеть

из данных, приведенных в таблице 3.1. Данные статистики показывают, что

число муниципальных предприятий и организаций с 1996 по 2010 постоянно

увеличивалось и выросло за период в 1,3 раза (198 : 253), при этом число го-

сударственных объектов сократилось более чем в 2,5 раза. Наиболее дина-

мично возрастало число общественных и религиозных организаций и объе-

динений. Их количество за данный период увеличилось в 2 раза. Также ди-

намичен рост частных предприятий. Их на 1.01.2010 г. стало в 2,9 раза боль-

ше, чем в 1996 году (4128 : 1426).

Таким образом, наименьшим динамизмом характеризовался рост му-

ниципальных предприятий, а число государственных – заметно сократилось.

Следует заметить, что процесс муниципализации по времени практически

совпал с процессом приватизации государственных и муниципальных пред-

приятий.

Несмотря на некоторый рост числа муниципальных предприятий, их

доля в общем количестве предприятий и организаций сократилась (с 8,8 %

на 1.01.96 до 5,2 % на 1.01.10). Государственные и муниципальные предпри-

ятия на начало 1996 года составляли чуть менее 1/4 от общего числа пред-

приятий и организаций. К началу 2010 года их доля упала до 1/12, главным

образом за счет снижения удельного веса государственных предприятий (бо-

лее чем в 5 раз) и увеличения доли частных предприятий – с 3/5 до 5/6 обще-

го их числа (таблица 3.1).

Тенденцию к некоторому сокращению удельного веса муниципальных

предприятий в общем числе фирм всех форм собственности, в частности,

можно объяснить низким уровнем инвестиций в основной капитал данного

сектора (см. рисунок 3.2).

1995

2000

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Структура, %

годы

гос

муниц

част

общ

смеш

Рис.3.2. Структура инвестиций в основной капитал по формам собст-

венности (% к итогу)

Россия в цифрах – 2010 : краткий статистический сборник / Росстат. – М., 2010. – С. 462.

Таблица 3.1

Число предприятий и организаций по формам собственности (на 1 января)

Число предприятий и организаций, тыс. ед. В процентах к итогу

1996

2001

2005

2006

2007

2008

2009

2010

1996

2001

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Всего 2250 3346

4417

4767

4507

4675

4772

4908

100 100 100

100

в том числе по формам собствен-

ности:

государственная

муниципальная

322

198

151

217

159

248

160

252

149

264

142

263

135

258

130

253

14.3

8.8

4.3

6.4

3.6

5.6

3.4

5.3

3.3

5.3

3.0

5.6

2.8

5.4

2.6

5.2

частная 1426

2510

3499

3838

3639

3855

3976

4128

63.4 75.8 79.2

80.5

80.7

82.5

83.3

84.1

собственность общественных и

религиозных организации (объе-

динений)

223

253

252

239

212

197

188

4.2

6.6

5.7

5.3

4.6

4.1

3.8

прочие формы собственности,

включая смешанную российскую,

иностранную, совместную рос-

сийскую и иностранную

209

247

258

265

215

202

206

209

9.3

6.8

5.8

5.6

4.8

4.3

4.4

4.3

Источник: Россия в цифрах 2010 : крат. стат.сб. / Росстат. – М., 2010. – С.180.

Анализ динамики и структуры инвестиций в основной капитал по

формам собственности показывает следующее. Наиболее динамично росли

инвестиции в основной капитал частных предприятий. Их доля в общей сум-

ме инвестиций за 1995–2009 годы возросла с 13% до 59%. Инвестиции в ос-

новной капитал государственных предприятий сократились (по удельному

весу) с 31% до 18%. А вложения в основной капитал муниципальных пред-

приятий сохранялись на низком уровне (в пределах 3–6%), что не могло спо-

собствовать развитию данного сектора экономики.

Таким образом, в РФ вновь формируемая муниципальная собствен-

ность до сих пор не получила развития и находится все еще в зачаточном со-

стоянии.

К началу 2000-х годов в РФ и РТ усиливались тенденции к приватиза-

ции формирующейся муниципальной собственности, что привело к сокраще-

нию их доли в числе предприятий. Процесс приватизации государственных и

муниципальных предприятий, можно видеть из данных приведенных на рисунке 3.3.

Как показывает диаграмма, в числе приватизированных до 2000 года преоб-

ладают муниципальные предприятия. За пять лет их доля в числе приватизи-

руемых предприятий возросла с 67 до 88%, доля федеральных – снизилась с

18 до 3%, удельный вес предприятий региональной формы собственности

упал с 14 до 9%. Затем картина несколько меняется. Увеличивается доля ре-

гиональной и федеральной формы собственности. Удельный вес приватизи-

рованных муниципальных предприятий колеблется в районе 1/3 (см. рисунок

3.3).

100

18,5

3,4

37,1

24,1

22,8

22,1

24,2

38,3

14,3

8,8

57,2

38,1

51,9

23,8

67,1

87,8

27,9

26,9

31,2

20,7

37,7

38,1

37,9

Структура, %

годы

муниц

суб Фед

Федер

Рис. 3.3. Структура приватизированного государственного и муници-

пального имущества по формам собственности (% к итогу)

Всего за одиннадцать лет (1998–2009 годы) приватизировано 13582 го-

сударственных и муниципальных предприятия (таблица 3.2).

Из приведенных данных таблицы видно, что более 2/3 всех приватизи-

рованных, составили муниципальные предприятия. Причем, удельный вес

Россия в цифрах – 2010 : краткий статистический сборник / Росстат. – М., 2010. – С. 195

приватизируемых муниципальных предприятий значительно колеблется, но

практически всегда остается самым большим (рисунок 3.3).

Такая тенденция подтверждается и данными, приведенными в таблице 3.2.

Таблица 3.2

Структура приватизированных предприятий по формам собствен-

ности (1998–2009 годы)

Ед. % к итогу

Всего приватизировано, в том числе по формам собственности: 13582 100

– федеральная 1480 10,9

– субъектов РФ 2565 18,9

– муниципальная 9537 70,2

За период с 1993 по 2001 годы в муниципальном секторе экономики

было акционировано 4318 предприятий и организаций, что составило 15% к

общему числу акционированных объектов за данный период (4318 : 28738)

(Приложение 1).

Процесс формирования муниципальной собственности на жилье имеет

свои особенности. В структуре жилищного фонда РФ муниципальное жилье

составляет в среднем 1/5, доля его за тринадцать лет (с 1995 по 2008 годы)

снизилась с 29 до 13% (рисунок 3.4).

100

1995г 2000г 2001г 2002г 2003г 2004г 2005г 2006г 2007г 2008г

52,8

65,2

67,7

69,9

71,5

73,5

77,1

79,8

82,4

10,2

6,3

6,8

6,5

5,8

5,6

6,4

5,5

5,3

4,9

29,7

26,6

24,1

22,5

21,7

20,1

16,5

14,6

13,5

12,5

7,3

1,9

1,4

1,1

0,8

0 0,1 0,2 0,2

структура, %

годы

другой

муниц

гос

част

Рис. 3.4. Структура жилищного фонда по формам собственности РФ (% к итогу)

В результате приватизации и индивидуального строительства, доля ча-

стного жилья возросла с 52 до 82%, удельный вес государственного жилья

сохранялся в основном на уровне 5–6%. Доля муниципального жилья сокра-

тилась с 30% в 1995 году до 12% в 2008 году. В жилищном фонде РТ, по

данным статистики за 2003 год, доля муниципального жилья соответствовала

общероссийскому показателю (20%). В г. Набережные Челны процесс прива-

тизации муниципального жилья продолжается, его удельный вес был в 2003

году около 40% (рисунок 3.5), что почти в два раза превышает общероссий-

ский показатель.

Россия в цифрах – 2010 : краткий статистический сборник / Росстат. – М., 2010. – С. 462.

Российский статистический ежегодник – 2009 [htth://www.gks/bgd/regl/b09_13].

Рис. 3.5. Структура жилищного фонда по формам собственности

г. Набережные Челны

Процесс формирования муниципальной собственности завершается

процедурой передачи объектов в управление, которая наглядно представлена

на рисунке 3.6. Как видно из приведенной схемы, объекты муниципальной

собственности на основе их анализа и определения по признаку их эффек-

тивного использования классифицируются по выполняемым функциям.

Объекты муници-

пальной собственн

о-

Систематизация объектов

по состоянию

Анализ и определение наиболее эффек-

тивного использования объектов

Социальная функция Коммерческая функция

Систематизация объектов

по рентабельности

Рентабельно рабо-

тающие объекты

Дотируемые и частично самоокупаемые объекты,

предоставляющие общественные и квазиобщест-

венные блага

Доверительное

управление

Муниципальное управление

Местный бюджет

Отчетность

Контроль

Рис.3.6. Механизм передачи объектов муниципальной собственности в управление

Социальную функцию выполняют МУПы на праве оперативного (му-

ниципального) управления. Это, как правило, дотируемые из бюджета и час-

тично самоокупаемые предприятия, производящие общественные и квазиоб-

щественные блага.

Коммерческая функция присуща МУПам на праве хозяйственного ве-

дения (доверительного управления), так как это – предприятия, работающие

на принципах полной самоокупаемости и прибыльности, производящие так-

же социально значимые товары и услуги местного производства (например,

Регионы России. Социально-экономические показатели. 2003: стат. сбор. – М. : Госкомстат Рос-

сии, 2003. – С. 423.

50%

100%

1998

2001

2002

2003

44,51

52,84

55,88

59,96

2,25

2,13

2,11

1,51

51,34

45,01

41,98

38,5

1,4

0,02 0,03 0,03

др

мун

гос

част

продовольственные товары, коммунальные и бытовые услуги, ремонтно-

строительные работы и тому подобное).

Оба типа муниципальных предприятий достаточно тесно связаны с

бюджетом. С одной стороны, МУПы, работающие на праве хозяйственного

ведения (доверительного управления) способны приносить существенные

доходы в местный бюджет (в виде налогов, арендной платы). Кроме того, у

них есть возможности расширенного воспроизводства за счет собственной

прибыли. В то же время, по решению местных властей, по мере необходимо-

сти, могут быть выделены дотации из местного бюджета для целей более ин-

тенсивного их развития. Предприятия (организации) на праве оперативного

(муниципального) управления функционируют и развиваются за счет бюд-

жетного финансирования. Однако, они имеют право и возможность, оказывая

платные услуги, получать дополнительные источники финансирования. Ряд

из этих предприятий могут вносить плату в местный бюджет (например, в

виде арендной платы, хотя и по льготным ставкам). Практически все они

платят в бюджет налоги на доходы физических лиц. Как муниципальное, так

и доверительное управление объектами муниципальной собственности пред-

полагают обязательную отчетность и контроль.

Таким образом, в данной схеме представлены общеметодологические

и организационные основы функционирования объектов собственности му-

ниципального образования.

Обобщая и подводя итоги проведенного анализа процессов формирова-

ния муниципальной собственности, следует выделить следующие моменты.

1. На процесс формирования муниципальной собственности оказали

существенное влияние исторически сложившиеся в России процессы огосу-

дарствления практически всех объектов собственности, в том числе и объек-

тов местной собственности. В результате в начале 90-х годов начался бес-

прецедентный в мировой истории процесс муниципализации государствен-

ной собственности.

2. Специфика процесса формирования муниципальной собственности

проявилась в том, что процессы муниципализации проходили параллельно с

приватизацией государственных и муниципальных предприятий. Поэтому

уже с конца 90-х годов проявилась тенденция к сокращению удельного веса

муниципальных предприятий в общем их числе.

3. Слабый динамизм формирования и развития муниципальной собст-

венности объясняется также крайне низким уровнем инвестиций в основной

капитал данного сектора экономики.

4. Процесс муниципализации жилья практически совпал с процессом

его приватизации. Приватизация способствовала формированию рынка жи-

лья, но не помогла решению острых проблем, накопившихся в сфере ЖКХ.

5. Завершающим этапом формирования муниципальной собственности

является процесс передачи объектов в управление – муниципальное (на праве

оперативного управления) и/или доверительного (на праве хозяйственного

ведения), – в зависимости от их функционального предназначения.

Контрольные вопросы

1. Поясните предысторию процесса формирования современной муни-

ципальной собственности в РФ.

2. В чем суть и специфика процесса муниципализации в РФ?

3. Кратко опишите масштабы муниципализации.

4. Проведите краткий анализ и дайте общую оценку процесса форми-

рования муниципальной собственности (таблица 3.1).

5. С помощью диаграммы (рис. 3.2) поясните основную причину со-

кращения доли муниципальных предприятий в общем числе фирм.

6. Проведите краткий анализ и дайте оценку процесса приватизации

муниципальных предприятий (рис.3.3, табл. 3.2, приложение 1) .

7. В чем особенности формирования муниципальной собственности на

жилье? (рис. 3.4, 3.5.)

8. Поясните специфику процедуры передачи объектов в муниципальное

управление (рис. 3.6).

3.3. Структура муниципальной собственности

Наиболее полно сущность муниципальной собственности, ее особен-

ности можно охарактеризовать при помощи анализа ее структуры. Для этого

необходимо выделить основные элементы этой формы собственности и про-

следить их взаимосвязи. Определяющим элементом любой формы собствен-

ности является субъект права собственности.

Анализ субъектов отношений собственности необходим для изучения

двух принципиально важных аспектов содержания этой категории. Во-

первых, это необходимо с точки зрения характеристики конкретной формы

собственности, о чем уже было сказано выше. Во-вторых, это необходимо и

весьма важно для выяснения принципов и методов управления собственностью.

Муниципальная форма собственности от других отличается тем, что ее

субъектом выступает население, проживающее на территории муниципаль-

ного образования. Это означает, что каждый гражданин и все граждане вме-

сте являются хозяевами всех объектов муниципальной собственности.

Данное положение имеет фундаментально-принципиальное значение

для четкого определения научно-теоретического, правового, а также соци-

ально-психологического содержания сути муниципальной собственности.

Дело в том, что когда в науке и, особенно, в законодательстве нет чет-

ких определений того или иного понятия, категории, то, и в сознании людей

и в хозяйственной практике складываются самые различные, произвольные

трактовки и интерпретации этих понятий.

Это в полной мере относится к категории муниципальной собственно-

сти. Правоведы, анализируя российское законодательство по вопросам соб-

ственности, приходят к выводу, что «нет последовательности в законода-

тельном закреплении понятия субъекта муниципальной собственности»

Обнаружены разночтения в определении субъектов муниципальной собст-

венности в Гражданском кодексе (ст.215, п.1) и в Федеральном законе «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-

дерации» (ст.1). «Возникает необходимость, – замечают авторы, – согласова-

ния положений Кодекса и приведенного Закона в части определения субъек-

тов муниципальной собственности».

Некоторые экономисты, правоведы и особенно политики склонны счи-

тать местное самоуправление формой государственной власти на местах и

соответственно муниципальную собственность – лишь разновидностью госу-

дарственной собственности. Очевидно, этим объясняются произвольные

трактовки этих важных категорий в законодательствах многих субъектов

Российской Федерации. В середине 2000-х годов в России эти правовые не-

увязки были постепенно преодолены.

Когда речь идет о социально-психологическом содержании муници-

пальной собственности, то нужно иметь в виду то, как отражается отноше-

ние к объектам муниципальной собственности в экономическом сознании

граждан. Во времена социализма «общенародная собственность» стала выс-

шей ступенью отчуждения человека от собственности на ресурсы, которая в

цивилизованном мире сформировалась как фундамент, стержень и основной

стимул экономического развития в виде частной собственности. А такие по-

нятия как «земство», «городская управа», «муниципалитет», «муниципальное

право или собственность» вообще одни исчезли, а другие даже не возникали

в научном, правовом, хозяйственном и управленческом лексиконе.

В результате процесс формирования муниципального правосознания и

субъектно-объектных отношений муниципальной собственности в России

идет трудно и противоречиво. Ведь даже такой процесс как приватизация

жилья пока что принес мало изменений в экономическое мышление граждан.

Подъезд жилого дома как объект муниципальной собственности, как объект

коллективного (совместного) владения и пользования многими жильцами до

сих пор воспринимается как нечто чуждое и «ничейное».

Непосредственным субъектом муниципальной собственности высту-

пает население муниципального образования, а опосредованным субъектом –

избираемый населением орган муниципальной представительной власти (ме-

стный совет), а также нанимаемый этой властью аппарат муниципальной

службы (муниципалитет).

Специфика субъекта муниципальной собственности состоит в следую-

щем. С одной стороны, объекты муниципальной собственности принадлежат

каждому отдельному гражданину, проживающему на территории муници-

пального образования. Это означает, что каждый отдельный человек имеет

совершенно равные со всеми права владения, распоряжения, использования и

Зинченко, С. Вопросы собственности: законодательство и практика / С. Зинченко, С. Корх // Хо-

зяйство и право. – 2000. – № 6. – С.52.

Там же, С. 52.

управления объектами муниципальной собственности. С другой стороны,

субъект собственности выступает как сособственник (коллективный собст-

венник), поэтому он делегирует свои права собственности органам местной

власти. И этим он близок к субъекту государственной (федеральной и регио-

нальной) формы собственности.

Муниципальная собственность с точки зрения субъекта в то же время

отличается от всех форм частной собственности, как корпоративной, так и

кооперативной, где всегда четко очерчена и защищена законом доля каждого

совладельца. Муниципальная собственность, являясь формой коллективной

собственности, не может быть отнесена к коллективно-долевой форме.

Таким образом, муниципальная собственность со стороны субъекта,

имея свои отличительные специфические черты, выступает самостоятельной

формой собственности, а не разновидностью какой-либо формы (например,

государственной).

Чтобы довести до логического конца анализ субъектов муниципальной

собственности, следует обратить внимание на внутрисубъектные отношения

или субъектно-субъектные отношения», по выражению Б.А. Райзберга

Внутрисубъектные отношения возникают уже в процессе делегирова-

ния прав собственности органам местного самоуправления. Каждый гражда-

нин вправе ожидать от депутатов и муниципальных служащих эффективного

управления муниципальным имуществом, что должно конкретно выражаться

в улучшении благосостояния гражданина и его семьи (улучшения работы

коммунальных служб, городского транспорта, медицинского обслуживания и

тому подобное). В случае обнаружения гражданином определенных сбоев в

работе отдельных муниципальных служб, им должен быть использован ме-

ханизм обратной связи между гражданином и структурами муниципального

управления. Во многих городах Татарстана были созданы диспетчерские

службы (так называемые «горячие линии») для регулирования работы ком-

мунального хозяйства. Но эффективность их работы нельзя было считать вы-

сокой, позднее они вообще прекратили свое существование.

Если субъект собственности, как центральный элемент, определяющий

ее форму, требует самостоятельного анализа, то анализ объектов собственно-

сти возможен только на основе исследования субъектно-объектных отноше-

ний. Ибо каждый субъект владеет, распоряжается, использует и управляет

какими-либо объектами собственности.

Объекты муниципальной собственности также во многом специфичны,

то есть несколько отличны от объектов других форм собственности. В статье

215 п.3 Гражданского кодекса РФ говорится: «Имущество, находящееся в

муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предпри-

ятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответ-

ствии с настоящим Кодексом (ст. 294, 295)».

Райзберг, Б.А. Управление экономикой: Учебник / Б. А. Райзберг, Р.А. Фаткутдинов – М. : ЗАО

«Бизнес-школа», 1999. – СС. 548, 553.