Быкова Ф.К., Табольская В.В Муниципальная экономика и муниципальное управление

Подождите немного. Документ загружается.

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не за-

крепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составля-

ют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселе-

ния или другого муниципального образования»

Таким образом, объект муниципальной собственности – муниципаль-

ное имущество, – подразделяется на две относительно автономные части:

I – имущество муниципальных предприятий и учреждений на правах

хозяйственного ведения и оперативного управления;

II – имущество муниципальной казны.

В свою очередь, первую часть имущества можно подразделить на

предприятия и учреждения: 1) самоокупаемые и приносящие доход в мест-

ную казну; 2) финансируемые из местного бюджета; 3) частично самооку-

паемые и частично дотируемые из бюджета (рисунок 3.7).

Муниципальное

имущество

Имущество муниципальных предприятий и учреждений

Полная

самооку-

паемость

Муниципальные предприятия, работающие

на основе самоокупаемости и приносящие

доход в местный бюджет

Муниципальные банки и другие финансово

кредитные организации, работающие на ос-

нове самофинансирования

Финанси-

рование из

бюджета

Муниципальные учреждения образования,

здравоохранения, культуры и спорта, финан-

сируемые из местного бюджета

Часичная

самооку-

паемость

Предприятия ЖКХ, частично самофинанси-

руемые и дотируемые из местного и/или ре-

гионального бюджетов

Предприятия городского транспорта, частич-

но самофинансируемые и дотируемые из ме-

стного бюджета

Имущество муниципальной казны

Средства местного бюджета

Муниципальные внебюджетные фонды

Имущество органов местного самоуправления

Муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения

Муниципальные земли и другие природные ресурсы

Прочее движимое и недвижимое имущество

Рис. 3.7 . Пообъектная структура муниципальной собственности

«В соответствии со ст.29 ФЗ «Об общих принципах организации мест-

ного самоуправления в РФ» в состав муниципальной собственности входят

средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имуще-

ство органов МСУ, а также муниципальные земли и другие природные ре-

сурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные пред-

приятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-

Гражданский кодекс Российской Федерации : части первая и вторая. – М. : Юрайт-М, 2001. – С. 114.

кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые поме-

щения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры

и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Как видно, закон дает

широкий состав муниципальной собственности».

Определенный интерес представляет также отраслевая структура му-

ниципальной собственности, которую можно рассмотреть на примере Ново-

сибирской области, где около 90% и более основных фондов на начало 1999

года составляли муниципальную собственность в отраслях, производящих

такие общественные блага, как услуги общего образования, коммунальные и

бытовые услуги. Доля муниципального имущества в учреждениях культуры

и искусства составила 32%, а на такие отрасли, как торговля, общественное

питание и транспорт приходилось по 9 и 10 % соответственно.

Определенная доля собственности муниципалитетов области содер-

жится в таких отраслях, как промышленность, сельское хозяйство, наука,

строительство, связь и прочие (Таблица 3.3).

Таблица 3.3

Отраслевая структура основных фондов Новосибирской области

(по состоянию на 01.01.1999, % к итогу)

Отрасли Всего

В том числе по виду собственности

Феде-

ральная

Субъектов

федерации

Муници-

пальная

Частная

Прочие

Промышленность 100 30,62 0,22 0,28 14,96 53,92

Сельское хозяйство 100 6,09 8,19 0,01 84,99 0,72

Лесное хозяйство 100 100



Транспорт 100 77,28 0,20 10,13 1,73 10,66

Связь 100 50,04



0,004 1,24 48,72

Строительство 100 13,86 1,62 1,95 26,12 56,45

Торговля и обществен-

ное питание

100 5,6 2,54 8,74 26,14 56,98

Жилищно-коммуналь-

ное хозяйство

100 10,86 0,03 86,81 2,02 0,28

Бытовое обслуживание

населения

100

 

91,18 2,6 6,22

Здравоохранение, фи-

зическая культура и со-

циальное обеспечение

100 29,7 1,32



8,66 60,32

Народное образование 100 3,01 0,001 95,84 0,34 0,81

Культура и искусство 100 23,62 37,88 31,99 6,36 0,15

Наука и научное об-

служивание

100 68,84



0,03 10,58 20,55

Прочие

100 22,33 1,27 0,21 3,19 73,0

Итого 100 27,67 1,68 27,40 21,56 21,69

Некрасов, В.И. Особенности формирования муниципальной собственности в системе местного са-

моуправления / В.И. Некрасов, А.А Русинов А.А. – Воткинск : филиал ИжГТУ в г. Воткинске, 2008. – С. 15.

Тюренков С.В. Управление собственностью субъекта Федерации // Регион. – № 1. – 1999. – С. 151.

Итак, структуру муниципальной собственности можно характеризовать

с различных позиций:

1. субъектных и внутрисубъектных отношений, – субъектом собствен-

ности выступает все население муниципального образования, управляет соб-

ственностью от имени населения представительная и исполнительная мест-

ная власть;

2. конкретного состава объектов собственности – имущества муници-

пальных предприятий и организаций, средств местного бюджета, земли и ме-

стных природных ресурсов, жилищного фонда, инженерных сетей, муници-

пальных ценных бумаг и тому подобного;

3. отраслевого состава объектов собственности – промышленности,

сельского хозяйства, транспорта, связи, отраслей социально-культурной и

социально-бытовой инфраструктуры;

4. взаимодействия с другими формами собственности – долевое уча-

стие муниципалитета в акциях различных корпораций и компаний смешан-

ной формы собственности.

5. специфики таких объектов собственности, как земля и социальное

жилье. Вопрос о муниципальной собственности на землю является наиболее

сложным и трудно решаемым. Федеральный закон «О разграничении госу-

дарственной собственности на землю» был принят в 2001 году, где были оп-

ределены права муниципальной собственности на землю.

Однако, этот за-

кон утратил силу с 1 июля 2006 года. В ст. 11 Земельного кодекса

прописа-

ны полномочия органов местного самоуправления в области земельных от-

ношений.

Муниципалитеты объективно заинтересованы в скорейшем упорядоче-

нии земельных отношений, прежде всего, потому, что земля со всей недви-

жимостью на ней – основной источник местных доходов. Кроме того, «во-

влечение земли в экономический оборот требуется для притока иностранных

инвестиций в городское хозяйство и накопление собственных инвестицион-

ных ресурсов».

Специфика муниципальной собственности на землю характеризуется

следующими чертами:

– разработка государственного земельного кадастра;

– оценка кадастровой и рыночной стоимости земли;

– становление и укрепление эффективной системы земельной ипотеки,

которая будет стимулировать жилищное и деловое строительство, в резуль-

тате улучшится качество жизни горожан, повысится деловая активность, и

увеличатся поступления в местный бюджет.

Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» от 17.07.2001 №

101-ФЗ. – КонсультантПлюс: ВерсияПроф.

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ– КонсультантПлюс:

ВерсияПроф.

Гловацкая, Н. Земельно-имущественные отношения в городе / Н. Гловацкая, С. Лазуренко, И. Но-

вицкий // Вопросы экономики. – № 8. – 2000. – С. 104.

Муниципальное жилье также занимает особое место в системе имуще-

ственных отношений. В любом городе (поселке) есть определенная категория

(группа) семей, нуждающихся в муниципальном жилье. Это могут быть ра-

ботники ЖКХ, которым предоставляется ведомственное жилье, также мало-

обеспеченные, многодетные, неполные семьи и так далее. Муниципальный

жилищный фонд может сдаваться внаем (аренду), продаваться на основе

ипотеки, в том числе социальной. Таким образом, он может стать дополни-

тельным источником доходов (за исключением социального жилья).

Контрольные вопросы

1. Почему необходимо четкое определение субъекта права собственности?

2. Как отражаются субъектно-объектные отношения муниципальной

собственности в сознании людей? Приведите собственные примеры.

3. В чем специфика муниципальной собственности с точки зрения ее

субъекта?

4. Кратко охарактеризуйте внутрисубъектные отношения муниципаль-

ной собственности.

5. На какие две части подразделяется муниципальное имущество?

6. Проанализируйте пообъектную структуру муниципальной собствен-

ности (рисунок 3.7).

7. Кратко охарактеризуйте отраслевую структуру муниципальной соб-

ственности (таблица 3.2.)

8. С каких позиций можно характеризовать муниципальную собствен-

ность?

9. В чем специфика муниципальной собственности на землю и жилье?

3.4. Управление муниципальной собственностью

В экономической литературе последних лет большое внимание уделя-

ется методологическим вопросам управления собственностью. Эта проблема

появилась с момента разделения функций собственника и управляющего –

субъектов присвоения собственности и управления собственностью. Различ-

ные трактовки экономического содержания собственности неразрывно связа-

ны с управлением.

В мировой экономике существуют разные подходы к теории собствен-

ности: 1) теория прав собственности (О.Вильемсон, Т.Демсец, Р.Коуз,

Д.Норт, Д.Н.Хайман, Р.Познер и другие); 2) теория принципала-агента (ин-

ституциональная экономика). По мнению некоторых авторов, «современные

институционалы фактически отказались от «собственности» как исходной

категории, сосредоточив свое внимание на «контроле».

Контроль, конечно,

Сычева, Ю. О рабочей собственности и рабочем контроле: институциональный подход к «само-

управляющимся фирмам» / Ю. Сычева // Российский экономический журнал. – 1994. – № 3. – С. 56–64.

занимает значительное место в управлении собственностью, но сводить все к

контролю было бы неправомерно.

М.Л. Попов считает, что «управление собственностью представляет со-

бой один из способов реализации собственности. Собственность реализуется

в доходе, значит, логично будет стремиться к увеличению дохода от имею-

щейся собственности. Этим и обуславливается необходимость управления

собственностью, как процесса, повышающего эффективность ее реализации».

Эффективное управление муниципальной собственностью предполага-

ет процесс коммерциализации муниципального управления, пользования соб-

ственностью. Этот процесс включает в себя:

– аренду муниципального имущества;

– лицензирование, то есть передачу за определенную плату (продажу)

муниципалитетом корпоративным и частным предпринимателям своих прав

на осуществление определенного вида хозяйственной деятельности. При

этом муниципалитет решает следующие конкретные задачи:

а) осуществляет контроль соблюдения требований законодательства по

некоторым специфическим видам деятельности (продажа лекарств, детского

и диетического питания, поставка полуфабрикатов для дошкольных и

школьных учреждений, экспортно-импортные операции и другие),

б) способствует организации производства тех товаров и услуг, спрос

на которые специфичен и индивидуализирован, либо на создание этих произ-

водств не хватает средств (примеры: оказание туристических услуг, индиви-

дуальный пошив одежды и обуви, салоны красоты и тому подобное);

– сертификацию ряда товаров и услуг – платную услугу органа мест-

ной власти по выдаче сертификата качества товара или услуги, их соответст-

вие требованиям государственных стандартов, безопасности, надежности

(например, финансовых, страховых или туристических компаний), а также

соответствие определенным потребительским свойствам (например, ряд ле-

карственных товаров, частные услуги нетрадиционной медицины и тому по-

добное);

– конкурсную передачу прав с помощью тендеров, аукционов на уча-

стие в производстве необходимых для населения муниципального образова-

ния товаров и услуг (коммунальные услуги, пассажирские и грузовые пере-

возки, ремонтно-строительные услуги, оказание финансово-банковских ус-

луг), на размещение и приобретение пакетов ценных бумаг (акций муници-

пальных или подконтрольных муниципалитету предприятий, муниципаль-

ных облигаций), а также на размещение заказов на аудиторскую проверку

муниципальных или подконтрольных муниципалитету предприятий и орга-

низаций;

– размещение муниципального заказа на выпуск определенных видов

продукции или услуг на конкурсной основе. В г. Набережные Челны широко

Попов, М.Л. Управление собственностью в современной экономике (политико-экономический ас-

пект): Дис. ... канд.экон.наук, 08.00.01. / Казанский государственный университет. Науч. рук. С.В.Мокичев,

1997. –168 с.

используется конкурсный муниципальный заказ на поставку продуктов и по-

луфабрикатов для школьных столовых, в результате чего качество школьного

питания заметно улучшается, причем цены растут незначительно;

– коммерческое участие муниципалитета в реализации инвестицион-

ных проектов и программ, в том числе региональных (субъектов Федерации)

и межмуниципальных, путем предоставления (продажи) гарантийных обяза-

тельств и прямых капитальных вложений на условиях возвратности, платно-

сти и прибыльности. Многие муниципалитеты участвуют в таких межмуни-

ципальных инвестиционных проектах, как строительство мостов, дорог, а

также экологических проектах и тому подобное;

– коммерческая деятельность муниципальных предприятий.

В соответствии с российским законодательством (статьи 113-115, 120,

294-300 ГК РФ), могут создаваться три типа муниципальных предприятий

(см. рис 3.8):

– муниципальные унитарные предприятия (МУП);

– муниципальные бюджетные учреждения;

– муниципальные автономные учреждения.

Муниципальные предприятия и учреждения (юридические лица)

Коммерческие организации

Некоммерческие организации

Муниципальные

унитарные

предприятия

Муниципальные

бюджетные

учреждения

Муниципальные

автономные

учреждения

Муниципальное неделимое

имущество, закрепленное на

праве хозяйственного ведения

Муниципальное

имущество,

закрепленное на праве

оперативного

управления

Муниципальное

имущество,

переданное в

распоряжение на

праве оперативного

управления

Муниципальное

имущество,

переданное в

распоряжение и

самостоятельное

использование

Имущественные права предприятий и учреждений

Рис. 3.8. Организационно-правовые формы муниципальных предприятий и

учреждений

Все они имеют статус юридического лица, учреждаются органом мест-

ного самоуправления или его уполномоченными представителями, основаны

на муниципальной собственности. Они могут быть коммерческими или не-

коммерческими организациями.

Особенность управления имуществом МУПа состоит в том, что его

имущество не может делиться на доли (или паи), но предприятие имеет право

использовать часть прибыли по собственному усмотрению, а также под

контролем учредителя использовать и распоряжаться имуществом, приобре-

тенным на собственные средства. Определенная часть прибыли поступает в

местный бюджет.

Муниципальные бюджетные и автономные учреждения являются не-

коммерческими организациями, то есть, не нацелены на получение прибыли и

оказывают различные социальные услуги в соответствии с заданиями учре-

дителя.

Муниципальные бюджетные учреждения полностью или частично фи-

нансируются за счет средств местного бюджета, используя переданные в их

распоряжение денежные средства и имущество на праве оперативного

управления. Они полностью подконтрольны и подотчетны перед органами

местного самоуправления.

Муниципальные автономные учреждения стали создаваться с 2006 года

на основании специально принятого закона РФ и внесения соответствующих

дополнений в статью 120 ГК РФ.

Особенности управления имуществом автономных учреждений:

– автономные учреждения создаются в целях осуществления полномо-

чий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здраво-

охранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической

культуры и спорта и тому подобное;

– доходы учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение

и используются в целях, ради которых оно создано;

– по имущественным правам автономные учреждения подразделяются

на два вида:

а) использование имущества на праве оперативного управления;

б) самостоятельное использование имущества, находящегося в распо-

ряжении автономного учреждения;

– учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения зада-

ний учредителя по основной деятельности автономного учреждения в виде

субвенций и субсидий из местного бюджета и других, не запрещенных зако-

ном источников;

– автономное учреждение по своему усмотрению вправе самостоятель-

но выполнять работы, оказывать услуги по основной деятельности и иным

видам деятельности, которые не противоречат его целям;

– управление автономным учреждением осуществляют:

а) общее собрание (конференция) сотрудников учреждения, ученый

или художественный совет и другие;

б) руководитель автономного учреждения, назначаемый учредителем;

в) наблюдательный совет в составе представителей учредителя, орга-

нов МСУ, общественности и работников учреждения.

В законе «Об автономных учреждениях» обращено особое внимание на

такие категории управления имуществом, как «особо ценное движимое иму-

щество» и «крупные сделки» (см. закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ. Ст.3,14,15).

Коммерциализация управления муниципальной собственностью не-

возможна без разграничения прав собственности на социально значимые

объекты местного хозяйства. Начавшаяся реформа жилищно-коммунального

хозяйства значительно повышает актуальность такой проблемы, как разгра-

ничение и передача хозяйственных функций местных органов власти уни-

тарным коммерческим организациям. Это позволяет упорядочить реализа-

цию муниципальной службой своих функций по управлению муниципальной

собственностью, а правовое обеспечение привести в соответствие с требова-

ниями рыночной экономики.

В процессе приватизации муниципального жилья возникла проблема

управления многоквартирными домами. Дело в том, что в любом многоквар-

тирном доме, где квартиры перешли в частную собственность, возникла об-

щедолевая собственность граждан-домовладельцев и муниципалитетов –

кондоминиум. Жилищное законодательство РФ позволяет собственникам

жилья в многоквартирном доме самим выбрать организационно-правовую

форму управления кондоминиумом. Жильцы на общем собрании могут соз-

дать товарищество собственников жилья (ТСЖ) или объединиться в жи-

лищный кооператив и с помощью таких объединений непосредственно

управлять своим многоквартирным домом. Если жильцы по каким-либо при-

чинам не создали указанные объединения, то муниципалитет передает

управление многоквартирным домом коммерческой управляющей компании

на конкурсной основе. В любом случае жильцы должны заключать договоры

с предприятиями и организациями, которые оказывают им жилищно-

коммунальные услуги.

Муниципалитет, в свою очередь, в соответствии со ст.165 Жилищного

кодекса РФ, обязан создавать условия для управления многоквартирными

домами:

1) обеспечивать равные условия для деятельности управляющих орга-

низаций независимо от их организационно-правовых форм;

2) предоставлять управляющим организациям бюджетные средства на

капитальный ремонт многоквартирных домов;

3) содействовать обучению и повышению уровня квалификации лиц,

осуществляющих управление многоквартирными домами;

4) предоставлять жильцам по их запросам информацию о ценах и та-

рифах, объеме, перечне и качестве оказываемых услуг и выполняемых работ.

Следует отметить, что в Республике Татарстан в 2004 году насчитыва-

лось более 200 тысяч жилых домов, в том числе ЖСК было организовано в

300 из них (0,15% всего жилого фонда).

Контрольные вопросы

1. Что понимается под управлением собственностью?

2. В чем основное содержание процесса коммерциализации муници-

пального управления?

3. Какие типы муниципальных предприятий вам известны? (Рис.3.8)

Каковы особенности управления имуществом этих предприятий?

4. Проанализируйте ст. 3, 14, 15 закона «Об автономных учреждениях».

5. В чем особенности управления приватизированным жильем в мно-

гоквартирных домах? Что такое кондоминиум?

II. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ

ГЛАВА 4. ФАКТОРЫ ФИНАНСОВО-

ЭКОНОМИЧЕСКОЙ АВТОНОМИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ

Решение проблемы политической и экономической самостоятельности

муниципального образования – одно из самых сложных в процессе строи-

тельства и развития гражданского общества. Главный признак гражданского

общества – приоритет права во всех сферах человеческой жизнедеятельно-

сти: экономике, политике, социальных отношениях. Гражданское общество –

это правовое общество, где все граждане законопослушны. Это есть демо-

кратическое общество, где сами граждане являются источником власти, ос-

нованном на законе, который не подавляет гражданина, а обеспечивает и за-

щищает его права. Конечно, закон должен определять и круг обязанностей,

как власти, так и рядовых граждан. Все сказанное имеет место, как на обще-

национальном, так и региональном (местном) уровне.

В данной главе рассматриваются основные факторы финансово-

экономической автономии муниципальных образований. Основное внимание

уделяется межбюджетным отношениям и их влиянию на формирование ме-

стных финансов.

4.1. Основные принципы и факторы финансово-

экономической автономии муниципального образования

Важнейшим фактором экономической самостоятельности муниципаль-

ного образования является становление атрибутов гражданского общества.

Только лишь в таком обществе возможно формирование и дальнейшее раз-

витие местного самоуправления. Следует отметить, что речь может идти об

относительной самостоятельности, то есть автономии муниципального обра-

зования.

Для федеративного государства, как Россия, особое значение приобре-

тает такой не менее важный фактор экономической автономии муниципаль-

ного образования, как отлаженность и сбалансированность межбюджетных

отношений. Указанные факторы призваны обеспечить благоприятные усло-

вия для становления и укрепления реальной самостоятельности муниципаль-

ных образований.

Подлинная политическая и экономическая автономия муниципального

образования основана на следующих принципах.

Наиболее общим принципом институциональной организации власти и

управления является принцип субсидиарности, который лег в основу разра-

ботки Европейской Хартии о местном самоуправлении. «Основополагающая

идея, состоящая в том, что политическая власть должна вмешиваться только

в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная

от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп

не в состоянии удовлетворить различные потребности» (определение и пре-

делы принципа субсидиарности).

Из данного определения вытекает:

1. все, что можно решить на местах, не должно передаваться на выше-

стоящий уровень власти, то есть решения принимаются как можно ближе к

гражданину;

2. ответственность органов местного самоуправления с учетом эконо-

мических, финансовых и иных возможностей, следовательно, муниципально-

го образования должны быть защищены путем создания механизмов финан-

сового перераспределения;

3. «при делегировании полномочий центральными или региональными

органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно,

обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям

(ст.4, п. 5 Европейской Хартии)».

Среди других общих принципов организации местного самоуправле-

ния необходимо назвать следующие: самостоятельность решения населени-

ем вопросов местного значения, организационное обособление местного са-

моуправления, его органов в системе управления государством и взаимодей-

ствие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и

функций; соответствие материальных и финансовых ресурсов местного са-

моуправления его полномочиям; ответственность органов и должностных

лиц местного самоуправления перед населением; многообразие форм осуще-

ствления местного самоуправления; гласность деятельности, государственная

гарантия местного самоуправления и другие.

Исходя из указанных общих принципов организации местного само-

управления, можно сформулировать конкретные принципы финансовой и

экономической автономии муниципальных образований:

– Принцип самостоятельного и организационно-обособленного форми-

рования и управления муниципальной собственностью и средствами местно-

го бюджета. Реализация этого принципа основано на четком разграничении

субъектов и объектов федеральной собственности, собственности субъектов

РФ и муниципальной собственности, а также требует конкретного определе-

ния полномочий, задач и функций органов местной власти в целях подведе-

ния необходимой материально-финансовой базы под их реализацию;

– Принцип имущественной и финансовой ответственности местных

органов власти и муниципальных предприятий основан на разделении муни-

ципального имущества на казенное имущество и имущество унитарных му-

ниципальных предприятий, что способствует конкретизации субъектов от-

ветственности;

Доклад координационного комитета по местным и региональным органам власти. – Страсбург :

Издание Совета Европы – 1994. – С. 10.

Цитируется по: Кутафин, О. Муниципальное право Российской Федерации : учебник / О. Кута-

фин, В. Фадеев – М. : Юристъ, 1998. – С.415.

Там же. С. 91-92.