Быкова Ф.К., Табольская В.В Муниципальная экономика и муниципальное управление

Подождите немного. Документ загружается.

Продолжение таблицы2.1

1 2 3

2 Ямало-ненецкий автономный округ 255,0

3 г. Москва 229,0

4 Ханты-мансийский автономный округ 220,0

5 Чукотский автономный округ 215,1

6 Тюменская область 184,5

7 Московская область 132,4

8 Саха (Якутия) 125,4

9 Республика Коми 124,7

10 Г. Санкт-Петербург 118,0

11 Свердловская область 114,9

12 Пермский край 107.9

13 Самарская область 105,8

14 Красноярский край 104,4

15 Республика Башкорстан 95,4

16 Республика Татарстан 94,9

17 Нижегородская область 87,6

18 Ивановская область 55,9

19 Республика Марий-Эл 52,5

20 Республика Ингушетия 36,9

В таблице представлен уровень среднедушевого дохода в двадцати ре-

гионах России (выборочно) в процентах к среднероссийскому уровню. При-

веденные данные показывают следующее:

– показатели по регионам расположены по степени убывания доходов;

– соотношение среднедушевых доходов самого низкого уровня – в Ин-

гушетии и самого высокого – в Ненецком автономном округе,– составляет 1: 9;

– в первую десятку самых «богатых» регионов вошли территории, где

добываются основные природные богатства России (за исключением городов

Москва и Санкт-Петербург и Московской области);

– в число «не богатых», не дотягивающих до среднего уровня, попали

такие промышленно развитые регионы, как Башкортостан, Татарстан и Ни-

жегородская область;

– соотношение доходов Республики Марий-Эл и Пермского края со-

ставляет 1:2, что свидетельствует о значительной дифференциации даже в

пределах отдельных федеральных округов РФ;

– данные показатели характеризуют сохраняющуюся уже несколько

десятилетий низкую эффективность региональной политики как составной

части социально-экономической политики, ориентированной в основном на

добычу и экспорт полезных ископаемых.

Региональная политика оказывает существенное влияние на развитие

муниципальной экономики. Дело в том, что ряд муниципальных образований

в границах одного экономического района имеют много общих интересов и

точек соприкосновения, как было отмечено выше. Поэтому принципиальное

решение этих общих проблем на уровне регионального хозяйственного

управления создает благоприятные условия для дальнейшего развития муни-

ципальной экономики.

Рассмотрим данную ситуацию на примере двух близких по природно-

климатическим условиям и уровню социально-экономического развития ре-

гионов – Среднего Поволжья и Урала. Эти два экономических района тради-

ционно имеют очень тесные хозяйственные связи, в том числе и на уровне

межмуниципальных отношений, прежде всего между крупными промыш-

ленными центрами – такими как Самара, Нижний Новгород, Набережные

Челны, Альметьевск. Нижнекамск, Пермь, Ижевск, Екатеринбург и другие.

Между этими муниципальными образованиями реализуются огромные пото-

ки не только сырьевых и материальных ресурсов, строительного, производ-

ственного оборудования и транспортных средств, но и значительные партии

продукции легкой и пищевой промышленности.

Для повышения эффективности и ускорения экономического роста в

указанных регионах и муниципальных образованиях огромное значение име-

ет решение таких вопросов региональной политики, как увеличение пропу-

скной способности железнодорожных и автомобильных дорог, широкое ис-

пользование таких наиболее дешевых и экологичных видов транспорта, как

трубопроводный и речной.

Региональная политика базируется на следующих основных принципах:

– дифференцированного подхода к уровню социально-экономического

развития регионов (определение экономически развитых, развивающихся и

депрессивных территорий);

– заинтересованности и ответственности региональной и местной вла-

сти в рациональном использовании природных, трудовых и финансовых ресур-

сов, а также комплексном развитии регионов и муниципальных образований;

– оптимального сочетания централизации и децентрализации властных

полномочий в управлении регионами – через административную вертикаль

власти и рациональную систему бюджетного федерализма;

– стимулирования и поддержки региональных и местных властей,

осуществляющих самостоятельную и эффективную стратегию социально-

экономического развития территорий;

– гласности и доступности информации о важнейших показателях раз-

вития отдельных регионов, в частности путем совершенствования региональ-

ной и муниципальной статистики, средств массовой информации и других.

Развитие дорожно-транспортного хозяйства – одна из актуальнейших и

сложных задач региональной политики государства. Решение подобных за-

дач не под силу даже отдельным субъектам РФ, не говоря уже о муници-

пальных образованиях.

В числе других задач региональной политики следует назвать следующие:

– создание эффективной системы природопользования и охраны окру-

жающей среды, в частности путем формирования межрегиональных эколо-

гических фондов и тому подобное;

– выравнивание различий в социально-экономическом развитии от-

дельных регионов, например, за счет стимулирования и финансовой под-

держки депрессивных регионов;

– стимулирование и государственное финансирование создания допол-

нительных рабочих мест в регионах с высоким уровнем безработицы, осо-

бенно в малых и средних городах с неразвитой промышленностью и сельских

районах, а также в трудоизбыточных регионах;

– государственное регулирование миграционных потоков из густонасе-

ленных районов в регионы, испытывающие дефицит трудовых ресурсов;

– создание условий и поощрение регионов, обеспечивающих ком-

плексное развитие народного хозяйства и преодолевающих их моноотрасле-

вой характер. Так, на Урале преимущественно развиты: черная металлургия и

тяжелое машиностроение, а в Поволжье нефтедобыча, нефтехимия, энерге-

тика и автомобильная промышленность. В данных регионах и, соответствен-

но муниципальных образованиях, расположенных на их территориях, до по-

следнего времени были недостаточно развиты пока отрасли легкой и пище-

вой промышленности, производства современной науко- и техноемкой про-

дукции, а также сфера услуг. При грамотной региональной, инвестиционной

и структурной политике наращивание экономического, интеллектуального и

научно-технического потенциала регионов позволит обеспечить их ком-

плексное развитие.

Проводимая в стране муниципальная реформа должна опираться на

взвешенную эффективную региональную политику. Рациональное использо-

вание и наращивание экономического и научно-технического потенциала ре-

гионов (субъектов РФ) позволит им больше ресурсов направлять муниципа-

литетам для целей формирования стартовых условий становления и даль-

нейшего укрепления экономической самостоятельности муниципальных об-

разований.

Важным направлением региональной политики является дифференци-

рованный подход к социально-экономическому развитию отдельных регио-

нов. Прежде всего, необходимо четкое ранжирование (классификация) ре-

гионов в зависимости от:

– природно-климатических условий;

– обеспеченности трудовыми ресурсами;

– территориальной удаленности от крупных промышленных и научно-

культурных центров;

– особенностей национально-этнических и культурных традиций населе-

ния и других.

Специфика РФ такова, что большая часть ее территории находится в

районах с тяжелыми для жизнедеятельности людей природно-климатическими

условиями и недостаточно развитой инфраструктурой. Но именно здесь со-

средоточены огромные запасы природных ресурсов и полезных ископаемых,

использование которых и образует основу социально-экономического, а, сле-

довательно, и налогово-бюджетного потенциала регионов. В результате об-

разуется существенный дисбаланс между природными и трудовыми ресурса-

ми. Преодоление главной экономической диспропорции становится одной из

самых главных, сложных и требующих огромных инвестиций задач регио-

нальной политики. Для данной группы регионов (районов Крайнего Севера,

Сибири и Дальнего Востока) необходима разработка и эффективная реализа-

ция государственных социально-экономических программ, финансируемых

частично из федерального бюджета. Основным и первоочередным направле-

нием этих программ является создание современной инфраструктуры: строи-

тельство дорог, терминалов, жилья, социально-бытовых комплексов, а также

рыночных институтов.

Транспортные и инженерные сети – основа производственной и соци-

альной инфраструктуры, что требует больших инвестиций. Поэтому главной

задачей данного раздела программы развития регионов является привлечение

наряду с бюджетными средствами частного и смешанного частно-

государственного отечественного и иностранного капитала.

В освоении природных богатств указанных регионов, очевидно, заин-

тересованы Китай и Япония, сотрудничество с частным и государственным

бизнесом которых, значительно облегчило бы решение этой грандиозной за-

дачи. Только на основе формирования современной транспортной сети воз-

можно в дальнейшем создание и развитие социально-бытовой инфраструк-

туры и привлечение трудовых ресурсов. Организация работ по освоению

территорий вахтовым методом следует считать дорогостоящим и не всюду

применимым явлением.

Таким образом, вырисовывается следующая схема (см. рисунок 2.2)

транспортные

и инженерные

сет

социально-бытовая и

социально-культурная

инфраструктура

трудовые

ресурсы

Рис. 2.2. Схема привлечения трудовых ресурсов

Схема финансирования может выглядеть следующим образом: инве-

стиции из федерального, региональных (субъектов РФ) бюджетов плюс

кредиты и инвестиции частных и государственных банков и фирм, как оте-

чественных, так и иностранных. Так что меры по привлечению инвестиций

следует считать первоочередной и самой сложной и ответственной задачей

при разработке и реализации долговременной государственной региональной

программы.

Следует, однако, заметить, что освоение Сибири и Дальнего Востока

было начато еще в царской России и продолжено в СССР. Сегодня же речь

идет о дальнейшем развитии этих богатейших и недостаточно обеспеченных

инфраструктурой и кадрами районов на современном уровне. Необходимо,

например, продолжить освоение и развитие территорий вокруг БАМа и дру-

гих районов с недостаточным уровнем социально-экономического развития.

Речь также идет не только об индустриальном развитии, но и создании со-

временного агропромышленного комплекса, способного в основном обеспе-

чивать потребности данных регионов в продовольствии. Проблему трудовых

ресурсов следует, очевидно, решать главным образом путем стимулирования

притока эмигрантов, как из ближнего, так и дальнего зарубежья, учитывая

сложную демографическую ситуацию в стране.

На основе разработки и реализации программ социально-

экономического развития регионов разрабатываются и осуществляются соот-

ветствующие программы развития муниципального образования, как состав-

ляющая этих программ.

Проблема оптимизации региональной политики актуальна, в частности,

и для таких более или менее развитых регионов – доноров, как Республика

Татарстан. Здесь требуют своего решения целый ряд проблем регионального

и муниципального развития, например, более полного и эффективного ис-

пользования речного транспорта (Татарстан – республика четырех рек). Су-

доходные реки – природные, даровые транспортные артерии, – в настоящее

время используются недостаточно интенсивно для грузопассажирских пере-

возок. Большой проблемой также является дальнейшее развитие производ-

ственной и социальной инфраструктуры, прежде всего, на территории малых

городов и сельских районов. Как известно, основу инфраструктуры состав-

ляют дороги, ибо их отсутствие или низкое качество затрудняют и удорожа-

ют все остальные строительно-монтажные работы. Наличие хороших дорог –

одно из условий, привлекающих инвесторов, намеренных вкладывать свои

средства в развитие экономики муниципального образования. Эту пропис-

ную истину, как показывает практика, часто забывают руководители и спе-

циалисты, ответственные за социально-экономическое развитие муници-

пального образования и региона.

Для Татарстана, как и всего экономического района Среднего Повол-

жья, актуально решение проблемы комплексного развития. В советский пе-

риод экономика Республики, как и многих других промышленно-развитых

регионов, была перегружена оборонно-промышленным комплексом. Разви-

тию легкой и пищевой промышленности уделялось недостаточное внимание.

В настоящее время правительство Республики Татарстан в качестве основ-

ных приоритетов выделяет развитие нефтехимической промышленности в

целях оптимизации структуры экспорта. Однако при этом обостряются эко-

логические проблемы.

Также в качестве приоритетов определяются развитие Автопрома (в

кластерном варианте), гражданского судостроения и авиации, дорожного

строительства, текстильной, пищевой промышленности и агропромышленно-

го комплекса (большая часть территории Республики Татарстан находится в

черноземной зоне). Придается большое значение формированию благоприят-

ного инвестиционного климата, в частности благодаря созданию ОЭЗ «Алабу-

га», к которой уже проявляют интерес инвесторы, в том числе и иностранные.

Итак, даже краткое рассмотрение сущности, основных направлений и

задач региональной политики показывает, какую существенную роль она иг-

рает в становлении и развитии муниципального хозяйства современного ры-

ночного типа.

Контрольные вопросы

1. В чем суть понятий «регион» и «экономическое районирование»?

2. Каковы сущность, цель и значение региональной политики для раз-

вития муниципальной экономики?

3. Назовите основные принципы региональной политики.

4. Опишите вкратце основные задачи региональной политики.

5. Раскройте сущность и специфику решения проблемы преодоления

различий в социально-экономическом развитии регионов (на кон-

кретных примерах).

6. Какие выводы можно сделать на основе анализа данных, приведен-

ных в таблице 2.1?

7. Какие актуальные проблемы региональной политики необходимо

решать в РТ?

ГЛАВА 3. ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ

МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

3.1. Понятие муниципальной собственности

Переход к рыночной экономике потребовал признания «де-юре» и «де-

факто» многообразия форм собственности, то есть ее многосубъектности.

Современная смешанная экономическая система основана на взаимодействии

двух крупных секторов хозяйства: частном и государственном, что соответ-

ствует двум типам собственности.

Частная собственность в рыночной экономике представлена индивиду-

альной собственностью и различными формами корпоративной (долевой)

собственности (от акционерной до кооперативной). Общественная собствен-

ность также многосубъектна. Так, в федеративных государствах она склады-

вается их трех форм: 1) собственности федеральных органов власти; 2) соб-

ственности субъектов федерации; 3) муниципальной собственности.

Что касается форм собственности, с точки зрения современного права,

это всего лишь различные субъекты собственности. «Проблемы формы соб-

ственности не в самой собственности, а в субъекте. Тем самым и ограниче-

ния, и привилегии – это отражение особенностей правового положения субъ-

ектов. Естественно, поэтому, что пестрота субъектов, присущая сословному

устройству, не могла обходиться без множества форм собственности».

Действительно, главным отличительным признаком различных форм

собственности является различие именно в субъектах права собственности.

Это можно проиллюстрировать на примере форм собственности на землю.

Земля как важнейший экономический ресурс может находиться в собствен-

ности частного или юридического лица, государства в лице центральных, ре-

гиональных или местных органов власти. При переходе любого экономиче-

ского ресурса (или любого объекта собственности) к другому субъекту, ме-

няется и форма собственности на этот ресурс (объект).

Муниципальная собственность занимает особое место в общей струк-

туре правоотношений собственности. Ее особенности определяются сле-

дующим.

1) Категория муниципальной собственности сложилась в процессе эво-

люции западной демократии. На ее формирование (более чем на другие фор-

мы собственности) оказали существенное влияние политические процессы.

Муниципальная собственность в современном ее понимании установилась

как экономическая основа местного самоуправления.

2) Муниципальная собственность в отличие от других форм общест-

венной собственности выражает непосредственно интересы общества, точнее

сообщества проживающих на территории муниципалитета граждан. В этом

Скловский, К.И. Собственность в гражданском праве : учебно-практическое пособие. / К.И.

Скловский. – М. : Дело, 1999. – С. 512.

смысле муниципальная собственность носит так сказать «территориальный»

характер. Объектом муниципальной собственности является та часть эконо-

мических ресурсов общества, использование которых направлено на удовле-

творение насущных социальных потребностей граждан. От степени удовле-

творения этих потребностей зависит не столько материальное положение,

сколько общий уровень и качество жизни людей.

3) Муниципальная собственность отличается не только от частной, но и

государственной собственности, тем, что, как правило, ее объекты не исполь-

зуются с целью получения прибыли, то есть имеют в основном некоммерче-

ский характер. Результатом использования муниципального имущества явля-

ется значительная часть общественных благ, производимых и предоставляе-

мых гражданам по месту их проживания (здравоохранение, образование и

тому подобное).

4) Муниципальная собственность – одна из самых демократичных

форм собственности наряду, может быть, с кооперативной собственностью.

Но в отличие от кооперативной собственности, муниципальная связана с вла-

стью (местной). А там, где собственность управляется властными структу-

рами, не избежать бюрократизма (кооперативная собственность практически

свободна от этого).

Основная нерешенная проблема в теории – это место муниципальной

собственности в общей структуре правоотношений собственности. Нет пока

единства в понимании того, к какой форме относится муниципальная собст-

венность. Это – низший (местный) уровень государственной собственности

или особая (специфическая) форма общественной собственности? Чтобы

четко определить форму собственности, необходимо разобраться с вопросом

о субъектах той или иной собственности.

Во-первых, если муниципалитет означает местное самоуправление, то

субъектом права муниципальной собственности является население, прожи-

вающее на территории данного муниципального образования. Статья 130

Конституции РФ закрепляет положение, согласно которому местное само-

управление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов

местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной

собственностью.

Во-вторых, если муниципалитет признается местным органом государ-

ственной власти, то и муниципальная собственность рассматривается как

разновидность государственной собственности.

Таким образом, место муниципальной собственности в общей струк-

туре (субъектности) собственности можно определить как особую форму

общественной собственности, связанную с местным самоуправлением. В ста-

тье 215 Гражданского кодекса РФ содержится уточнение: «имущество, при-

надлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а

также другим муниципальным образованиям, является муниципальной соб-

Конституция Российской Федерации от 12.12.93 (изм., внесенные Указами Президента РФ от

9.01.96 № 20, от 10.02.96 № 173, от 9.06.2001 № 679).

ственностью. От имени муниципального образования права собственника

осуществляют органы местного самоуправления».

Муниципальная собст-

венность может, как составная часть, входить в различные смешанные фор-

мы собственности (как доля муниципалитета в капитале различных предпри-

ятий и учреждений) (рисунок 3.1).

Собственность

Частная

Общественная

Индивидуальная

(семейная)

Различные виды

корпоративной

Государственная

Коопера-

тивная

Федеральная

Субъектов

Федерации

Общественных

организаций

Муници-

пальная

Смешанные формы

Рис. 3.1. Структура форм (субъектности) собственности

Место и роль муниципальной собственности в жизни общества опре-

деляется главным образом тем, что эта форма собственности образует основу

местного хозяйства. Отношения муниципальной собственности реализуются

на конкретной территории в границах одного или нескольких муниципаль-

ных образований.

Контрольные вопросы

1. В чем многообразие форм собственности в смешанной экономике?

2. Поясните понятие форм собственности с точки зрения современного

права.

3. Назовите отличительные особенности муниципальной собственности

от других ее форм.

4. Какое место занимает муниципальная собственность в общей струк-

туре правоотношений собственности (см. рисунок 3.1.)?

3.2. Формирование муниципальной собственности

Исторически муниципальная собственность в современных странах со

смешанной экономикой сложилась под значительным влиянием политиче-

ских процессов. Важнейший из них – процесс демократизации общественно-

политических, социальных и экономических отношений.

Гражданский кодекс Российской Федерации : части первая и вторая. – М. : Юрайт-М, 2001.

Муниципальная собственность складывалась параллельно с формиро-

ванием местного самоуправления путем длительной эволюции. В России до

1917 г., начиная с последней трети XIX века, местное самоуправление и вме-

сте с ним и местная собственность также прошли свой специфический и дос-

таточно интересный (с точки зрения современных реформ) эволюционный

путь в виде земской и городской собственности.

В настоящее время в России идет процесс формирования муниципаль-

ной собственности на новой качественной основе. Суть этого процесса со-

стоит в том, что вся земля, большая часть жилья и ЖКХ, значительное число

объектов социальной и инженерной инфраструктуры находились в собствен-

ности государства и были переданы в ведение министерств и ведомств. Ре-

ально же значительная часть этих объектов управлялись государственными

предприятиями. В собственности местных органов власти находилась отно-

сительно небольшая доля названных объектов (кроме земли). Местная собст-

венность составляла неотъемлемую часть государственной собственности, но

находилась в ведении местной власти и управлялась ею. Другими словами,

объекты государственной собственности (жилье и инфраструктура) были

разделены между различными субъектами ведения и управлялись ими. Поня-

тие «муниципальная собственность» как таковое отсутствовало как в теории,

так и в хозяйственной практике.

Приватизация государственных предприятий привела к тому, что но-

вые собственники стали отказываться от владения объектами социальной

инфраструктуры. Это и понятно: ведь с приватизацией прекращается и госу-

дарственное финансирование этой сферы. Прежде они финансировались как

из бюджета, так и из средств министерств и ведомств, в чьем ведении нахо-

дились сами предприятия – реальные владельцы объектов инфраструктуры.

Следовательно, сложные процессы приватизации госпредприятий со-

провождаются не менее сложными процессами передачи социальных объек-

тов органам муниципального управления. Процесс формирования муници-

пальной собственности в экономической литературе назван процессом муни-

ципализации

Специфика этого процесса проявляется в следующем.

1. Процесс передачи социальных объектов из государственной собст-

венности в муниципальную – уникален и не имеет прецедентов в мировой

практике.

2. Муниципализация ведет к коренным изменениям отношений собст-

венности: в соответствии с мировыми стандартами впервые в РФ создается и

начинает функционировать новая экономическая категория – «муниципаль-

ная собственность». Это влечет за собой принципиальные изменения в на-

правлениях и объемах финансовых потоков между бюджетами всех уровней,

требует существенных изменений нормативно-правовой базы в этой сфере.

Лексин, В. «Незаметная реформа»: передача социальных объектов предприятий в муниципальную

собственность / В. Лексин, А. Швецов // Российский экономический журнал. – 1998. – № 1. – С. 34–42.