Балобанов А.Е., Генисаретский О.И. (сост.) Стратегическое планирование в муниципальном управлении

Подождите немного. Документ загружается.

ЛЕКЦИЯ 2

УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РАМКЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

А.Е. Балобанов

научный руководитель Образовательного компонента Программы "Местное самоуправление"

Московского общественного научного фонда

кандидат философских наук

2.1. Почему при стратегическом планировании городского развития необходимо обращаться к

человеческим ресурсам?

амые лучшие стратегии, программы и планы терпят провал без компетентного исполнения. Они могут

быть реализованы только при условии, если окажутся восприняты людьми, которые будут участвовать в

этой реализации. Какими бы замечательными и правильными не были муниципальные программы развития,

не будучи обеспечены персоналом, способным их реализовывать и заинтересованным в этой реализации, они

остаются стопой бумаги и могут представлять только исследовательский интерес.

Поэтому существенным этапом стратегического планирования оказывается организация человеческих

ресурсов: вовлечение людей в процесс разработки и реализации стратегий, программ и планов, мотивация,

оценка возможностей, повышение квалификации, расстановка по функциональным позициям, организация

коммуникации, оценка результатов деятельности и т.д. Все это – предмет специальной работы, связанной с

организационным развитием и управлением человеческими ресурсами.

В современном управлении прочно утвердился взгляд на персонал организации как на один из

важнейших ее ресурсов. "Истоки большинства проблем в организациях могут быть в конечном итоге

обнаружены в людях"

, "Основой любой организации и ее главным богатством являются люди… Хорошая

организация стремится максимально эффективно использовать своих работников, создавая все условия для

наиболее полной отдачи сотрудников на работе и интенсивного развития их потенциала"

– подобные

формулировки и соответствующие им разделы можно обнаружить в любых руководствах по стратегическому

планированию, организационному развитию, управлению. Крупные организации инвестируют большие

средства в специализированную и внутрифирменную подготовку кадров, поскольку существующая учебная

система оказывается все менее способной удовлетворить их потребности. Все чаще увеличение инвестиций в

развитие человеческих ресурсов рассматривается как главное конкурентное оружие организации, а ее

персонал как конкурентное богатство, которое необходимо развивать и наращивать, наряду с другими

ресурсами, чтобы быть в состоянии достигать стратегических целей. Этому способствует и высокий темп

изменений, постоянно требующий освоения новых квалификаций.

Все это полностью сохраняет свою силу и в отношении муниципального управления, применительно к

которому приведенные утверждения должны быть дополнены еще одним, которое могло бы звучать примерно

следующим образом: "Главное богатство города – горожане. Органы муниципального управления,

работающие на развитие своего города, стремятся создать все условия для интенсивного развития

человеческого потенциала горожан". Понятно, что это дополнение делает работу с человеческими ресурсами

более сложной и заставляет привлекать более разнообразный управленческий инструментарий.

В число участников процесса стратегического планирования входят специалисты органов

муниципального управления разного уровня, горожане, субъекты деловой, хозяйственной и общественной

деятельности, действующие на территории города, независимые специалисты. Все это – реальный

человеческий потенциал, на который может опираться стратегическое планирование в муниципальном

управлении

Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., "Дело ЛТД", 1995, с. 276.

Виханский О.С. Стратегическое управление. М., "Гардарика", 1998, с. 209.

См. схему процесса стратегического планирования в муниципальном управлении в разделе "Схемы и процедуры

стратегического планирования" части 2.

ВОПРОСЫ И

ЗАДАНИЯ

Какие ресурсы развития традиционно

рассматриваются при прогнозирования развития

муниципальных образований?

Почему, по Вашему мнению, в российской

управленческой практике придается так мало

значения человеческим ресурсам?

Каково отношение к этой проблеме (если она таковой

для Вас является) в Вашем муниципальном

образовании?

2.2. Чем различаются муниципальное и производственное управление?

Одновременно очевидно, что все эти участники процесса стратегического планирования не могут

рассматриваться как "персонал" "организации "Город"". Рассмотрение стратегического планирования в

системе муниципального управления требует более широкого понимания особенностей организации

деятельности больших коллективов людей, характерное для современной управленческой мысли.

В рамках простых организационно-производственных схем, характерных для прошлого и начала

нынешнего века, в качестве базового процесса для организации управления рассматривался производственный

процесс. Люди рассматривались как продолжение этого процесса, выстраивались вокруг него, подстраивались

под него. Основные задачи, связанные с включением людей, состояли в точной организации их работы, в

соответствии с требованиями основного производственного процесса, – в первую очередь, решался вопрос о

повышении эффективности их работы, за счет анализа осуществляемых операций и построения схем

организации деятельности, позволяющих осуществлять эти операции максимально быстро и с минимальными

издержками. В рамках этого подхода возникли, в частности, такие феномены, как конвейерная организация

производства и научная организация труда.

Обнаружение невозможности превращения людей в придаток производственного процесса,

неустранимости их самостоятельного отношения к этому процессу, специфики отношений, возникающих

между людьми по поводу этого процесса, привело к появлению более сложных представлений о подходах к

работе с персоналом. В этих рамках сложились представления об организации как специфическом феномене,

обладающем собственной логикой жизни и развития. Стала понятной необходимость учета мотивации и

человеческих отношений, возникли представления о человеческом факторе, сложились понятие персонала

организации и специфические методы работы с ним.

Появление представлений о стратегическом планировании и управлении связано с дальнейшим

развитием управленческой мысли, когда становится необходимо рассматривать корпоративные отношения,

связывающие между собой разные подразделения и организации, разделенные друг с другом в пространстве и

времени, обладающие высоким уровнем самостоятельности, но вовлеченные, тем не менее, в общую

деятельность. В этом случае проблема организации деятельности людей из проблемы работы с персоналом

превращается в проблему анализа человеческих ресурсов и управления ими.

Представления о муниципальном стратегическом планировании могут строиться только в этой логике,

поскольку его участники не являются ни штатными сотрудниками "предприятия "Город"", ни персоналом

"организации "Город"". Они могут быть вовлечены в стратегическое планирование только как субъекты,

самостоятельно принимающие решения, самостоятельно планирующие и осуществляющие свою деятельность.

Это заставляет говорить именно об управлении человеческими ресурсами городского развития.

Одновременно, постановка вопроса о муниципальном управлении заставляет обращать внимание на

организацию деятельности органов этого управления. В этом плане уместна и оправдана постановка вопроса

об управлении персоналом органов муниципального управления.

ВОПРОСЫ И

ЗАДАНИЯ

Насколько, по Вашему мнению, правомерно часто

происходящее отождествление технологического,

производственного менеджмента с управлением

сложными социально-пространственными

системами?

К каким последствиям может привести “безоглядное”

использование методов и инструментов

технологического управления в управленческой

практике органов местного самоуправления?

Продолжение и развитие этой тенденции связано с освоением понятия "человеческий потенциал" (см. Человеческий

потенциал: опыт комплексного подхода. М., 1999). Обращение к этому понятию переворачивает вопрос о включенности

людей в деятельность организационных систем в вопрос об организации деятельности организационных систем, дающей

возможность включить человеческие возможности максимально полно, одновременно дав им возможность максимально

полно развернуться. В этом – новый шаг управленческого мышления, и движение в этом направлении, скорее всего, во

многом будет связано именно с управлением жизнедеятельностью и развитием территорий, в частности, с

муниципальным управлением.

2.2.1. Что нужно знать об эволюции управления человеческими ресурсами?

Основные тенденции в развитии функции управления человеческими ресурсами можно свести к

следующим группам изменений:

1. Переход от "управления кадрами" к управлению человеческими ресурсами. В "управлении

кадрами" специалисты-"кадровики" часто даже не информированы о деловой стратегии компании и связь

между деятельностью организации и планированием персонала очень слаба. Функция управления

человеческими ресурсами, напротив, выполняет интегрирующую роль и сама является частью стратегии.

Основные сдвиги в этом направлении можно описать как переход от вертикального управления и

централизованной кадровой функции и планирования персонала как реакцию на производственные планы к

горизонтальному управлению, децентрализованной кадровой функции и планированию человеческих

ресурсов, интегрированных с корпоративным планированием.

2. Переход от инструментализма кадровой функции к стратегической роли управления человеческими

ресурсами. Акцент смещается с подбора и расстановки кадров на включение функции управления

человеческими ресурсами в формировании и реализации стратегии организации.

Например, если стратегия компании акцентирует качество продукта, и потребность в трудовых

ресурсах может быть легко удовлетворена на внешнем рынке труда, наиболее значимым инструментом

кадровой политики будет стратегия подбора и мотивации кадров. Если же цели компании сфокусированы

вокруг недорогого стандартного продукта и на рынке труда имеются значительные ресурсы

неквалифицированной рабочей силы – тщательное управление и контроль за использованием рабочей силы.

Когда целью является ценовая конкуренция продуктов невысокого качества, а рынок труда не может

удовлетворять потребности в рабочей силе, нужна более интервенционистская стратегия – стратегия развития

человеческих ресурсов с акцентом на тренинг. Если же стратегия состоит в создании новых рынков для новых

продуктов с высокими ценами, единственной возможностью может оказаться обращение к внутреннему рынку

труда.

3. Переход от выполнения фрагментарных кадровых функций к вовлечению в управление

человеческими ресурсами линейного управления. Управление человеческими ресурсами несет с собой новую

важную функцию – оказание помощи линейному менеджменту в развитии и лучшем использовании

находящихся в его ведении человеческих ресурсов. Частью этой функции является активное вовлечение

линейного менеджмента в управление человеческими ресурсами и развитие человеческого потенциала

организации и оказание ему помощи в этой работе. Специалист по управлению человеческими ресурсами

должен быть высококвалифицированным советником и консультантом высшего и линейного менеджмента,

помогающим им решать общие проблемы. Поэтому специалисты по управлению человеческими ресурсами

часто становятся внутренними консультантами в подборе кадров, их мотивации, развитии карьеры,

проведении организационно-культурных изменений.

4. Профессионализация функции управления человеческими ресурсами. Стратегический и

интегральный характер функции управления человеческими ресурсами, вовлечение линейного руководства в

ее реализацию, а также повышение ее консультативного характера приводит к необходимости ее

профессионализации. Если раньше начальником отдела кадров мог быть практически любой внутренне

дисциплинированный человек (часто из отставных военных), способный управлять небольшим штатом

служащих невысокой квалификации, то сегодня растущая роль управления человеческими ресурсами,

повышение его статуса до задачи высшего звена управления, усложнение техники подбора, расстановки,

развития, мотивации, продвижения и использования человеческого потенциала делает эту профессию одной из

важнейших для выживания и успеха компании.

5. Усиление акцента на управление изменениями. Поскольку гибкость и способность к изменениям

представляют сегодня ключевые характеристики бизнеса, а основным барьером (как и фактором изменений)

являются люди, одной из важнейших функций управления человеческими ресурсами становится активное

управление изменениями и организационное развитие. Как правило, способность к изменениям связана с

более высоким уровнем образования, более широкой квалификацией, способностью переобучаться, уровнем

творчества и инновационности персонала. Это ставит более сложные задачи для техники и методов оценки и

подбора, тренинга и развития работников.

6. Интернационализация функции управления человеческими ресурсами. Глобализация бизнеса, более

активные международные связи, а также международная специализация и интеграция делают необходимым

развитие многонациональных коллективов с различными системами ценностей и культур. Все более и более

важным становится формирование небольшой динамичной элитной группы специалистов-космополитов с

развитыми коммуникационными и лингвистическими данными, способными работать в интернациональных

коллективах и в разных странах.

7. Расширение и углубление социального партнерства и трудовых отношений. Партнерство означает

признание взаимозависимости, солидарности, социальных интересов различных общественных групп, их

права участвовать в политических и экономических процессах, принятии управленческих решений.

Управление человеческими ресурсами играет важнейшую роль в развитии этого процесса и использовании его

как инструмента повышения эффективности управления труда. Партнерство и участие улучшает трудовые

отношения и психологический климат в организациях. Сотрудники проявляют большее понимание проблем

организации, становятся более активными в повышении производительности и распределении доходов,

претерпевают существенные изменения трудовые отношения.

В связи с возрастанием роли социального партнерства все больше проявляет себя сдвиг от

традиционных переговоров между профсоюзами и предпринимателями к системе совместных консультаций.

Если первая система по своей природе носит конфликтный характер и ориентирована на дележ созданного

богатства, система совместных консультаций ставит основной акцент на то, как эффективнее использовать

ресурсы и создать больше богатства, увеличив прибыль за счет производительности. Принцип же деления

заложен в более прогрессивной системе мотивации, разработанной совместно, и в течение длительного

времени вообще может не являться предметом переговоров.

8. Изменение принципов и системы мотивации. Мотивация эволюционирует от уравнительных

принципов, оплаты за должность и явку на работу, к принципу оплаты за результат и конкретный вклад в

достижение целей организации.

Наиболее важными принципами мотивации сегодня являются:

 создание атмосферы взаимного доверия, прозрачность, обратная связь;

 сохранение занятости;

 равные возможности для занятости, повышения по должности и компенсации на базе достигнутых

результатов;

 защита здоровья, обеспечение нормальной рабочей среды;

 обеспечение повышения квалификации и развития;

 справедливое распределение доходов от повышения производительности.

Фиксированная часть компенсационного пакета все больше уменьшается, хотя остается достаточной

для привлечения работников с высоким потенциалом. Переменная же часть заработной платы возрастает и

становится все более важной для удовлетворения основных потребностей человека и более гибкой,

позволяющей вознаграждать его даже за краткосрочную эффективность.

9. Переход от повышения квалификации к развитию человеческих ресурсов. Развитие человеческих

ресурсов сегодня является одним из важнейших компонентов и задач управления ими. Традиционный тренинг

или повышение квалификации уже не обеспечивают решения новых задач.

ВОПРОСЫ И

ЗАДАНИЯ

Насколько, по Вашему мнению, для включения

человеческих ресурсов в муниципальную

управленческую практику, нужно и пригодно знание

истории и современных методов управления

человеческими ресурсами в промышленных компаниях?

2.2.2. Как строится управление человеческими ресурсами в современных компаниях?

Практика экономически эффективных компаний позволила аналитикам выделить ряд принципов,

которые легли в основу управления человеческими ресурсами. Среди них:

 Эффективная система подбора, набора и расстановки кадров.

 Справедливая и конкурентоспособная, хорошо управляемая система мотивации и компенсации.

 Вознаграждение базируется на результатах индивидуального труда и эффективности организации или

группы.

 Развитие, обучение, перемещение и повышение работников осуществляется в соответствии с

результатами их труда, квалификацией, способностями, интересами и потребностями организации.

 Занятость связана с потребностями бизнеса, индивидуальным уровнем производительности,

способностями и квалификацией.

 Индивидуальные проблемы решаются быстро, справедливо и эффективно.

2.3. Используются ли сегодня в муниципальном управлении человеческие ресурсы?

Основными организаторами процесса стратегического планирования, "штабом" всей работы являются

органы муниципального управления. В отличие от всех других участников процесса, они не могут позволить

себе нецеленаправленного и непоследовательного отношения к формированию и реализации планов

городского развития. В минимальном варианте они вообще могут проделать всю работу по планированию

самостоятельно, не вовлекая в нее никого более. Это сузит возможности муниципального управления и

развития, но минимальный уровень, тем не менее, обеспечит.

Насколько сегодняшние органы муниципального управления готовы к этой работе, и что должно быть

сделано для повышения уровня этой готовности?

Реально муниципальное управление в современной России осуществляет свои первые шаги.

Традиции, складывавшиеся в конце прошлого — начале нынешнего века, прерваны революцией 1917 г. и

последующим уничтожением муниципальной школы, проявившей себя в первое послереволюционное

десятилетие

. Советская система организации территориального управления не предполагала необходимости

муниципального управления, поскольку в ее рамках органы территориального управления были прямым

продолжением государственной системы.

Изменение общественно-политических и законодательных условий в конце 80-х — первой половине

90-х годов заложило основы для формирования новой системы организации власти и управления на местном

уровне. Но скорость и характер этих изменений не были и не могли быть обеспечены столь же быстрыми и

радикальными изменениями профессионализма работников органов местного самоуправления. Советская

система подготовки кадров для территориального управления была разрушена, но новой школы,

соответствующей сегодняшним реалиям и задачам, не сформировалось. Одновременно достаточно заметно

изменился качественный состав работников органов муниципального управления: за период реформ в них

пришло много людей, в профессиональном плане не подготовленных и часто не имевших никакого

управленческого опыта.

ВОПРОСЫ И

ЗАДАНИЯ

Как Вы считаете, в Вашем муниципальном

образовании, для решения проблем жизнеобеспечения и

развития, задействованы человеческие ресурсы?

Если да, то насколько полно и успешно?

Если нет, то что необходимо сделать, в

управленческом смысле, чтобы включить в

управленческую практику эти ресурсы?

2.3.1. Кого мы видим чаще всего сотрудниками органов местного самоуправления?

В силу этих обстоятельств, персональный состав органов муниципального управления очень

неоднороден. В них работают специалисты, представляющие различные управленческие формации, среди

которых можно выделить следующие наиболее крупные типы:

*25 специалисты, пришедшие из органов советского территориального управления, воспроизводящие

профессиональные принципы и нормы советской школы государственного управления;

*26 специалисты, пришедшие работать в органы муниципального управления за время реформ,

осваивавшие и развивавшие муниципальное управление как новую сферу деятельности; об их работе

нельзя говорить как о сложившейся системе принципов и норм, характерных для профессиональной

школы, их опыт – это, в большей степени, опыт переходного периода, опыт освоения новых задач и

методов работы;

*27 специалисты, профессионально подготовленные и получившие опыт управленческой работы в других

сферах управления: пришедшие из производства, из государственных органов управления, имеющие

опыт работы в бизнес-структурах и т.п. и воспроизводящие опыт, нормы и навыки управления,

существующие в этих сферах, приспосабливая (или не приспосабливая) их к задачам муниципального

управления;

*28 сотрудники, не имеющие отчетливого профессионального интереса, попавшие в органы

муниципального управления не по профессиональным или гражданским основаниям: пришедшие на

"теплые места", престижную работу, не нашедшие себя в других сферах деятельности и т.п.

ВОПРОСЫ И

ЗАДАНИЯ

Как Вы считаете, соответствует ли сегодняшний

состав муниципальных служащих тем требованиям,

которые предъявляет к ним современная политическая

и экономическая ситуация в стране?

Какова ситуация в этом отношении в Вашем

муниципальном образовании?

2.3.2. В чем принципиальные различия между работой отдела кадров и управлением человеческими

ресурсами?

Формирование полноценного профессионального корпуса специалистов муниципального управления

требует целенаправленной работы по преобразованию этого конгломерата и системной организации

деятельности органов муниципального управления. Масштабы этой работы, рассматриваемой в целом,

огромны, поэтому рассчитывать на ее скорое осуществление не приходится. Однако идея стратегического

планирования позволяет масштабировать эту задачу, оформляя конкретные наборы работ, которые могут быть

сделаны в масштабах конкретного муниципалитета, в привязке к конкретным задачам и программам

муниципального развития.

Для того, чтобы сделать это, необходимо по-новому взглянуть на работу с персоналом, ведущуюся в

органах муниципального управления. Сегодня такая работа, как правило, сводится к "работе с кадрами",

унаследованной без существенных изменений от советских органов территориального управления. Основные

функции муниципальных отделов кадров состоят в ведении документации по работникам, иногда к этому

Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., МОНФ, 1998.

добавляется организация аттестации сотрудников (обычно достаточно формальная) и организация их участия в

курсах повышения квалификации. В содержательном плане работа с кадрами отдана руководителям

управлений или департаментов, для которых она обычно сводится к перемещениям и расстановке людей, в

соответствии с происходящими изменениями, поиску и привлечению специалистов, необходимых для того,

чтобы занять появляющиеся вакансии, трудоустройству людей, по тем или иным причинам представляющих

интерес для руководителей.

Кадровой политики в муниципалитетах, как правило, нет, и работа с персоналом ведется не на

профессиональной, а на социальной или социально-корпоративной основе. В результате органы

муниципального управления становятся замкнутыми системами с сильными социальными (а не

профессиональными) связями и отношениями, а их работники ориентированы, в первую очередь, на нормы и

ценности корпоративной культуры, а не на эффективное управление. В лучшем случае, на постановку и

решение управленческих задач ориентирована группа высших руководителей, составляющая "команду"

первого лица и стремящаяся к каким-то улучшениям в городе.

Человеческий ресурс как организованной системы управления невысок и очень легко исчерпывается:

мало-мальское усложнение задач, требующих решения, всегда наталкивается на резкую нехватку кадров,

которые в состоянии с ними работать.

Современные технологии развития требуют нового отношения к работе по управлению человеческими

ресурсами. Первое, что необходимо для их освоения – осознание того факта, что качество персонала,

работающего в организации, не есть константа, его можно и нужно наращивать, но это наращивание требует

специальной и целенаправленной работы, оно не может быть следствием выполнения формальных процедур

или осуществиться за счет процессов, внешних по отношению к организации (например, повышения качества

образования выпускников или уровня программ повышения квалификации вузов).

Освоение технологий управления человеческими ресурсами, как и само стратегическое планирование,

требует целостного взгляда на деятельность органов муниципального управления как организации. Вряд ли

будет большим преувеличением сказать, что такой взгляд на их работу не является обычным для тех, в чьих

руках находится возможность улучшить их работу. В этом плане понимание организационных принципов, на

которых строится деятельность органов муниципального управления, и овладение организационными

технологиями, позволяющими работать с ними как с организацией, представляет собой один из нетрадиционных

ресурсов муниципального развития.

Фундаментальная характеристика управления человеческими ресурсами, в отличие от традиционного

"управления кадрами", заключается в его тесной интеграции с другими организационными технологиями, в

первую очередь с процедурами стратегического планирования. План работы по развитию человеческих

ресурсов является результатом совместной разработки стратегического плана организации и программы

управления человеческими ресурсами, а основными задачами, на решение которых направлено управление

человеческими ресурсами – обеспечение жизнедеятельности организации, наращивание ее кадрового

потенциала и реализации стратегий ее деятельности.

Основная идея управления человеческими ресурсами состоит в том, чтобы развивать желание и

умение каждого работника работать с максимальной отдачей, мотивировав его и сделав так, чтобы он оказался

в такой организационной позиции, где его возможности и квалификация использовались бы максимально

полно. Практика управления человеческими ресурсами направлена на то, чтобы привлекать, отбирать,

продвигать, вознаграждать, использовать, развивать, удерживать работников в соответствии со стратегией

деятельности организации, потребностями работников и принципами справедливости.

Различия между "управлением кадрами" и управлением человеческими ресурсами может быть

проиллюстрировано сопоставлением их функций и практики:

Функции и практика управления кадрами и человеческими ресурсами

"Управление кадрами" Управление человеческими ресурсами

вертикальное управление

подчиненными, "кадры" –

отдельная функция

горизонтальное управление и забота о всех

ресурсах, акцент на развитие команды

Прокопенко И.И. Управление и развитие человеческих ресурсов – важнейшая задача экономик, переходящих к рынку.

Женева-Турин, Международный центр МОТ по подготовке кадров, 1994.

централизованная кадровая

функция, выведенная в отдел

кадров: специалисты

планируют, мотивируют и

т.д., линейные руководители

управляют трудом

децентрализованная кадровая функция:

линейное управление отвечает за

управление всеми ресурсами

подразделения и достижение целей,

специалисты по персоналу оказывают

поддержку линейному управлению

кадровое планирование –

следствие производственного

плана и реакция на него,

связь односторонняя

планирование человеческих ресурсов

полностью интегрировано в корпоративное

планирование, связь двусторонняя

цель – обеспечить наличие

нужных людей в нужных

местах в нужное время и

освобождение ненужных

людей. Занятые – факторы

производства, их

"расставляют шахматисты"

цель – совмещение имеющихся

человеческих ресурсов, квалификации и

потенциалов со стратегией и целями

организации; занятые – предмет

корпоративной стратегии, конкурентное

преимущество, они же – "игроки", часть

инвестиций

кадровая политика нацелена

на достижение компромисса

между экономическими и

социальными партнерами

управление человеческими ресурсами

нацелено на развитие целостной сильной

культуры и балансирование текущих

потребностей организации,

интегрированной с окружающей деловой

средой

ВОПРОСЫ И

ЗАДАНИЯ

Приведите принципиальные отличия между отделом

кадров и управлением человеческими ресурсами.

Какие, по Вашему мнению, необходимы

содержательные и организационно-административные

мероприятия, чтобы изменить работу “отдела

кадров”?

2.3.3. Что нужно знать о приоритетах управления человеческими ресурсами?

Отношение к "человеческому фактору" организации как одному из важнейших ее ресурсов, который

необходимо наращивать и использовать для увеличения ее возможностей порождает новые формы

организации работы с персоналом, мотивации людей, эффективности капиталовложений в обучение,

переподготовку и повышение квалификации. Инструментальные приоритеты управления человеческими

ресурсами состоят в

*29 опоре на людей своей организации,

*30 акценте на качестве и гордости за достигнутые результаты,

*31 уменьшении статусного разрыва между руководителями и подчиненными (устранение специальных

привилегий),

*32 создании благоприятных условий труда,

*33 поощрении открытости и участия в делах организации,

*34 поддержке работников за пределами организации,

*35 формировании "командной культуры",

*36 справедливом вознаграждении результатов труда,

*37 повышении квалификации сотрудников,

*38 поощрении участия в общественно значимых работах за пределами организации.

ВОПРОСЫ И

ЗАДАНИЯ

Каково Ваше отношение к приведенным приоритетам

Управления человеческими ресурсами?

Насколько они исчерпывающи и универсальны?

В чем особенности Вашего муниципального

образования, которые могли бы либо изменить эти

приоритеты, либо расширить (сократить) их число?

2.3.4. В чем главная сложность становления управления человеческими ресурсами?

Постановка вопроса об управлении человеческими ресурсами в органах муниципального управления

наталкивается на ряд противодействующих факторов. Руководители органов муниципального управления

часто не рассматривают положение вещей с персоналом как ситуацию, с которой необходимо работать

Там же, с. 7.

системно, продолжая двигаться в логике штучного поиска "ключевых фигур". Кроме того, в муниципалитетах,

чаще всего, нет людей, которые могли бы всерьез взяться за системную организацию работы с персоналом.

Все это – результат и показатель состояния дел в муниципальном управления.

Одна из сложностей, с которой сталкивается использование в муниципальном управлении

инструментов и технологий, разработанных в других сферах управления, связана с тем, что муниципальное

управление содержит в себе ряд специфических характеристик, принципиально отличающих его от

производственного управления и бизнеса, где в первую очередь и нарабатываются эти инструменты и

технологии. Для того, чтобы использоваться в муниципальном управлении, они должны пройти серьезную

адаптацию, часто, по сути дела, означающую разработку их наново.

Одна из важных характеристик такого рода связана с двойственной природой муниципального

управления. Понятие "управление" в термине "муниципальное управление" отсылает к практике и

мироотношению, связанным с самостоятельностью позиции, принятием решений, ответственностью за

результаты деятельности, инструментарию, необходимому для ее осуществления и т.п. Именно в этом состоит

управление: в претензии на самостоятельное целеполагание, способность организовать деятельность,

направленную на достижение поставленных целей и отвечать за результаты этой деятельности. Из такого

мироотношения и возникает запрос на точный анализ ресурсов, которые дают возможность все это сделать.

Один из таких ресурсов – человеческий

Но мы знаем также и об ином понимании муниципального управления, которое более точно

характеризуется как муниципальная служба. Представление о службе отсылает нас к практике и

мироотношению служения, т.е. ограничения претензий на самостоятельность и смирение перед значением

того, о служении чему идет речь. Этот смысл прямо противоположен тотальности управленческого

отношения, ограниченной только средствами: управленец может все, что ему позволяют сделать средства

организации деятельности, которыми он владеет. Практика административного управления дает

многочисленные примеры того, как мироотношение служения вырождается в слепое подчинение указанием

сверху, уходу от какой бы то ни было ответственности и собственной позиции. В органах муниципального

управления таких примеров можно найти сколько угодно.

Разрешение оппозиции "служение-управление" связано с работой по точному разделению зон

ответственности, отделению того, что должно быть задано "сверху", а что должно делаться самостоятельно и

под свою ответственность. Очень часто самостоятельными фигурами в муниципальном управлении являются

только его высшие руководители (и то, порой, условно, если посмотреть шире и проанализировать весь

расклад сил и влияний в городе и то место, которое занимают в нем муниципальные руководители). Эта

практика складывалась долго и последовательно и не может быть преодолена в течение короткого времени. Но

должно быть хорошо понятно, что без оформления внутри системы муниципального управления разных зон

компетенции и ответственности ее органы всегда будут оставаться пожарной командой, ресурсов которой

будет (если будет) хватать только на устранение возникающих напряжений.

На разных уровнях управленческой системы распределение ответственности будет выглядеть по-

разному. Задача управления человеческими ресурсами состоит в том, чтобы обеспечить соответствие

профессиональной квалификации работников тому уровню, на котором они находятся. И эта задача должна

ставиться и решаться как специальная задача, крайне необходимая для организационного развития органов

муниципального управления.

Важно также помнить, что, в своих корнях, понятие "служба" содержит в себе смысл служения не

столько вышестоящему руководству, сколько чему-то высшему, имеющему общественное значение и

ценность. В этом смысле, наличие сформулированной миссии организации, предъявленность принципов

деятельности, оформленность стратегических целей очень важно, поскольку дает возможность служить не

персонам, а общественным ценностям. С точки зрения мотивации работников, это очень значимо: со

школьных лет мы хорошо помним классическую фразу А.С. Грибоедова: "Служить бы рад, прислуживаться

тошно".

Здесь важно также понимать различия, существующие между управленческими средствами и технологиями,

характерными для отдельных предметных областей, важных с точки зрения обеспечения жизнедеятельности города

(например, коммунального хозяйства, здравоохранения, социальной поддержки и проч.), с одной стороны, и средствами и

технологиями, важными для работы с городом как целым, с другой. В последнем случае, например, очень велико

значение инструментов и технологий, которые в состоянии обеспечить целостность деятельности и кооперацию

различных ее участников: стратегическое планирование, программный подход, ресурсный анализ, обеспечение

общественного участия и т.п.

Сказанное подчеркивает важность точного ответа на вопрос о характере и содержании современного

профессионализма муниципального управляющего. Владение технологическим инструментарием – только

часть этого профессионализма. Другую часть составляет широта и точность профессионального взгляда на

происходящее, умение видеть ключевые процессы и их тенденции, интересы и горизонты разных субъектов,

превращать это видение в решения и ориентиры для формирования проектов и программ деятельности,

организовывать и мотивировать людей, включенных в эту деятельность и т.п.

ВОПРОСЫ И

ЗАДАНИЯ

Какие основные проблемы могут возникнуть в Вашем

муниципальном образовании в случае, если цели

включения в муниципальное управление человеческих

ресурсов станут для Вас приоритетными?

Есть ли сегодня у Вас реальные кадровые и

нормативные возможности решения этих проблем?

2.3.5. Что нужно делать для того, чтобы начать использовать человеческие ресурсы в

муниципальном управлении?

В соответствии со сказанным, постановка вопроса об управлении человеческими ресурсами выводит к

необходимости осуществления следующих работ:

*39 характеристики задач, которые должны решаться на разных уровнях управленческой системы,

*40 описание этих задач в виде набора требований к профессиональным компетенциям работника,

необходимым для того, чтобы занять определенное функциональное место,

*41 разработки систем диагностики профессиональных компетенций работников,

*42 разработки системы деятельности по развитию персонала.

Системное выполнение этого набора работ – задача, которая сегодня вряд ли по силам какому-либо

муниципалитету. Но программы управления человеческими ресурсами могут ориентироваться на более узкий

набор задач, в соответствии с целями деятельности конкретного муниципалитета и его возможностями.

Полный набор работ, необходимый для системной постановки работы по управлению человеческим

ресурсами, будет складываться из результатов осуществления таких программ как из кусочков мозаики.

В современной теории и практике управления существует достаточно разнообразный набор

инструментов, позволяющих развивать человеческие ресурсы организации и управлять ими. На этой базе

могут быть реализованы разные подходы к построению программ работы по управлению человеческими

ресурсами. Вопрос организации этой работы – это вопрос точной постановки целей, формирования стратегий

и программ работы, последовательности в их реализации.

В общем виде, в структуре работы по управлению человеческими ресурсами можно выделить четыре

основных горизонта:

*43 информационно-аналитическое обеспечение работы: ведение документации и баз данных, связанных с

наличным человеческим потенциалом в организации и за ее пределами;

*44 работа, направленная на воспроизводство деятельности органов муниципального управления: прием

на работу, оценка результатов труда, аттестация персонала, планирование карьеры сотрудников,

работа с кадровым резервом;

*45 работа, направленная на развитие деятельности органов муниципального управления: планирование

человеческих ресурсов, комплектование штатов, подбор персонала, мотивация и вознаграждение,

организация повышения квалификации и переподготовки, формирование и развитие организационной

культуры;

*46 работа, направленная на обеспечение конкретных программ и проектов муниципального развития:

специализированные программы развития персонала для решения задач, связанных с конкретными

программами и проектами, подбор персонала, мотивация и вознаграждение, организация повышения

квалификации и специализированных мероприятий по развитию персонала.

Разработка программы работы (понимаемой как инструмент организации управленческой работы, а не

как том переплетенной бумаги, стоящий на книжной полке) всегда является творческим процессом,

требующим самостоятельного целеполагания и самостоятельной работы. Общие принципы программирования

деятельности и логика стратегического планирования требуют осуществления следующего цикла работ:

*47 формирование основных задач, принципов и целей управления человеческими ресурсами в рамках

стратегии деятельности организации в целом;

*48 анализ ситуации, выделение наборов задач, которые должны быть решены для достижения

поставленных целей, оценка возможности их решения, выделение затруднений и проблем;

Развернутое представление об основных профессиональных компетенциях муниципального управляющего,

выработанное Международной ассоциацией управления городами и районами, см. в разделе 2.6. Хорошим дополнением и

иллюстрацией к этому является цикл интервью с профессиональными городскими управляющими, опубликованный в

журнале "Городское управление" в течение 1998 г.

*49 формирование набора рабочих задач, разработка локальных программ и проектов, планирование

работы.

Важно при этом точно отвечать на вопрос о субъектах, которые будут выполнять тот или иной

фрагмент общей работы. Организационно, центральная часть работы должна находиться в руках службы

управления персоналом, но строиться работа должна как системное целое, включающее все уровни и

подразделения управленческой системы.

Специальным элементом организации управления человеческими ресурсами является

профессиональная подготовка специалистов, которые могли бы выполнять эту работу. Это ставит в повестку

дня вопрос о специализированных программах повышения квалификации и переподготовки, целенаправленно

ориентированных на развитие кадровых служб муниципалитетов.

Важно также включить в эту работу потенциал всего города. Это, во-первых, возможности учебных

заведений, существующих в нем. Учебные программы, работающие на развитие человеческого потенциала

муниципального управления, не могут быть созданы этими учебными заведениями самостоятельно, поскольку

только сам муниципалитет в состоянии, опираясь на стратегические ориентиры своей работы, может ставить

задачи, которые должны решать эти программы. Но собственно разработка учебных программ и организация

учебного процесса, напротив, по возможности, должны быть функцией учебных заведений. Это не означает,

что муниципалитету можно передать эту работу автоматически. Поскольку учебные заведения, как правило,

строят свою деятельность в логике базового образования студентов по стандартизированным программам,

разработка мобильных учебных программ, работающих на нужды муниципалитета, не может происходить без

его непосредственного участия.

Важным обстоятельством здесь является и то, что органы муниципального управления не являются

закрытой системой. В них приходят работать управленцы из других организаций и учреждений города, и,

наоборот, их сотрудники уходят в эти организации и учреждения. Эта ситуация ставит вопрос о том, как

профессиональные компетенции, связанные с муниципальным управлением, могут работать в других сферах

управленческой деятельности. Отсутствие института профессиональных муниципальных управляющих делает

этот вопрос очень насущным. Если муниципальное управление оказывается замкнутой областью, то человек,

пришедший в нее работать, оказывается зажат очень узким профессиональным коридором, где возможен его

рост. Органы муниципального управления не являются гигантскими корпорациями, в которых человек может

проработать всю свою жизнь. Между тем стало общеизвестным фактом, что поддержание высокой

эффективности управленческой работы требует периодической (раз в 5-7 лет) смены характера работы

управленца. Внутри муниципалитетов такой уровень мобильности можно обеспечить лишь для очень

ограниченного числа специалистов. Остальные должны иметь возможность сменить место работы, и их

профессиональные компетенции должны им это позволять. Причем это важно не только для самих людей, но и

для муниципалитетов: замкнутость муниципалитетов и несменяемость их состава приводит к снижению

эффективности их работы. "Кадровый взаимообмен" с другими городскими организациями важен и с точки

зрения развития местного сообщества, поскольку он увеличивает число людей, ориентирующихся в специфике

муниципального управления, не работающих непосредственно в его органах.

ВОПРОСЫ

И ЗАДАНИЯ

Сформулируйте основные положения концепции

включения человеческих ресурсов, в их широком

понимании, в муниципальное управление для Вашего

муниципального образования на основе присущей ему

историко-культурной, социально-экономической и

политической специфики.

2.3.6. Как оценивать квалификацию муниципальных служащих?

Сказанное указывает на задачу, без решения которой профессионализация муниципального

управления невозможна. Речь идет о выделении базовых единиц профессиональной деятельности

муниципального управления. Логика перехода от управления кадрами к управлению человеческими ресурсами

заставляет переоценить значение понятие квалификации, которое сегодня используется как базовое для оценки

уровня профессиональной деятельности.

Существующая сегодня невыстроенность наборов квалификационных требований к деятельности

муниципального управленца и связанные с ней разрывы (в том числе законодательные и нормативные) в

представлениях о муниципальной службе не случайны. Понятие квалификации связано с оценкой

деятельности, основанной на определенной системе норм, с помощью которых более профессиональные

работники или специальным образом подготовленные оценщики могут оценить уровень конкретного

работника, – например, присвоить ему определенный квалификационный разряд.

Такая система оценки уровня деятельности может работать лишь в условиях стабильной,

воспроизводящейся, отрегулированной деятельности. Деятельность муниципального управления, напротив,

всегда связана с необходимостью формулировать и решать специфические наборы задач, связанные с

особенностями конкретных ситуаций конкретного муниципального образования. Возможность оценки такой

работы требует перехода от представлений о квалификационных нормах, определяющих профессиональный

уровень выполняемой работы, рисунок которой, в принципе, известен к представлениям о компетенциях,