Балобанов А.Е., Генисаретский О.И. (сост.) Стратегическое планирование в муниципальном управлении
Подождите немного. Документ загружается.
В тех органах местного самоуправления, где сохранилась организационная культура, сохранилась и
практика закрепления за отдельными подразделениями и их руководителями ответственности за те или иные
положения Концепции (Стратегического плана).
7. Проведение общественных экспертиз в игровых формах.
В целом ряде городов за последние годы были проведены общественные экспертизы и
разрабатывались различные программы и концепции развития в игровой форме. Как правило, такие действия
приводят к созданию жизнеспособных творческих коллективов, перерастающих в рабочие группы по
отдельным направлениям развития, семинары, кафедры, кузницу политических «кадров».
8. К очевидному недостатку стратегического управления относится сохранение старых
принципов организации деятельности структур государственного и муниципального
управления в целом.
Почти повсеместно вопросы стратегического развития решаются в отрыве от глубокой реорганизации
структур управления, слабо используются нормативно-правовые инструменты (Уставы) — хотя кое-где
принимаются законы или положения о Концепции развития, предусматривающей необходимость согласования
бюджетных планов и приоритетов развития. Местные сообщества редко и слабо вовлекаются в разработку
стратегий развития.
Выбор стратегии местного развития может оказать серьезное влияние на использование местных
ресурсов. Известно, что традиционно регионами с самым большим экономическим потенциалом являлись те,
которые имели высокий экспортный потенциал, основанный на природных ресурсах. Эти естественные
преимущества в новых условиях стали терять свою значимость с развитием новых информационных
технологий, систем транспортировки и телекоммуникаций.
Исследования показывают, что на бизнес сегодня оказывает огромное влияние качество местной
жизни. Предприниматели стремятся именно в те регионы и города, где относительно высок уровень жизни, где
можно привлечь квалифицированный труд, где возможен доступ к современным средствам обслуживания и
коммуникаций. Таким образом, богатые богатеют, а бедные беднеют. Каждое местное сообщество стремится к
тому, чтобы или сохранить свое преимущество или достичь его. На этом основании можно утверждать, что
стратегия развития носит соревновательный, конкурентный характер. Поэтому важно правильно выбрать свою
конкурентную среду, спланировать силы. Безусловно на государство возлагаются особые обязательства по
сбалансированному развитию всех территорий, но не следует переоценивать возможности государства в
решении этой задачи. Средняя подушная бюджетная обеспеченность в российских городах составит в 2000
году 100 или чуть больше американских долларов, в Москве она будет составлять несколько сотен долларов, а
в Нью-Йорке несколько тысяч долларов.
Разнообразие ситуаций, в которых находятся местные органы власти таково, что при всей
очевидности тенденций мирового развития не существует ни магических решений местных проблем, ни
волшебной стратегии успешного местного развития. Прежде всего это связано с серьезными различиями в
интересах групп, содействующих местному развитию, что в свою очередь влияет на многообразие вариантов
стратегии. И все же есть целый ряд общих положений разработки стратегии местного развития, соблюдение
которых объективно увеличивает возможность успеха.
Слабыми звеньями в работе органов местного самоуправления являются организаторская
деятельность и стратегическое планирование. Несмотря на ряд уже имеющихся на местном уровне инициатив,
об успехах говорить пока не приходится как ввиду изолированности проектов, осуществляемых без ясно
выраженной, реальной, общественно значимой цели, так и по причине отсутствия более широкой перспективы
и возможности проследить и оценить результаты этих проектов. По свидетельству экспертов, местные
администрации испытывают большие трудности при установлении иерархии приоритетов и целей. А так как
местная администрация располагает весьма ограниченными ресурсами, то определение приоритетов
становится важнейшей управленческой задачей. В то же время развертывание нескольких конъюнктурных
инициатив не может создать соответствующий фундамент для преобразования экономики и поощрения
политической активности.
Региональные различия в России в настоящее время очень велики и, они растут. Таково одно из
следствий введения рыночной экономики. Чтобы успешно развиваться, общество должно знать, чего оно
хочет, и уметь добиваться этого. А значит, стратегическое управление должно сообразовываться с местным
уровнем развития и учитывать состояние сообщества. Поскольку стратегическое управление нацелено на
максимальную концентрацию местных ресурсов и прояснение образа будущего для сообщества, оно требует
участия в его разработке самого сообщества. Следовательно, стратегическое управление является важным
фактором консолидации местных ресурсов, так и выражением общих ценностей.
Общей чертой переходных экономик является движение от иерархического контроля к
демократическому участию. При прежнем строе и общество, и экономика имели иерархическую структуру,
что соответствовало тоталитарному режиму и государственной собственности на предприятия. Они были
единственно существующими моделями коллективных мероприятий или коллективной деятельности. Когда
строй сменился, региональные власти оказались лишенными вообще каких-либо организационных моделей
как для сообщества, так и для экономических агентов.
Хотя стратегическое управление ориентировано на местные ресурсы и задачи, это не значит, что в
круг его забот входят только местные проблемы, никак не связанные с национальным и мировым контекстами.
Стратегическое управление должно учитывать и вертикальные связи — с высшими уровнями государственной
власти, и горизонтальные — с соседними муниципальными образованиями. А это значит, что стратегическое
управление испытывает на себе существенное влияние множества факторов, включая и те, что находятся за
пределами данного сообщества.
Все задачи местного развития следует рассматривать в их сравнении и сопоставлении с другими
планами данного сообщества. Таковы социальные, политические и культурные проблемы, а также проблемы
окружающей среды. Это необходимый фактор построения общего плана, поскольку превалирование
экономических задач значительно заужает ресурсную базу местного самоуправления.
ВОПРОСЫ И
ЗАДАНИЯ
Как Вы считаете, приведенные восемь признаков и
работ, на которых происходит освоение
стратегического управления, действительно имеют
место в российской муниципальной управленческой
практике?
Насколько полон приведенный перечень?
Какие из них реально осуществляются в Вашем
муниципальном образовании?
1.9. Что мы имеем в виду, когда говорим о четырех составляющих стратегического управления
в российской муниципальной действительности?
Когда мы говорим о стратегическом управлении, мы имеем в виду четыре его составляющие.
1. Целе- и смыслообразование, к которому относится концептуализация или разработка местных политик
(politics), программ и проектов.
2. Организационное проектирование, включающее проектирование организационных структур и
ситуаций, направленное на приращение ресурсов организационными средствами.
3. Нормативно-правовое проектирование, включающее проектирование норм и правил в различных
юридических формах.
4. Координация планирования использования организационных, экономических, финансовых,
материальных, пространственных и иных ресурсов.
Основная проблема в понимании и освоении метода стратегического управления заключена в
сложности достижения баланса между этими типами работ и их синхронизации.
Наиболее характерной ошибкой является разрыв между смыслом и содержанием стратегического
управления и организационным проектированием. «Организационное проектирование направлено: а) на
коллективы и отдельных людей, б) на подразделения учреждений, в) на материальное закрепление (и
организацию через это материальное закрепление) процессов мыследеятельности»
7
. В случае, когда мы
говорим об участии в стратегическом управлении, осуществляемом властными структурами, то вопрос о
механизмах его реализации становится особенно важным. Структуры управления в государственном секторе
наиболее консервативны, следовательно, их восприимчивость и самонастройка на новые цели и типы задач,
новые методы работы являются очень низкими. Каждый раз, когда возникает инновационная ситуация, ее
развитие во многом упирается в необходимость производить серьезные изменения в организационных
структурах.
Мы часто становимся свидетелями, когда инструменты организационного проектирования
используются не по назначению или с их помощью решаются фиктивно-демонстративные задачи. Наиболее
ярко неадекватное использование инструментов организационного проектирования можно
продемонстрировать на стандартных решениях — новая функция или новая задача — новое рабочее место или
новое подразделение. Такой способ решения, как правило, демонстрирует не желание решать поставленные
задачи по существу. Создание новых структурных элементов целесообразно только тогда, когда решение
новой задачи невозможно за счет изменения приоритетов, функциональных связей, организации рабочих мест,
повышения квалификации сотрудников, то есть создания нового необходимого ресурса за счет чисто
организационных изменений.
Очевидно, что попытка имплантировать стратегическое управление в организационную структуру
посредством создания специального подразделения не может изменить всю систему функциональных связей в
организации и поменять приоритеты в ее деятельности. Так что видимое простое решение — создавать под
новую задачу новое подразделение и считать, что все сделано, не дает ожидаемого эффекта. Скорее наоборот,
7
Г.П. Щедровицкий «Программирование научных исследований и разработок. Из архива Г.П. Щедровицкого, т.1».
Москва, 1999 г.
новое структурное подразделение как органически чуждое существующей организационной структуре
отторгается, а сама новая задача компрометируется неспособностью руководства ее реализовать.
«После дополнения абстрактной и идеальной программы оргпроектом, указывающим направления и
пути распределения наличных ресурсов, мы можем перейти к последней процедуре оргуправленческой работы
и на основе имеющейся программы и оргпроекта разработать план осуществления работ»Error: Reference
source not found.
Согласование и координация целей субъектов
муниципального развития.
В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с различными субъектами в
экономической, предпринимательской, общественной сферах. Интересы этих субъектов всегда противоречивы
и эгоистичны. Например, предприниматель стремится к извлечению максимальной прибыли за счет
модернизации своей деятельности, минимизации накладных расходов и сокращения персонала; в свою
очередь, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и в прибыльности
предприятий; население заинтересовано в гарантиях занятости и не заинтересовано в модернизации
производств, если при этом изменяются квалификационные требования к наемным работникам.
Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении
как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального
развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления
и сообщества в целом. Следует обратить внимание, что одной из целей стратегического планирования
является установление баланса между соперничеством и конкуренцией различных местных сообществ, с
одной стороны, и их стремлением к ассоциативности и сотрудничеству, с другой. Приведенные выше
процессы являются базовыми для любого города, и, не освоив их, выйти на стратегическое планирование не
представляется возможным.
Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений
администрации и других субъектов муниципального развития.
Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами. Он позволяет управлять
процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.
В программном подходе центр тяжести переносится с результата — текста программы как выражения
статичного состояния — на процесс программирования. Вся структура управления втягивается в постоянный
процесс программирования своей деятельности, приобретая, таким образом, эластичность и способность к
изменениям.
Программный подход позволяет закрыть разрывы, которые появляются на границах ведомственной
компетенции и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе.
Нормативно-правовое проектирование
Базовыми понятиями, вокруг которых строится нормативно-правовая и управленческая деятельность,
являются «вопросы местного значения», «предметы ведения» и «полномочия». Мы считаем необходимым
привести их толкование.
Понятие «вопросы местного значения» означает направления деятельности местных властей и
решаемые ими проблемы, которые затрагивают интересы всех или абсолютного большинства населения
определенной территории, имеют особенности, связанные с данной территорией, населением,
инфраструктурой, и могут решаться относительно самостоятельно и независимо от соседних муниципальных
образований, а во многом и от государственных властей.
Понятие «полномочия» означает совокупность прав и обязанностей, зачастую неразрывно связанных,
по решению государственных, местных и иных вопросов.
Понятие «предметы ведения» означает совокупность вопросов местного или государственного
значения вместе с полномочиями иного рода.
Перераспределение полномочий между субфедеральным и местным уровнями власти продолжается
по настоящее время. Сложность данного процесса обусловлена царящей неразберихой в установлении и
распределении полномочий между федеральным, субфедеральным и местным уровнем власти, а также тем,
что целый ряд полномочий находятся в совместном ведении различных уровней власти и должны
регулироваться в рамках передачи отдельных государственных полномочий.
В настоящее время в Российской Федерации нет закона, который регулировал бы процесс передачи
отдельных государственных полномочий.
Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий в системе государственной власти является
на сегодняшний день одним из самых сложных в процессах государственного управления. Разграничение
предметов ведения и полномочий в системе местного самоуправления составляет его неотъемлемую часть.
Полагаем, что именно этот факт не позволяет ни одной ветви власти однозначно ответить на вопрос:
что такое отдельное государственное полномочие и какое место оно занимает в системе государственного
управления (как объект управления и как средство управления).
В практике европейского социально-территориального управления вопрос распределения и
перераспределения полномочий (функций, прав и обязанностей, ответственности, компетенций и финансовых
средств) между управленческими органами разного уровня — федеральным, региональным, местным —
объединен понятием «субсидиарности». В основу процесса распределения полномочий положена идея
воспроизводства стратегических ресурсов и компетенций каждого уровня власти относительно этого
объемлющего процесса.
Современное понимание субсидиарности отражает практику постоянного процесса перераспределения
полномочий между участниками политического и управленческого процессов в зависимости от изменений
приоритетов национальной политики в соответствующей сфере и расширением нормативно-правовых и
технических средств их реализации. Сегодня процесс распределения полномочий между уровнями управления
уже нельзя мыслить как статичное качество политических и организационно-управленческих структур.
Собственно, сам факт появления местного самоуправления в структуре организации власти связан с
реализацией фундаментального принципа: сократить административную дистанцию между органом,
принимающим решение, и сферой действия этого решения, достигая, таким образом, точности фокусировки
самого решения и оптимизации расходов по его исполнению.
Из этого следует, что перераспределение функций в рамках конкретных полномочий и предметов
ведения может осуществляться на основе оценки того, какой уровень управления наиболее компетентен и
приближен к реализации функции.
В идеале никакие вышестоящие органы управления (федеральные или субъектов Федерации) не
вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных сообществ, если сами эти сообщества
в состоянии компетентно решать свои проблемы.
Действительно, в статье 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» сказано, что «муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению
иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также
вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и
органов государственной власти».
Данное положение, по нашему мнению, определяет, что местные условия и обстоятельства не только
различны, но и изменяются с течением времени. Поэтому объем предоставляемых услуг, равно как и объем
функций местных органов управления, должен соответствовать меняющимся потребностям и условиям,
учитывать местные требования и пожелания.
Но в России это совершенно не означает, что наполнение местного бюджета финансовыми средствами
будет происходить на основе объема функций, который исполняет орган местного самоуправления.
Государственная бюрократия считает, что делегирование реальной власти и полномочий (а вместе с ними и
финансовых ресурсов) на места приводит к утере контроля. Такое понимание постоянно подталкивает
руководителей к идее административной вертикали, в которой они видят панацею от потери управляемости
социально-экономическими процессами.
Кроме содержательного освоения понятия субсидиарности требуют содержательного правового
толкования понятия «предметов ведения», «полномочий» и «функций управления». Именно содержание
данных понятий способно открыть нам природу появления самой задачи перераспределения «отдельных
государственных полномочий», их передвижения по уровням власти и управления в зависимости от изменения
социально-экономической ситуации.
Таким образом, можно сделать вывод, что идея субсидиарности как нормы права, отражающей
готовность всех уровней власти делиться этой властью и полномочиями, таковой в России еще не стала. На
практике мы чаще всего наблюдаем как раз противоположное — концентрацию власти на ее высших этажах с
целью проведения решений выгодных и удобных прежде всего для тех, кто представляет эту власть в
конкретных учреждениях.
В настоящее время с правовой точки зрения мы только находимся на пути к многоуровневой системе
управления, признанию ее ценностей и отхода от принципа «все или ничего», характерного для властной
вертикали советского периода. Такая система не предусматривает необходимости согласования интересов
разных уровней государственного и местного управления. В лучшем случае сегодня мы имеем дело с
административным рынком и бюрократическим торгом представителей разных уровней управления.
Анализ практики местного самоуправления в европейских странах показывает, что в условиях
обострения финансовой ситуации основная тяжесть по выполнению социальных обязательств государства
ложится на плечи органов местного самоуправления. Исполнение реально не ограниченного количества
функций органами местного самоуправления привело к тому, что подавляющее большинство муниципальных
образований сегодня имеют ничем не покрытый дефицит в доходной части бюджета, часто превышающий 30%
доходной части бюджета.
Местное нормативно-правовое проектирование — это прежде всего работа с Уставом
муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального
управления.
Большинство уставов муниципальных образований представляет собой сегодня небольшой перечень
статей, определяющих организацию органов местного самоуправления. Однако сбалансированное решение
задач местного самоуправления требует установления четких принципов и правил деятельности со всеми
местными ресурсами, вне зависимости от форм собственности, на длительный период времени. В настоящее
время большая часть ключевых норм, определяющих деятельность органов местного самоуправления,
рассредоточена в отдельных решениях и постановлениях, что приводит к их рассогласованию и создает
значительные сложности для пользователя в поиске нужных нормативно-правовых актов. Как только органы
местного самоуправления поставят перед собой задачу разработки стратегического плана, окажется, что
организация бюджетного процесса не предусматривает прогнозирования бюджетных доходов и расходов на
два последующих года, что нет четкого разграничения между текущими и капитальными затратами, что
установленные правила использования городской недвижимости и градостроительной деятельности страдают
неполнотой и ограничивают права инвесторов и т.д.
На этом основании мы утверждаем, что развитая муниципальная нормативно-правовая база —
важнейшее средство успешного стратегического планирования.
Согласованное планирование использования
местных управленческих ресурсов
Практика традиционного планирования сегодня уже не работает. Новая концепция планирования
требует оптимального использования человеческих, природных, культурно-исторических и финансовых и
других ресурсов на местах.
Система планирования, пронизывающая все уровни управления, гарантирует согласованность и
прозрачность деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы.
Для оценки результативности деятельности подразделений можно применять совокупность количественных,
качественных и экспертных показателей.
Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их
руководителей, анализа объема исполняемых функций, эффективности использования бюджетных средств и т.
д.
ВОПРОСЫ И
ЗАДАНИЯ
Перечислите составляющие стратегического
управления.
Попробуйте оценить, есть ли эти составляющие в
Вашей Администрации или представительном
органе.
Что, по Вашему мнению, необходимо сделать, чтобы
эти составляющие появились в Вашей повседневной
управленческой деятельности?
1.10. Как организовать бюджетное планирование в муниципальном образовании?
Бюджет — это политический документ.
Представляя собой план текущей работы Администрации, бюджет должен определять, формулировать
и пояснять цели городской политики на предстоящий год. Городская политика — это основные направления
работы, стратегические задачи на будущее. Обычно городской совет вырабатывает и конкретизирует
городскую политику в течение всего года, а в бюджетном послании должно быть дано краткое изложение
основных ее направлений.
Бюджет — это финансовый план.
Бюджетный процесс должен быть построен таким образом, чтобы гарантировать формирование
сбалансированного, эффективного и рационального бюджета, отражающего взвешенное коллективное мнение
всех участников процесса на то, как должны распределяться и использоваться муниципальные фонды и
ресурсы.
Бюджет — это организационный план.
Он должен не только служить основой для выработки политических решений, в нем также должны
быть изложены задачи, стоящие перед исполнительной властью. Бюджет не должен ограничиваться чисто
финансовыми аспектами, в нем должно быть четко показано, выполнением каких функций занимаются те или
иные структуры городской администрации и сколько человек работает в этих организациях.
Бюджет — это канал передачи информации.
Опубликованный бюджетный документ должен быть адресован в первую очередь населению —
налогоплательщикам и избирателям. Очень важно, чтобы в нем широко использовались словесные пояснения,
приводились наглядные графики и диаграммы, поскольку бюджет должен быть понятен людям, далеким от
сферы муниципальных финансов.
Что же касается бюджетного календаря (графика этапов подготовки бюджета), то его муниципальный
совет должен официально утвердить своим решением, указав сроки, к которым:
1. Департаментам будут переданы исходная формулировка целей, закладываемые в бюджет предпосылки (по
доходам, численности населения и т.д.), формы, которые они должны заполнить, и инструкции по
заполнению этих форм.
2. Будет закончен прием предложений, наказов и пожеланий от населения.
3. Департаменты должны будут представить свои заявки на финансирование на будущий год (заполненные
формы, выданные им раньше).
4. Будут проведены встречи с главами или представителями департаментов для выяснения и уточнения
информации, включенной в поданные ими материалы.
5. Проект бюджета будет представлен на рассмотрение городского совета.
6. Предлагаемый бюджет будет опубликован согласно требованиям действующего законодательства.
7. Бюджет и связанные с ним нормативные акты будут официально утверждены.
Тогда новый бюджет вступит в силу.
Если глава городской администрации хочет разъяснить, как будет происходить бюджетный процесс,
рекомендуется выпустить меморандум (информационное письмо), в котором сообщить основные требования,
бюджетный календарь, образцы форм, которые предстоит заполнять.
ВОПРОСЫ И
ЗАДАНИЯ
Приведите последовательность и взаимосвязи
плановых срезов при составлении проекта бюджета в
Вашем муниципальном образовании.
Насколько существующий у Вас процесс проектировки
бюджета соотносится с идеологией стратегического
планирования и управления?
1.11. Что мы понимаем под системой муниципального заказа, как формой материального
планирования и условием обеспечения публичности в распоряжении средствами бюджета,
минимизации расходов и создания конкурентной среды?
Если руководство муниципальным образованием считает необходимым привлекать к исполнению
своих задач предприятия различных форм собственности для создания в городе и районе конкурентной среды
и повышения качества услуг при одновременном уменьшении их стоимости, снижение накладных расходов,
связанных с деятельностью муниципальных учреждений и предприятий, то для достижения этой цели
существует одно средство — муниципальный заказ.
Типы планирования: Объекты планирования:
финансовое планирование планирование доходов и расходов бюджета
материальное планирование планирование поставок товаров и услуг
организационное
планирование
планирование организационных
мероприятий, направленных на реализацию
целей, достижение результатов
пространственное
планирование
планирование деятельности с городской
недвижимостью, направленное на
улучшение качества городской Среды и
сбалансированное развитие территории
муниципального образования
Виды планирования: Сроки планирования:
стратегическое — долгосрочное не менее 3-х лет
перспективное — среднесрочное на текущий год
текущее — краткосрочное декада, месяц, квартал, полугодие
Средства координации деятельности в стратегическом
планировании
долгосрочное среднесрочное краткосрочное
финансовое прогноз доходов и
расходов
план доходов и
расходов,
сценарии
исполнения
бюджета
план платежей,
при
казначейском
исполнении
бюджета —
реестр платежей
материальное программы и
проекты развития в
их материальной
части
сводный план
муниципального
заказа
выполнение
договоров
муниципального
заказа
организацион
ное
программы и
проекты развития
годовые планы
работ в
программно-
проектных
терминах, цели,
планируемые
результаты
планы работы в
терминах
конкретных
событий,
мероприятий
пространствен
ное
концепция
пространственного
развития
план деятельности
с недвижимостью
план
мероприятий по
объектам
недвижимости
ВОПРОСЫ И
ЗАДАНИЯ
Есть ли в Вашей организационно-административной
действительности институт муниципального заказа?
Если есть, то совпадает ли идеология муниципального
заказа, приведенная в данном разделе с Вашей?
Есть ли в Вашем муниципальном образовании
соответствующие организационно-
административные структуры и нормативная база?
1.12. Как связаны между собой стратегический подход к муниципальному управлению и
организационно-административная структура управления?
Сами структуры муниципального управления, созданные для реализации стратегического подхода к
управлению и развитию, могут отличаться друг от друга в связи с размерами муниципального образования,
установленными приоритетами деятельности, однако все они должны соответствовать строго определенной
системе принципов организации деятельности. Система принципов выглядит следующим образом:
в основу деятельности органов местного самоуправления должен быть положен приоритет нормативно-
правовых методов управления над социально-корпоративными;
деятельность органов местного самоуправления должна носить публичный характер, информация по
ключевым вопросам управления должна быть открытой и доступной;
следует жестко разделить управленческие, хозяйственные и коммерческие функции, не допускать их
совмещения в структуре управления;
планы деятельности органов местного самоуправления должны иметь локальную интерпретацию в
соответствии с системой внутригородского управления;
органы местного самоуправления должны делать упор на освоении и реализации собственных
полномочий.
В соответствии с изложенными принципами следует распределить функции стратегического
управления между представительным и исполнительными органами.
Мы имеем достаточно примеров, когда разработка стратегии развития наталкивается на серьезное
сопротивление местных чиновников, их стойкое нежелание изменять принципы организации своей работы.
Эта преграда остается непреодолимой для значительного числа городов. Следовательно, для успеха на ниве
стратегического управления необходимо включить деятельность органов местного самоуправления собственно
в объект стратегического управления, то есть сама структура органов местного самоуправления является
средством достижения стратегических целей.
Разработка стратегического плана развития города является одной из форм, в которых осуществляется
стратегическое управление. Это систематический процесс, с помощью которого сообщества рисуют картину
своего будущего и определяют этапы его достижения исходя из местных ресурсов. Оно включает в себя:
согласование групповых интересов внутри сообщества перед тем, как приступить к планированию;
инвентаризацию реальных свободных ресурсов, ограничений и благоприятных факторов;
определение реально осуществимых задач и целей;
назначение ответственных за исполнение плана действий по осуществлению поставленных задач.
Не менее существенными для нового подхода являются следующие направления работ.
1. Формирование базы социально-технических нормативов.
Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации
муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное
образование предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета.
Эту задачу очень хорошо понимают управленцы из производственной сферы, поскольку ни один
производственный процесс нельзя построить без описания составляющих его процедур и операций, а также
определения нормы затрат и стоимости каждой из них.
Однако в практике муниципального управления мы научились обходиться без нормативно-
технической базы. Из-за этого невозможно разработать нормативно-расчетный бюджет, организовать
планирование деятельности, осуществить нормативное финансирование бюджетных расходов, соотнести
качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета.
Замещение муниципальных нормативов государственными или региональными, как правило, ведет к
росту расходов, не отражает специфики конкретного муниципального образования и его возможностей, и
делает бюджет нереалистичным.
2. Анализ внешней и внутренней ситуации как условие гибкого реагирования структуры
муниципального управления на изменения.
Безусловно, аналитическая работа — дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование
может себе позволить содержать аналитические подразделения.
Однако, если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение
своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у
других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального
управления теряет ориентацию на собственную социально-экономическую ситуацию и интересы местных
сообществ.
3. Публичность деятельности как условие вовлечения муниципальных сообществ в решение
муниципальных задач и расширения гражданского участия.
Принцип публичности в деятельности органов местного самоуправления — эффективное средство
установления отношений доверия между властью и населением.
Понимание намерений власти и их поддержка населением — условие реализации муниципальных
программ и проектов.
В противном случае власть всегда будет наталкиваться на негативную реакцию населения на свои
инновации, базирующуюся на незнании, боязни потерять что-то, недоверии к власти как таковой.
4. Контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри
структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере.
Существующие недостатки контроля за выполнением задач муниципального управления заключены в
их ведомственном характере. Это нарушает важнейший принцип муниципального управления: разделение
позиций заказчика, исполнителя и контролера.
Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать
все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении.
На этом основании следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. К ним, в
частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль за качеством
управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и
использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. И каждым из этих
видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.
5. Регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственной сфере, как
условие для обеспечения нормального функционирования всей структуры муниципального
управления.
Любая система управления может нормально функционировать, если все ее основные
функциональные связи описаны в терминах процедур и операций.
Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы между уровнями иерархии
управления и горизонтальные связи между подразделениями.
На этом каркасе строится организация документопотоков, распределение обязанностей,
ответственности и прав, появляется система единых требований к руководителям одного уровня.
В администрациях, как правило, нет четкой иерархии управления. Заместители главы, руководители
управлений, комитетов и отделов обладают различным уровнем прав и ответственности, выполняют
различный набор функций, несмотря на принадлежность определенной управленческой иерархии. Заместитель
главы может выполнять задачи начальника отдела, а начальник отдела — задачи заместителя главы.
Можно сделать вывод, что распределение поручений и заданий в системе управления производится в
ориентации на личные качества, а не по формальным признакам, связанным с позицией, занимаемой в
структуре управления, и содержанием поручения.
Внешние требования к рабочим местам очень неопределенны, они никак не диктуются регламентами
деятельности, а следовательно, не влияют на требования к качеству работы.
Хорошо известен дефицит квалифицированных работников в муниципальных структурах. Сам период
их выращивания длителен и дорогостоящ, но компенсировать недостаточную квалификацию можно за счет
внешних требований: чем более полными и охватывающими различные аспекты деятельности они будут, тем
успешнее работники будут их осваивать и на практике повышать свою квалификацию.
ВОПРОСЫ И
ЗАДАНИЯ
Приведите основные принципы построения
организационно-административной структуры
исполнительного органа местного самоуправления,
использующего в своей управленческой практике
методы и инструменты стратегического управления.
1.13. Что надо знать и соблюдать при проведении реорганизации системы внутригородского
управления?
Ключевым вопросом, связанным с выбором типа взаимоотношений общегородского
(муниципального) уровня управления с внутригородскими территориальными образованиями, является точное
нормативно-правовое определение количества уровней системы муниципального управления.
Следует отметить, что в разных странах и разных городах, прежде всего крупных, существуют
различные подходы к количеству уровней управления. Как правило, это связано с распределением
полномочий между функциями государственного управления и функциями местного самоуправления.
Сложившаяся практика городского управления, а также Закон “Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ” предусматривает возможность создания внутригородского территориального
управления, определяя статус внутригородских территориальных образований в форме внутригородских
муниципальных образований. Одновременно, вопрос о структуре муниципального управления отнесен к
полномочиям местного самоуправления, что означает, что каждое муниципальное образование решает этот
вопрос исходя из собственных конкретных условий и целесообразности.
Выбор модели управления строится на комбинировании следующих конструктивных элементов:
*19 Высшее выборное должностное лицо местного самоуправления.
*20 Представительный орган местного самоуправления.
*21 Исполнительный орган местного самоуправления (Администрация города).
*22 Административные Округа — подразделения исполнительного органа.
*23 Специальные Округа — подразделения исполнительного органа осуществляющие управление
определенной сферой деятельности, относящейся к компетенции местного самоуправления. Границы
территории, на которых осуществляют свою деятельность специальные округа, как правило, не
совпадают с административным внутригородским территориальным делением.
*24 Внутригородские муниципальные образования (ВМО) (муниципальные Округа, муниципальные
Районы и т.п.) со своей атрибутикой: муниципальными Советами (Собраниями представителей) и
соответствующими Администрациями — специфическая форма организации органов местного
самоуправления в городах. ВМО являются частью муниципального образования и обладают
следующими признаками: наличие выборного представительного органа и выборность лица
возглавляющего деятельность органов управления ВМО, подзаконность, ограниченная и оговоренная
в Уставе города, экономическая и финансовая самостоятельность в рамках переданных ВМО
полномочий.
Таким образом, возможны следующие модели управления:
Двухуровневая модель управления.
Модель а1.
Городской уровень — Административные Округа в статусе подразделений городской администрации.
Признаки: высокая степень централизации городского управления, максимально возможная
дистанцированность органов муниципального управления от местных сообществ(жителей), отсутствие баланса
прав и ответственности у Административных Округов, нарушение баланса прав и ответственности перед
жителями у Городского Совета, повышенная конфликтность между структурными подразделениями
(Департаментами) городской Администрации и Администрациями Округов.
Модель а2.
Городской уровень — Внутригородские муниципальные образования.
Признаки: разграничение полномочий между городским и внутригородским уровнями управления,
реальная, но ограниченная децентрализация управления, строгая иерархия управления, разделение
ответственности перед жителями общегородского и внутригородского уровней управления, расширение
возможностей участия в решении городских задач для жителей, приоритет нормативно-правовых средств
управления над административно-распределительными функциями.
Трехуровневая модель управления.
Модель б1.
Городской уровень — Административные Округа — Муниципальные районы (внутригородские
муниципальные образования).
Признаки: как в модели а2, дополнительно: тотальное разукрупнение внутригородского
территориального управления, за Административными Округами сохраняются функции тактического
управления в статусе подразделения городской Администрации, максимальная приближенность органов
управления к жителям, детальное разделение функций стратегического управления, тактического управления,
хозяйственного обеспечения.
Реально это модель коммун. По формальным признакам она очень похожа на московскую модель,
правда, без коммунальной идеи.
Модель б2.
Отличается от модели б1 тем, что не предполагает тотального создания муниципальных районов
(внутригородских муниципальных образований) на всей территории города. Муниципальные районы
создаются только в анклавах. Модель может рассматриваться как пилотный проект разукрупнения структур
внутригородского управления.
Основной сложностью для понимания (и принятия) трехуровневой модели городского управления
является смена стереотипа “ необходимость усиления централизации управления (администрирования) в
условиях нестабильности и низкой активности жителей” на “необходимость децентрализации управления
(уменьшения администрирования) в условиях нестабильности и стимулирования инициативы жителей”.
Общие признаки 4-х моделей.
Все модели ориентированы на четкое разделение функций управления и общественного самоуправления.
В основе моделей лежит принцип разделения компетенций, а вместе с ними прав и ответственности между
иерархическими уровнями управления.
По ключевым, приоритетным направлениям и сферам деятельности могут создаваться специальные округа.
Органам территориального общественного самоуправления отводятся исключительно самостоятельное
решение общественных задач (инициатив) под свою ответственность.
Административные Округа и муниципальные районы являются юридическими лицами.
Административные Округа имеют сметы расходов, действуют в рамках административного
перераспределения функций “по доверенности”.
Муниципальные районы имеют нормативно закрепленные полномочия и собственные бюджеты.
ВОПРОСЫ
И ЗАДАНИЯ
Как Вы считаете, введение “неодноступенчатой”
системы муниципального управления в Вашем
муниципальном образовании могло бы повысить
эффективность управления основными процессами
жизнеобеспечения жителей?
Каковы, по Вашему мнению, наиболее эффективные
размеры зоны управления жилищно-коммунальным
хозяйством, образованием, здравоохранением,
пассажирским транспортом и т.д.?