Балобанов А.Е., Генисаретский О.И. (сост.) Стратегическое планирование в муниципальном управлении
Подождите немного. Документ загружается.
Сравнительные характеристики стратегического подхода
к муниципальному управлению:
Не стратегический подход Стратегический подход
Приоритет краткосрочных целей Приоритет долгосрочных целей
Акцент на распределении имеющихся
материальных ресурсов
Акцент на организационном
проектировании, как методе
организационного приращения ресурсов
Мобилизационный тип использования
ресурсов
Плановый тип использования ресурсов
Акцент на принятии ситуативных
решений
Акцент на согласованном планировании
Ведомственный тип структуры
управления
Программно-функциональный тип
структуры управления
Ориентация на задачи Ориентация на проблемы
Жесткая административная иерархия Субсидиарность, равноправие и
сотрудничество
Раздельное решение вопросов
функционирования и развития
Совместное, согласованное решение
вопросов функционирования и развития
Опора на административные
(принудительные) рычаги власти
Опора на авторитет и влияние власти
Подчинение Понимание
Пассивное участие гражданских
сообществ в решении местных вопросов
Активное участие местных сообществ в
решении местных вопросов
Закрытый характер деятельности
местных органов власти
Открытый (публичный) характер
деятельности местных органов власти
Социально-корпоративный характер
принятия решений
Нормативно-правовой характер
принятия решений
ВОПРОСЫ
И ЗАДАНИЯ
Какие из перечисленных методов-моделей, по Вашему
мнению, в наибольшей степени привлекательны для
использования в Вашей управленческой практике для
организации процессов стратегического управления?
1.4. Влияет ли федеративное устройство российского государства на предпосылки перехода к
стратегическому управлению?
В соответствии с Конституцией Российской Федерации мы имеем три уровня организации власти,
между которыми распределен тот объем полномочий, который составляет суть государственной деятельности.
На схеме это можно представить следующим образом:
Федеральный уровень Собственные полномочия
Совместные полномочия
Субфедеральный уровень Собственные полномочия
Совместные полномочия
Муниципальный уровень Собственные полномочия
Отдельные государственные полномочия
Федеральные мандаты
Следует отметить, что распределение полномочий между каждым уровнем власти организовано таким
образом, что их объем может значительно различаться в каждом конкретном случае, в зависимости от того,
как решается вопрос о совместных полномочиях, к чьей компетенции в результате переговорного процесса
будет отнесено то или иное совместное полномочие, организован ли процесс финансового и материального
обеспечения федеральных мандатов.
Для регулирования процесса передачи каждого конкретного полномочия, отнесенного к совместному
ведению Федерации и субъектов Федерации, с одного уровня власти на другой используется договорная
процедура. При передаче полномочий с Федерального уровня на субфедеральный заключаются Федеративные
договора, а передача полномочий с субфедерального уровня на уровень местного самоуправления
регулируется законом субъекта Федерации, на основании которого заключаются договора на передачу
отдельных государственных полномочий. Впоследствии сложный процесс перераспределения совместных
полномочий становится основанием для расчетов объемов федеральных трансфертов субъектам Федерации и
организации межбюджетных отношений.
Исходя из принципов организации государственного управления, можно предположить, что каждый
из уровней власти имеет схожую компетенцию. В управленческих терминах ее можно описать следующим
образом:
Определение национальных интересов. Приоритетов, принципов государственной политики в
соответствующих сферах, концепций, целевых программ и проектов. Постановка целей социально-
экономического развития.
БЛОК ЦЕЛЕОБРАЗОВАНИЯ
И ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ.
БЛОК ПЛАНИРОВАНИЯ
(ОРГАНИЗАЦИОННОГО,
МАТЕРИАЛЬНОГО,
ПРОСТРАНСТВЕННОГО,
ЭКОНОМИЧЕСКОГО,
ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО,
ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО).
БЛОК
НОРМАТИВНО-
ПРАВОВОГО
ПРОЕКТИРОВАНИЯ
БЛОК
ОРГАНИЗАЦИОННОГО
ПРОЕКТИРОВАНИЯ.
Организационное проектирование (формирование системы органов власти и управления, за которыми
закрепляется определенный набор задач и функций, являющихся, в свою очередь, декомпозицией
полномочий).
Нормативно-правовое проектирование (формирование системы законов и иных нормативно-правовых
актов — указов, постановлений, решений, распоряжений, уставов и т.д., социальных гарантий и норм их
реализации).
Планирование деятельности (координация взаимодействия различных организационных структур во
времени по использованию имеющихся ресурсов: организационных, материальных, пространственных,
финансово-бюджетных, человеческих).
Ввиду содержательных различий в целях, полномочиях, ресурсах между органами власти, на
государственном уровне появляется сложная задача по согласованию целей, обеспечению взаимодействия
организационных структур, координации планов работы и использованию единой системы индикативного
планирования, согласованности нормативно-правовой базы.
Проведенная унификация целей и задач каждого уровня власти и управления позволяет поставить
вопрос как о необходимости согласования каждого отдельного пространства-фокуса управленческой работы в
рамках всего государства, так и необходимости согласования деятельности структур различных уровней
управления. Именно на этом основании появляется потребность в едином правовом пространстве,
непротиворечивом федеральным и субфедеральным законодательствам, наличии единой согласованной
системы статистики, финансовой отчетности, организации эффективного взаимодействия органов управления
в различных сферах и т.д.
Пожалуй, сегодня только представители местных органов власти так понимают задачи развития
системы управления в общественном секторе. Федеральные ведомства и органы государственной власти
субъектов Федерации пока проявляют недальновидность, желая установить полный административный
контроль за деятельностью зависимых от них учреждений. Судя по внешним проявлениям, высшее звено
государственного управления находится в сильной зависимости от стереотипов мобилизационной экономики
эпохи индустриализации и восстановления народного хозяйства.
ВОПРОСЫ И
ЗАДАНИЯ
Считаете ли Вы, что укрепление российской
государственности позволит органам местного
самоуправления “включить” и использовать ресурс,
заложенный в методах стратегического управления?
Если да, то в чем на муниципальном уровне могут
(или должны) проявиться связи между укреплением
государственности и стратегическим управлением в
муниципальных образованиях?
1.5. Как понимаются государственными и муниципальными служащими нынешние
особенности управленческой работы?
Анализ существующей практики управления показывает, что доминирующей рамкой понимания
основных особенностей управленческой работы у государственных и муниципальных служащих в настоящее
время является перманентный кризис, характеризующийся тотальным дефицитом финансовых и материальных
ресурсов.
Акценты в их деятельности расставлены на ликвидации рассогласований и разрывов в каждом
отдельном процессе, который попадает в зону пристального государственного или муниципального внимания.
В связи со значительным числом таких процессов не согласованные действия в каждом отдельном случае
могут лишь усилить общую дихотомию и способствовать созданию новых точек напряжения в системе
управления.
С объективной точки зрения следует подчеркнуть, что при проекции содержания деятельности одного
уровня власти на другой с учетом многообразия условий, в которых осуществляют свою деятельность органы
государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, мы будем иметь весьма непростую
карту рассогласований. Эти рассогласования будут усугубляться различными управленческими моделями и
подходами, которые используются органами управления в своей деятельности.
В одних случаях мы сможем обнаружить так называемую «реагирующую» модель управления, в
которой действия организуются по методу «проб и ошибок», в другом случае мы найдем признаки
ситуационного управления, в третьем, кризисного, направленного на ликвидацию разрывов в процессах
функционирования, в четвертом случае обнаружим устремленность на координацию деятельности между
процессами функционирования в различных сферах жизнедеятельности и даже обнаружим следы действий по
согласованию процессов функционирования и развития.
Буквально это означает, что используемая модель управления, принимая ту или иную инновацию с
вышестоящего уровня власти, будет ее обрабатывать в соответствии с собственными целями и теми
управленческими средствами, которые предопределены уже используемой моделью управления. Если
вышестоящий менеджер передает свое указание в терминах кризисного управления, а нижестоящий менеджер
работает в рамке реагирующего управления, то естественно степень их взаимопонимания будет минимальной.
Поэтому в системе государственного и муниципального управления так важно вкупе с целями и задачами
передавать исполнителю и строго определенные средства их реализации.
МЕСТНЫЙ
СУБФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
Таким образом, мы утверждаем, что описанная конструкция является каркасом стратегического
управления в государственном и муниципальном секторах.
Мы уверены в том, что содержание стратегического подхода к муниципальному управлению будет
варьироваться в зависимости от глубины понимания общего контекста, в котором оно осуществляется, но
всегда у него должен присутствовать главный признак — наличие функции координации деятельности
различных субъектов по использованию ключевых местных ресурсов.
ВОПРОСЫ И
ЗАДАНИЯ
Считаете ли Вы, что современные государственные и
муниципальные управляющие в своей повседневной
работе в полной мере “освободились” от стереотипов
“советской поры”?
Если нет, то с чем это связано?
1.6. Что необходимо знать об основных характеристиках ситуации в системе
государственного и муниципального управления с точки зрения становления стратегического
управления
Развитие процесса децентрализации государственного управления, расширяющего полномочия
региональных и местных властей, и повышение уровня автономности в принятии решений создали
предпосылки для выделения стратегических аспектов регионального и местного управления как
самостоятельной сферы анализа.
В связи с тем, что расширение полномочий нижележащих уровней власти не оформлялось должным
образом законодательно, деятельность региональных органов власти выпала из правового поля и стала все
больше ориентироваться на обслуживание практических целей относительно небольшой группы влиятельных
людей. В случае, когда та или иная группа присваивает себе право подменять общественные цели
групповыми, происходит утрата содержания стратегического управления в государственном и муниципальном
секторах, поскольку в государственном и муниципальном секторах важнейшей характеристикой
управленческой деятельности является ее публичность.
Следует отметить, что в настоящее время планы и расчеты органов власти в своем большинстве
строятся кулуарно, игнорируя публичный характер деятельности в государственном секторе. Региональные и
местные финансово-промышленные элиты старались подчинить своим внутренним корпоративным интересам
местные ресурсы, игнорируя как объективные тенденции развития регионов и городов, так и интересы
региональных и местных сообществ. Нельзя не отметить, что резкое падение темпов экономического развития
было фоном (контекстом), на котором местные элиты осваивали свое право на самостоятельное планирование.
В этих условиях недолгая борьба между стратегическим и тактическим отношением к региональным и
местным ресурсам завершилась в пользу последнего. Вопросы, что необходимо делать, оказались полностью
вытесненными вопросами, как будем делать. Пожалуй, только необходимость избираться через определенное
время заставляет региональных и местных руководителей как-то соотносить решение тактических и
стратегических вопросов.
Более жестко исходную ситуацию можно зафиксировать следующим образом: система регионального
и местного управления пока отдает явное предпочтение тактическим задачам над стратегическими, использует
тактические, а не стратегические подходы к ресурсам. И в то же время в подавляющем большинстве органов
власти вне зависимости от того, каким задачам в них отдается предпочтение, публичности, выраженной в
предъявлении и обсуждении собственных намерений, планов, в настоящее время не придается серьезного
значения. Однако между стратегическим управлением и публичным характером деятельности в
государственном секторе существует прямая связь, одно без другого просто невозможно.
В оправдание «позднего развития» методов стратегического управления в России можно привести
много аргументов, в том числе и тот, что в тех странах, где процесс децентрализации государственного
управления совпал с процессом экономической глобализации, местные органы власти сумели
переориентироваться в формулировании собственной социально-экономической политики и оказались более
подготовленными для преодоления структурного кризиса местной экономики. Там, где этого не произошло,
экономический спад приобрел серьезные масштабы и значительно повлиял на благосостояние городского и
сельского населения.
Сейчас очевидно, что экономический и политический контекст принятия стратегических решений
значительно отличается от такового 10–15-летней давности. И все же внешние факторы, задающие
объективную потребность в методах стратегического управления могут быть восприняты как объективные, а
могут быть игнорированы, и это зависит от профессиональных качеств государственных и муниципальных
служащих. Поэтому тактическое отношение к ресурсам, которое, как правило, заключается в постоянном
разделе и распределении их наиболее простой и видимой части — финансовых средств, препятствует росту
профессионализма и затемняет важность стратегического управления.
Внешним стимулом внимания и даже некоторой популярности стратегического управления является
тот интерес, который уже на протяжении 20 лет вызывает на Западе вопрос об обеспечении устойчивого или
управляемого развития. Обеспокоенность человеческого сообщества своим будущим основывалась на
варварском отношении к стратегическим ресурсам, которое ставит под сомнение саму возможность
сохранения человечества.
Национальные приоритеты, государственные интересы, стратегические планы — являются
чрезвычайно важным инструментом влияния органов власти, сохранения государственной «направляющей»
развития.
Именно наложение стратегического управления на проблематику устойчивого развития позволяет без
дополнительных аргументов отбросить попытки подмены стратегического управления в гражданской сфере
комплексным планированием социально-экономического развития советского времени, контрабандой
протащенного в большинство российских законов и включенного в состав полномочий и предметов ведения
органов местного самоуправления. Отметим, что и в советское время попытки уложить местное развитие в
планы социально-экономического развития не увенчались успехом, несмотря на относительную
обеспеченность этих планов централизованными ресурсами. В современной ситуации дело с ресурсным
обеспечением планов социально-экономического развития обстоит даже хуже, поскольку источник и
контингент финансирования разработки и реализации планов не указывается при составлении местных
бюджетов и установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов органами государственной
власти субъектов Федерации. Пока можно утверждать, что планы социально-экономического развития
фактически финансируются из текущих расходов органов местного самоуправления.
Отметим, что глубинным основанием целого ряда конфликтов между губернаторами и мэрами
региональных столиц является вопрос о том, кто из них отвечает за региональное развитие в целом, выработку
региональной стратегии развития, расстановку акцентов в использовании и обеспечении воспроизводства
региональных и местных стратегических ресурсов. Следует признать, что такой конфликт, имеющий в основе
отношение к фундаментальным ценностям, носит мировоззренческий характер. Его разрешение не имеет под
собой правовой основы, а следовательно, побеждает в нем тот, кто обладает большей властью. Никакой
совместной деятельности органы государственной власти и местного самоуправления в рамках программ и
планов развития сегодня не осуществляют, а следовательно, и не несут субсидиарной ответственности за это.
В редких регионах сейчас можно обнаружить контуры такой совместной деятельности, но выражаются они
чаще всего в декларации намерений и совместном лоббировании органами государственной власти субъектов
Федерации и местного самоуправления своих интересов в Правительстве РФ и президентских структурах.
Со всей определенностью можно сказать, что никакие планы социально-экономического развития ни
за какие воспроизводственные процессы не отвечали. В условиях централизованного государственного
управления это было просто невозможно. Характер использования стратегических ресурсов относился к сфере
высшей государственной политики, определялся и диктовался исключительно из Центра.
И все же, что такое унаследованный нами план социально-экономического развития. Может быть, мы
зря подвергаем сомнению его стратегическую направленность, может быть, нет ничего дурного в этих планах,
а главное, стоит ли их отвергать до тех пор, пока мы не можем ничего предложить им на замену.
Итак, план социально-экономического развития включает в себя цели на соответствующий временной
период, перечень объектов, которые предполагается ввести в эксплуатацию, увеличение объема услуг,
которые предполагается предоставить населению. Поэтому дело в методической базе разработки этих планов.
В советское время методически разработка планов была привязана к объемам производства промышленной
продукции и социальным стандартам и нормативам обеспеченности жителей социально-бытовыми и
культурными услугами. Как правило, финансирование социальной сферы производилось по остаточному
принципу, причиной этого было несоответствие декларируемых стандартов и нормативов финансовым
возможностям государства. Формально при разработке планов социально-экономического развития не
учитывались тенденции развития тех или иных процессов, прогностическую составляющую планов так и не
удалось реализовать в советской практике, таким образом, планы изначально уже во время их производства
были не реалистичными. Обратим внимание и на то, что декларируемые в планах приоритеты носили в
основном идеологический характер. В силу распределительного механизма советской системы
централизованного планирования в развитии страны наблюдалась серьезная дифференциация в
пространственном размещении элементов инфраструктуры. Приоритетные отрасли и приоритетные регионы
получали значительно больше материальных и финансовых ресурсов из центра.
И в то же время мы имеем примеры, когда финансовых и материальных ресурсов выделялось столько,
чтобы построить целые города — в основном закрытые, — в которых градостроительный проект
реализовывался в точном соответствии с социальными стандартами и нормативами. Однако говорить, что от
этого в этих городах качество жизни оказывалось выше, чем в других, сегодня уже нельзя, хотя бы потому,
что сами по себе соответствующие учреждения не расширяли возможности выбора той или иной формы
поведения в городе. Сегодня мы по инерции продолжаем двигаться в рамках этого подхода, стараясь принять
законы о минимальных дифференцированных социальных стандартах и нормативах на федеральном и
субфедеральном уровнях, но оказывается, что за ними снова стоит финансирование учреждений и
сложившегося типа инфраструктуры вне зависимости от того, удовлетворяет ли она потребности населения по
качеству и разнообразию, и по-прежнему не учитываем в системе планирования основных прогностических
характеристик развития социально-экономических процессов. В связи с этим, сегодня огромное число
объектов социальной инфраструктуры оказалось просто не у дел. А власти по-прежнему централизованно
планируют капитальные затраты в большинстве сфер, не обращая внимания на то, что и в каком количестве
может потреблять за счет средств бюджета, а что за счет частных источников и собственных средств.
ВОПРОСЫ И
ЗАДАНИЯ
Дайте характеристику организационно-
административной ситуации в Вашем регионе и в
Вашем муниципальном образовании с позиций
возможностей использования в управленческой
практике методов и инструментов стратегического
управления.
1.7. Общие признаки успешного стратегического управления на муниципальном уровне. Как это
происходит “у них”?
В силу значительных различий социально-экономических систем, в которых осваивается
стратегическое управление, мы посчитали осмысленным провести работу по выделению общих признаков
успешного стратегического управления. В качестве объекта анализа мы использовали материалы,
предоставленные Агентством США по международному развитию, подготовленные в рамках программы
«Мобилизация ресурсов местных сообществ в целях экономического развития» (1998-1999 гг.), материалы
проекта «Стратегии активных городов на пороге ХХI века», подготовленные Санкт-Петербургским
Институтом ЕВРОГРАД и Центром политического образования земли Баден-Вюртенберг (ФРГ) в 1998 году и
«Резюме исследования основных тенденций развития населенных пунктов», опубликованные Европейской
экономической комиссией по результатам работы Восьмой конференции по исследованиям в области развития
городов и районов, состоявшейся в Мадриде в июне 1998 года.
Используемые нами описания процессов стратегического планирования (управления) более чем в 20
городах США и 10 городах Европы, позволяют с высокой степенью вероятности выделить ключевые общие
шаги по освоению методов стратегического управления на местном уровне и изменению форм
наднациональной (региональной) и национальной политики в сферах, подлежащих государственному
регулированию.
ВОПРОСЫ И
ЗАДАНИЯ
Попробуйте перечислить наиболее характерные
признаки структур муниципального управления,
которые в своей деятельности опираются на
понимание обязательности наличия в своей
деятельности элементов (методов и инструментов)
стратегического управления.
1.7.1. Как можно сформулировать признаки наличия стратегического управления в муниципальной
сфере?
1. Понимание необходимости изменений.
Органы местного самоуправления приходят к пониманию необходимости осуществлять наряду с
оперативным — тактическим управлением и планированием — стратегическое, как правило, в результате
анализа крупных ошибок в выборе направлений развития или организации управления в городе. Переход к
стратегическому управлению связан с осознанием ошибочности увлечения краткосрочными проектами. Резкое
сокращение финансовых и материальных ресурсов требует от местных властей отказа от грандиозных и
дорогостоящих проектов и перехода к политике малых приращений, что влечет за собой усиление функции
планирования, согласования интересов всех типов местных сообществ в выборе тех или иных решений. Резко
возрастает политическая зависимость местных властей от каждого достаточно крупного политического и
управленческого решения.
2. Определение содержания стратегического управления.
После этого наступает момент, когда в органах местной власти формируется свое собственное
понимание содержания стратегического управления. От характера и глубины понимания зависит чрезвычайно
много. Так, например, часты случаи, когда под стратегическим понимается разработка концепции развития
или сценариев развития, выделение тем или иным способом перечня основных проблем и путей их решений,
иногда понимается четкий план действий. Понимание формирует набор субъектов стратегического управления
и способы организации взаимодействия между ними.
3. Разработка организационных проектов, направленных на реализацию стратегического
управления.
После достижения определенного понимания и в зависимости от него формулируются принципы
организации деятельности органов местного самоуправления. Развитие всегда связано со стимулированием
частного сектора.
4. Определение приоритетов развития.
Как правило, приоритеты местного развития должны быть связаны с повышением качества жизни
населения. В связи с тем, что качество жизни — характеристика относительная и сравнительная, анализ
городских проблем и состояния города проводится на основе сравнения его базовых характеристик с городами
(поселениями) в ближайшем окружении или целом регионе, иногда сравнительные преимущества
анализируются в международном масштабе, например, если речь идет о мировых столицах. В рамках этой
работы формируется установка на усиление сильных сторон, и превращение слабых сторон в сильные.
Следует проделывать специальную работу по выделению проблем, которые находят наибольшую поддержку
граждан, но в то же время находятся в компетенции местных органов власти. Для этой цели используются
различные опросы. Различные социологические исследования также важны для выяснения цены, которую
жители готовы заплатить за тот или иной сценарий развития.
5. Формирование установки на длительную работу для достижения изменений.
Стратегический подход к управлению требует от высших должностных лиц изменения способов
личной самоорганизации. Прежде всего признания того, что изменения будут происходить медленно,
постепенно. Следовательно, проекты местных властей должны выстраиваться таким образом, чтобы жители
видели результаты — небольшие социальные приращения в каждый промежуток времени. Нельзя забывать о
продвижении таких изменений в социальной среде.
6. Выделение местных сообществ, противодействующих стратегическим переменам.
Следует понимать, что на пути любых планов возникнут препятствия. Аналитики особо отмечают
сопротивление предпринимателей в тех случаях, когда решения затрагивают их проекты по более прибыльной
форме эксплуатации местных ресурсов. Как правило, эти решения наносят вред окружающей среде. В этом
случае выгодна опора на такие бизнес-сообщества, которые в большей степени привязаны к месту.
7. Выработка политики по отношению к возможности использования внешних консультантов.
У властей всегда существует дилемма между приглашением консультантов и получением внешней
технической помощи и опорой на собственные силы. В этом вопросе следует ориентироваться на комбинацию
внутренних и внешних интеллектуальных ресурсов. При отборе внешних консультантов следует оценить тип
предоставляемых услуг, включают ли они передачу современных методов управленческой работы и обучение
им местного персонала.
8. Изменение внутренней системы территориального деления и управления.
Переход к методам стратегического управления часто ведет к изменению внутримуниципального
районирования. Реформа внутреннего территориального управления является неотъемлемой частью реформы
муниципального управления в целом. Такая реформа должна быть направлена на умножение числа субъектов
местного развития с целью максимального учета их интересов, а также вовлечения их на коалиционной основе
к решению местных вопросов.
9. Создание органов управления процессом разработки и управления стратегическим планом.
Для работы над стратегическим планом обычно создаются постоянно действующие рабочие комиссии.
Устанавливаются фазы разработки стратегического плана: после выделения общих проблем и
приоритетов на 3-5 лет. В фазы разработки стратегического плана включаются следующие работы:
определение факторов, которые будут способствовать стратегическому управлению, разработка методов
управления и условий обеспечения решения проблем, проведение анализа эффективности их решения, тип
подведения итогов. Следует использовать административные рычаги — закреплять конкретные проблемы за
конкретными подразделениями и руководителями.
10. Признание местных сообществ равноправными участниками процесса стратегического
управления.
В российской практике этот этап является наиболее сложным. Поэтому мы решили ввести в текст
выдержки из Методического Пособия «Основы Европейской Хартии местного самоуправления»
6
, в рамках
6
Основы Европейской Хартии местного самоуправления. Методическое пособие. М.,1999, стр.63.
которой только и может возникнуть сам смысл равноправного участия местных сообществ в стратегическом
управлении.
ВОПРОСЫ И
ЗАДАНИЯ
Как Вы считаете, есть ли в Вашей повседневной
управленческой работе элементы стратегического
управления?
Попробуйте оценить, является ли то, что Вы
считаете стратегическим управлением, таковым в
действительности, или же происходит подмена
понятий “стратегического управления” какими — то
элементами “социально-экономического планирования”
советского времени.
1.7.2. Что такое субсидиарная ответственность центральных и местных властей?
«Субсидиарность является сегодня, вероятно, самым модным словом среди специалистов-политологов
и правоведов. Возможно, это увлечение объясняется тем фактом, что, как заметил нынешний президент
Европейского союза Жак Сантер по этому поводу на одном из коллоквиумов, организованном Европейским
институтом государственного управления, проходившем в Маастрихте в 1991 году, «мы знаем, что подлинное
согласие по поводу принципа субсидиарности стало возможным только благодаря тому, что это понятие
вбирает в себя различные интерпретации».
В нашу задачу здесь не входит обстоятельное обсуждение значения и последствий принципа
субсидиарности. Однако важно иметь в виду, что это понятие восходит своими корнями как минимум в
Альтузию. Как бы то ни было, именно папа Пий XI в своей энциклике «Ouadrogesimo Anno» (1931 г.)
использовал его в качестве средства интеллектуального размышления в нашем веке. Выделяют два
важнейших аспекта принципа субсидиарности:
*14 субсидиарность, относящаяся к взаимоотношениям между индивидами и институтами;
*15 субсидиарность в отношениях между различными уровнями управления.
Расплывчатость этого понятия определяется тем фактом, что, по словам Жака Делора,
«субсидиарность не сводится лишь к вмешательству вышестоящих органов власти в дела отдельного лица или
сообщества, способных действовать самостоятельно, но она также требует от этого органа действий по
отношению к этому лицу или сообществу таким образом, чтобы они получили необходимые средства для
своей самореализации» (выступление на коллоквиуме по концепции субсидиарности, организованном в
Маастрихте Европейским институтом государственного управления в 1991 году).
Во-первых, в соответствии с принципом субсидиарности, целесообразно сохранять полномочия
центра только тогда, когда их выполнение более эффективно осуществляется на высшем уровне, при этом
фундаментальным принципом остается положение о том, что эти полномочия должны осуществляться на
уровне, который находится ближе всего к гражданам.
Во-вторых, полномочия должны передаваться на высший уровень власти, если они могут
осуществиться на этом уровне более эффективно. Нет необходимости говорить, что каждый может ссылаться
на принцип субсидиарности в соответствии со своей собственной точкой зрения, как для того, чтобы ратовать
за усиление децентрализации, так и для того, чтобы выступать за централизацию.
Тем не менее, на наш взгляд, понятие субсидиарности не является лишь изысканно оформленным, но
пустым конвертом, который может быть использован для оправдания всего и вся, оно имеет свое собственное
значение. Наша задача здесь состоит не в том, чтобы пуститься в лингвистический и теоретический спор о
символах, но нам представляется важным подчеркнуть тот факт, что символ (как слово) может приобретать
различное значение в зависимости от конкретной ситуации, которая может привести к изменению его
значения с течением времени.
Нам кажется, что в прошлом слово субсидиарность ассоциировалось с идеей социальной системы,
которая была лишь заменой для индивида, а центральная администрация — заменой для органов местного
самоуправления. Таким образом, индивиды и местные органы власти (то есть элементы системы в своей
совокупности) приобретали самостоятельное значение, не зависящее от социальной и политической системы,
частью которой они являются. Сегодня уже больше нет необходимости (по крайней мере, в странах Западной
Европы) отстаивать права индивидов и местных органов, чтобы быть признанными в качестве
самостоятельных единиц.
Соотношение (другими словами, смысл) между словом «субсидиарность» (то есть символ) и
конкретной реальностью уже концентрируется не на ее сущности, но на ее функционировании. Современная
мысль озабочена вопросом функций и функционирования, а не структуралистским аспектом вещей. Вопрос,
интересующий нас, состоит в следующем: каким образом можно гарантировать согласованность между
индивидом и системой, с одной стороны, и между государством и местным самоуправлением, — с другой?
Принцип субсидиарности дает оригинальный ответ на этот вопрос. До настоящего времени
политическая теория предлагала два принципиально различных ответа на проблему согласования:
— иерархическое: координация обеспечивается определенным типом иерархии, будь то иерархия
внешних полномочий или внутренних усвоенных ценностей, это решение предлагается традиционными
социологическими школами и политической теорией в Европе (см. Вебер и Дюркгейм);
— коалиционное: политические и социальные системы существуют лишь постольку, поскольку их
составные элементы (то есть индивиды или органы местного самоуправления) имеют возможность свободно
решать вопрос о принадлежности к этой системе в целом (или, наоборот, ее покинуть), договариваясь об
условиях своего членства в ней. В этом случае система является коалицией. Такова основополагающая теория,
лежащая в основе наиболее распространенного подхода, характерного для современных политических и
социальных наук в Соединенных Штатах Америки, известная как теория общественного выбора.
Субсидиарность способна дать третий ответ в решение вопроса согласования (координации), который
удовлетворит требованиям современной мысли и одновременно несет в себе определенную культурную
новизну. Согласно принципу субсидиарности, составные части системы действуют согласованным образом не
потому, что они подвергаются давлению сверху (члены системы являются органическими составляющими
этой самой системы, то есть они существуют потому, что существует система) и не потому, что они
представляют собой самостоятельные единицы, свободно принимающие решение войти в коалицию, либо
выйти из нее (то есть система существует только потому, что ее составляющие элементы так решили), но
потому, что и сами они, и система имеют что-то общее (будь то ряд ценностей и (или) общие интересы).
Составные элементы не могут покинуть систему (так как они не в состоянии выжить вне системы), но система
не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим частям (поскольку
и сама она не может выжить без них). Центральная администрация необходима не более, и не менее, чем
какая-либо местная община. Местное сообщество в свою очередь нуждается в центральной администрации для
того, чтобы обеспечить согласование решений. Индивиды и органы местного самоуправления пользуются
автономией, которая не может быть ограничена ни политической системой (по отношению к отдельным
лицам), ни центральной администрацией (по отношению к местным органам власти).
Мы не будем рассматривать философские аспекты этой проблемы и на этом завершим
концептуализацию понятия субсидиарности. Тем не менее зададимся еще двумя вопросами:
Почему принцип субсидиарности пользуется таким признанием?
Каких последствий можно ожидать от применения этого принципа?
Отвечая на первый вопрос, следует сказать, что в основе этой популярности лежат те же причины,
которые сделали местное самоуправление столь необходимым в современном мире (изменение функций
государства и глобализация общественной жизни), что и сделало субсидиарность таким привлекательным
феноменом. Расширение государственных функций требует обеспечения подхода, способного защитить
индивида и его самостоятельность. Оно также предполагает наличие принципа, который позволил бы
обеспечить гибкую координацию, с одной стороны, между множеством местных органов и, с другой, — между
местными властями и центральным правительством. Процесс глобализации обусловил необходимость
создания механизма горизонтальной координации, который является одновременно и более жестким, чем
тяжелые неповоротливые переговорные процедуры, характерные для коалиций, и более гибким, чем
иерархические структуры (которые очень подвержены риску «закупорки сосудов»).
Что же касается второго вопроса, то здесь можно предвидеть три ряда последствий:
*16 снижение иерархии между центральным и местным уровнями власти, их взаимодействие будет все
более и более строиться на основе равноправия;
*17 связи между различными уровнями управления, которые в прошлом носили односторонний характер
( от центра к местным властям), станут все более двусторонними по мере того, как местные власти будут
обращаться к центральному правительству с просьбами о координации при принятии решений, и в этой связи
органы местного самоуправления должны будут научиться выражать свою точку зрения и требовать того, в
чем они нуждаются;
*18 местные власти будут часто учреждать горизонтальные структуры без участия центральной машины
координации; имеется в виду та сумятица, которая царила в центральных правительствах прежде.
Европейская хартия местного самоуправления предоставила местным властям свободу сотрудничать
между собой (статья 10, параграф 1), а также и с зарубежными местными органами власти (статья 10,
параграф 3).
Из приведенного выше текста видно, что граждане и гражданские сообщества признаются
равноправными участниками процесса планирования использования местных ресурсов. Из этого следует
набор организационных шагов местных властей по вовлечению сообществ в стратегическое управление.
Можно сказать, что без этого шага, без этого субъекта управление не может в публичном секторе стать
стратегическим.
Все предложения граждан и сообществ фиксируются в письменном виде и публикуются.
Обсуждаются на конференциях, семинарах, слушаниях и т. п.. После подготовки текста документа,
отражающего общественное видение перспектив развития населенного пункта, его обсуждение может длиться
ровно столько, чтобы достичь информированного согласия. Программа развития — стратегический план
всегда ориентируется на удовлетворение потребностей населения.
ВОПРОСЫ И
ЗАДАНИЯ
Как Вы считаете, поможет ли укреплению российской
государственности и экономического положения
муниципальных образований “освоение” органами
государственного и муниципального управления
понятия “субсидиарная ответственность”?
1.8. Как это делается в России?
На перечисленных в предыдущем разделе вопросах не заканчивается работа по стратегическому
планированию, но мы пока прервем перечисление этапов с тем, чтобы сосредоточить внимание именно на
начальном этапе, имеющем наиболее общий характер для всех органов местного самоуправления.
Несмотря на то, что органы власти в России имеют несравненно меньший опыт стратегического
управления, по сути это новый тип организации управленческой деятельности, тем не менее мы сочли
возможным выделить из известных нам примеров основные признаки и работы, на которых происходит
освоение методов стратегического управления.
1. Опора на научный потенциал.
Большой опыт научных разработок в социальной сфере в советское время стал серьезным основанием
для привлечения научных коллективов особенно в начале 90-х годов к разработке всевозможных концепций и
программ развития регионов и городов. Несмотря на то, что результаты этого сотрудничества хорошо
известны, а именно: ни одна концепция или программа не послужили основанием для организации работ,
экономисты тем не менее привлекаются для подобных работ до сих пор. Основная беда заключается в том, что
руководители органов власти часто не могут точно поставить задачу и самостоятельно подготовить
техническое задание на работу научных коллективов, поэтому результаты научных разработок часто
оказываются невостребованными. В отличие от консультантов, научные работники предпочитают делать то,
что они уже умеют, а не решать задачи клиента.
2. Создание структур управления разработкой стратегического плана.
Известен опыт Санкт-Петербурга, когда для разработки стратегии развития города была создана
специальная организация. По идее эта организация должна была разработать, а затем реализовать собственный
план. В результате такого подхода, между данной структурой и собственно правительством города
сохранилась дистанция огромного размера, поскольку ни одно из ключевых подразделений не собиралось
отчуждать от себя функции стратегического управления и делегировать их какому-то особому органу. Мы
продолжаем ошибочно думать, что функция развития — внешняя функция, которая требует организационного
обособления.
3. Определение форм продвижения идей стратегического плана во внешней среде.
Чтобы результаты разработок Концепций и программ развития совсем уж не пропадали, органы
регионального управления и местного самоуправления устраивают так называемые «презентации», на которых
демонстрируется научный интеллектуальный потенциал региона. Однако фактически на этих презентациях
демонстрируется упаковка совсем другого продукта.
4. Использование стратегического плана для получения внешних заимствований.
Разного рода экономические концепции являлись долгое время обоснованием для организации
заимствований. Мы не знаем, оказывали ли они влияние на условия заимствований, думаем, что очень
незначительное. Теперь, когда сам факт заимствований поставлен под сомнение, число заказов на подобные
работы резко снизилось. Возможно, что возвращение к заимствованиям произойдет на более реальных, а не
фиктивных, основаниях.
5. Закрепление принципа стратегического планирования в нормативно-правовых документах.
Отметим, что в России сложилась практика обсуждения разных вариантов стратегических планов в
законодательных и представительных органах. В Уставах субъектов Федерации иногда закрепляется
обязанность органов исполнительной власти ежегодно вносить коррективы в принятый Стратегический план,
планировать бюджет развития на его основе.
6. Распределение задач стратегического планирования за организационными структурами.