Ахинов Г.А. Основы экономики общественного сектора

Подождите немного. Документ загружается.

рассмотрим порядок распределения расходных и доходных полномочий, а

также порядок предоставления межбюджетных трансфертов.

Распределение расходных функций. Как уже отмечалось выше, |

первый этап в разработке или оценке системы бюджетного федерализма есть

принятие решения о распределении обязательств по расходам между уровнями

власти, которое и предопределяет потребности в доходах для каждого из них.

Когда потребности известны, появляется возможность | разработать систему

доходов, при которой каждому уровню власти может быть обеспечен доступ к

ресурсам, которые необходимы для выполнения соответствующих обязательств

по расходам.

Порядок распределения расходов предполагает учет трех основных

обязательств:

- определение ответственности за решения по номенклатуре и объе

мам производимых для населения товаров и услуг и определение нормати

вов их качества;

- финансирование ответственности за покрытие расходов по произ

водству товаров и услуг для населения;

- определение ответственности за организацию порядка производст

ва и предоставление населению товаров и услуг через общественный сек

тор, или через частный.

Другой круг проблем связан с определением того, какой уровень

власти отвечает за обеспечение каждой из основных функций, исходя из

уровня фактических расходов, поэтому остановимся на некоторых прин-

ципиальных теоретических положениях.

В большинстве развитых стран соблюдается принцип субсидиарно-

сти, т.е. обязательства перед населением и полномочия для их реализации

общепринято формировать снизу. На вышестоящие уровни передаются

лишь те функции, которые не могут быть реализованы на нижнем уровне.

Весь бюджет формируется снизу, и это считается наиболее эффективным

решением с точки зрения выполнения расходных обязательств.

При прочих равных условиях распределение расходных функций и

полномочий предопределяется существованием границ децентрализации.

Их наличие обусловлено, во-первых, эффектом от масштаба с точки зрения

макроэкономической эффективности (экономией на средних издержках

при осуществлении государственных расходов), во-вторых, возможностью

локализации выгод в рамках конкретной территории, в-третьих, степенью

различий в предпочтениях жителей отдельных регионов. В соответствии с

этим расходы, связанные с макроэкономической стабилизацией (например,

обслуживание государственного долга), и расходы, влияющие на распре-

деление доходных источников (например, на социальную защиту, обеспе-

чение прожиточного минимума), являются обязательствами Центра. Так, к

общегосударственным расходам в основном относятся чистые обществен-

ные блага национального масштаба, обладающие свойством «неконку-

рентности» (при увеличении числа пользователей) и свойством «неисклю-

чаемости» (из процесса потребления). Децентрализация функций по обес-

печению таких благ приведет к негативным последствиям, в том числе к

«бегству» от налогов или к «погоне» за общественными благами.

В качестве примера, приведем порядок распределения расходных

полномочий при реализации социальной функции государства, что пред-

полагает обеспечение услугами, по своей природе относящимися либо к

чистому общественному благу (национального, регионального или местно-

го масштаба), либо к социально-значимым благам, а это и определяет по-

рядок их предоставления и финансирования. В этой связи к ведению цен-

трального правительства надо отнести проблемы связанные с обеспечени-

ем в рамках всей Федерации единого прожиточного минимума. Решение

социальных задач, вытекающие из макроэкономической политики, кото-

рые предполагают создание условия для раскрытия социальной природы

самого рынка (обеспечение занятости, социальное страхование и т.д.),

также относится к ведению центрального правительства. Если социальные

услуги, по своей природе не относятся к чистому общественному благу

национального масштаба, то большинство специалистов в области бюд-

жетного федерализма и социальной политики считают целесообразным

обязательства по их исполнению возложить на региональные власти, либо

на органы местного самоуправления. Децентрализация обязательств по

предоставлению услуг населению, во-первых, позволяет властям макси-

мально полно выявить потребности населения в этих видах социальных

услуг и организовать работу по удовлетворению данных социальных по-

требностей и, во-вторых, способствует развитию конкуренции между ме-

стными органами власти. Конкуренция, безусловно, ведет к более эффек-

тивному предоставлению услуг, поскольку снижение издержек на произ-

водство услуг ведет к снижению налогов, а для избирателей появляется ре-

альная возможность контроля за деятельностью должностных лиц и

органов власти на местах. Противники децентрализации обычно в защиту

своей позиции приводят аргумент под названием «эффект от масштаба»,

что предполагает экономию от масштабов производства, а некоторые ор-

ганы власти (или управления) слишком малы, чтобы получить выгоду от

данного эффекта при производстве тех социальных услуг, за которые они

ответственны. По нашему мнению, ответ на подобную постановку вопроса

лежит в рамках «кооперативного типа экономического поведения», что

предполагает договоренности с соседними территориями о совместной

деятельности по оказанию социальных услуг населению, либо приобрете-

нии их у вышестоящего уровня власти.

Еще одна проблема, которая формирует позицию противников де-

централизации, заключается в том, что от некоторых видов услуг выигрывают

лица, не проживающие на данной территории (вошедшие в экономическую

литературу под названием «фри райдеры», «безбилетники»), т.е. чем ниже

уровень предоставления услуг, тем больше увеличивается воз- можность того,

что их получат нерезиденты. Если это обстоятельство не будет приниматься в

учет местными властями при решении вопросов об объемах предоставляемых

услуг, то в результате объем услуг, приходящийся на потребителя резидента,

будет сокращаться до такого уровня (за счет появления дополнительных

пользователей), который будет противоречить интересам социального развития

общества. В экономической литературе этот феномен описан в теории

переполняемого общественного блага, а его разрешение лежит в рамках

переговоров по выявлению прав собственности и исключению нерезидентов

(«фри райдеров») из процесса потребления.

Также следует различать функции финансирования и производства,

общественных благ. Например, с целью поддержания общегосударствен-

ных социальных стандартов по всей стране центральное правительство

должно финансировать программу социального обеспечения, однако

функция предоставления услуг может осуществляться местными властями,

лучше знающими социальную ситуацию. Сложнее обстоит дело с расхо-

дами, которые не всегда однозначно можно отнести только к федерально-

му или только к местному уровню, например, на образование, здравоохра-

нение, социальное обеспечение. С одной стороны, местные школы и боль-

ницы ориентированы на жителей данной местности, с другой -

образованное и здоровое население приносит непосредственную пользу

всей стране. Соображения территориальной справедливости также

требуют выравнивания затрат на эти расходы, с тем чтобы по всей стране

были обеспечены гарантированные Конституцией социальные стандарты.

Поэтому функции финансирования часто передаются региональным

властям или распределяются между последними и центральным

правительством.

Распределение функций по обеспечению бюджетных доходов.

Второй этап в разработке либо оценке системы бюджетного федерализма

есть принятие решения о распределении функций по обеспечению бюд-

жетных доходов, что выражается в том, что величина расходуемых обяза-

тельств на каждом уровне бюджетной системы должна соответствовать

уровню полномочий по обеспечению бюджетных поступлений этого уров-

ня власти. В данном контексте полномочия по обеспечению бюджетных

поступлений зависят от определенного законом права правительства дан-

ного уровня власти извлекать доходы из своих собственных источников,

например, права определять собственные налоговые базы и ставки нало-

гов, а также размеры тех сборов, которые осуществляются ими непосред-

ственно. Определяющим здесь является ответ на вопрос о достаточности

полномочий для обеспечения поступлений, которые необходимы для фи-

нансирования всех предполагаемых расходов, которые возложены на дан-

ный уровень власти.

В связи с этим необходимо сформулировать общетеоретические

принципы, по которым можно определять, какие налоги и другие источни-

ки бюджетных поступлений могут в наибольшей степени соответствуют

для поступления в бюджеты правительств и местных органов управления в

многоуровневой системе межбюджетных отношений. Специалистами в ка-

честве руководства к действию был сформулирован ряд требований, кото-

рые определяют, какие налоги могут и должны быть отнесены к компетен-

ции различных уровней власти и управления. Эти требования были опуб-

ликованы в 1994 г. в отчете Всемирного банка, посвященном реформе

межбюджетных отношений

прогрессивные редистрибутивные налоги должны быть централи

зованы;

- налоги, отвечающие задачам экономической стабилизации, долж

ны быть также централизованы. Кроме того, необходимо обеспечить цик

лическую стабильность налогов более низкого уровня;

- неравномерные налоговые базы различных юрисдикций должны

быть централизованы;

- налоги на мобильные факторы производства следует централизо

вать;

- налоги, взимаемые по принципу постоянного проживания, напри

мер, акцизы, должны собираться на уровне регионов;

- налоги на полностью немобильные факторы должны взиматься на

уровне муниципальных образований.

По нашему мнению, в данных принципах слишком большой акцент

сделан на предпочтительность общенационального налогообложения, что до

определенной степени противоречит формирующейся российской модели

бюджетного федерализма. Но с учетом конкретной ситуации, которая сложи-

лась в экономике России, а именно в крайней степени разбалансированности

ее экономического пространства, т.е. фактической его раздробленности по

региональным и корпоративным интересам, такой высокоцентрализованный

подход может быть целесообразным и эффективным средством.

Обычно специалисты по вопросам бюджетного федерализма счита-

ют, что региональные правительства и органы местного самоуправления

должны быть не зависимыми от дотаций и трансфертов центрального пра-

вительства (в том числе и от доли в регулирующих налогах) и большую

часть средств, необходимых для покрытия своих обязательств по расхо-

дам, должны собирать в виде собственных налогов. Например, если для

покрытия расходов на выполнение экономические и социальные програм-

мы, которые региональные и местные руководители обещали своим изби-

рателям, необходимо будет повышать налоги то руководители данного

уровня будут более чем внимательны к тому, каким образом построить эти

поступления и как израсходовать полученные средства, в отличие от си-

туации с расходованием средств, выделяемых из вышестоящих бюджетов.

В условиях когда, основным источником финансирования экономи-

ческих и социальных программ являются ресурсы центрального прави-

тельств (в том числе и регулирующие налоги), политики в регионах и на

местном уровне всегда будут готовы (а порой даже рады) обвинить выше-

стоящие органы власти в том, что средства предоставлены не в полном

объеме. И тем самым постараются снять с себя ответственность за некаче-

ственные и не в полном объеме предоставленные населению услуги. При

этом данные руководители будут готовы затратить огромные усилия на

лоббирование в вышестоящих министерствах и ведомствах возможности

получения доступа к финансовым ресурсам вместо того, чтобы заниматься

конкретной работой по обеспечению населения услугами, за которые они

несут прямую ответственность.

В случае, когда основным источником для покрытия расходов на ре-

гиональном и местном уровне являются собственные налоги, политикам

приходится отчитываться перед избирателями за те налоги, которые они

их убеждают платить. Им необходимо объяснять избирателям, что обе-

щанные услуги важнее, чем сокращение налогов, и что повышение качест-

ва и объема предоставляемых социальных услуг приведет к увеличению

налогов. В, свою очередь, налогоплательщик (он же - избиратель) будет

лучше представлять ту прямую и косвенную взаимозависимость между

количеством и качеством услуг, которые он вправе требовать, и теми за-

тратами, которые необходимы на их производство и обеспечение. Реализа-

ция этих положений ведет к развитию демократических институтов, от-

крытости власти и становлению гражданского общества, что является кон-

ституционной нормой в демократическом государстве.

Другой аргумент состоит в том, что центральное правительство, пре-

доставляющее дотации на финансовое обеспечение социально значимых

услуг, в принципе вправе потребовать контроля, (за региональными и ме-

стными органами власти и управления) о том как они расходуют получен-

ные средства. Но если будет введен реальный контроль по данным видам

расходов, то это войдет в противоречие с принципами бюджетного феде-

рализма, поскольку лишит нижестоящие органы власти и управления вся-

кой гибкости, которая необходима для реагирования на различные запросы

своих избирателей.

Последнее именно региональным и местным руководителям необхо-

дима повышенная гибкость особенно в предоставлении социально значи-

мых услуг. Реальной опорой для обеспечения мобильности нижестоящих

органов власти и управления должна стать их собственная налоговая база. В

качестве примера приведем условную ситуацию, когда до 50%

поступлений для нижестоящего органа власти либо управления

обеспечивается за счет средств вышестоящего. В случае если произойдет

увеличения общих расходов нижестоящего органа власти или управления

на 10% (при условии, что вышестоящий орган не обеспечивает

финансирование данного увеличения), то соответствующему органу власти

или управления придется изыскивать резервы для 20%-ного увеличения

собственных налоговых поступлений. И если эти ресурсы не будут

изысканы, то в конечном итоге это отразится на снижении качества

обслуживания населения. Весь вышеизложенный материал дает нам

возможность перейти к проблеме межбюджетных расходов.

Межбюджетные расходы. В начале мы отмечали, что при разработ-

ке либо оценке системы бюджетного федерализма на заключительном эта-

пе требуется определить, какие финансовые средства и при каких условиях

(перераспределяемые между различными уровнями власти и управления)

необходимы для исполнения государством своих функций. По оценкам

специалистов, межбюджетные расчеты обычно составляют значительную

часть бюджетных средств федеральных и региональных уровней власти. В

бюджетах городов и других объектов местного самоуправления межбюд-

жетные поступления играют еще более существенную роль.

Центральное правительство предоставляет трансферты правительст-

вам регионов, а те, в свою очередь, обеспечивают трансфертами ниже-

стоящие органы власти и управления, руководствуясь следующими стан-

дартными целями:

- устранение неравенства в финансовых возможностях (в том числе

гарантии доходов по федеральным социальным программам);

- поощрение конкретных видов правительственной деятельности и

обеспечение отдельных видов социально значимых услуг, предоставляе

мых государством.

Остановимся подробнее на стандартных целях предоставления дота-

ций (под дотациями понимаются все виды финансовой помощи, в том чис-

ле и регулирующие налоги) центральным правительством нижестоящим

органам власти и управления. В случае несбалансированности между воз-

можностями региональных правительств получения доходов и объемом их

обязательств по расходам необходимо применение различных форм их

финансовой поддержки. Это предполагает, что вышестоящий орган власти

прямо и/или косвенно осуществляет финансирование услуг, предоставле-

ние которых находится в компетенции региональных и местных органов

власти и управления. При этом суть решаемой задачи состоит в том, что

существует необходимость сбалансировать систему социально-экономи-

ческих показателей, поскольку значительное неравенство в экономическом

и социальном развитии тех или иных регионов может привести к разруше-

нию единого экономического и социального пространства.

Достижение цели устранения неравенства финансовых возможно-

стей в рамках политики горизонтального выравнивания наиболее харак-

терно для европейской модели бюджетного федерализма.

Как отмечалось выше в рамках политики горизонтального выравни-

вания есть и вторая стандартная цель предоставления дотаций от выше

стоящих ниже стоящим органам власти и управления, которая предполага-

ет поощрение конкретных видов правительственной деятельности. Дости-

жение данной цели в более характерно для американской модели бюджет-

ного федерализма (в основе которой лежит принцип самодостаточности

региона), поскольку предполагает реализацию различных программ по

развитию социальной и экономической инфраструктуры территорий.

В заключении необходимо отметить, что проблема горизонтального

выравнивания является одной из наиболее актуальных проблем, поскольку

ресурсы, которые направляются на стимулирование производства (в том

числе на дотирование цен через поддержку производителя) общественных

и социально значимых благ, имеющих положительный внешний эффект

межрегионального масштаба, представляют собой основные направления

дотационной политики государства.

На основании вышеизложенного материала можно сделать принци-

пиальный вывод:

- идея федерализма как территориальной формы демократии, выра-

женная в концепции бюджетного федерализма, в основе которой может

лежать принцип самодостаточности регионов, предполагает с одной сто-

роны обеспечение прав на получение определенного объема товаров и ус-

луг соответствующего уровня качества и в формах, отвечающих потребно-

стям как каждой отдельной личности, так и территориальным общностям

людей, а с другой стороны предполагает выравнивание чрезмерной диф-

ференциации в уровне жизни населения в различных регионах в рамках

общенациональных социальных стандартов.

Лекция 12. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ И СОЦИАЛЬНОЕ

РАЗВИТИЕ: ПРОБЛЕМЫ ВЫБОРА

В настоящее время в общественном мнении России становится при-

знанной необходимость отказа от идеи, сформировавшейся на начальном

этапе экономических реформ, которая предполагала возможность дости-

жения целей экономического роста за счет факторов социального развития

общества. Переориентация стратегии развития предполагает анализ мно-

гих сложных политических и институциональных вопросов, которые вы-

ходят за рамки данной лекции, поэтому остановимся в основном на эконо-

мических аспектах данной проблемы.

В современной отечественной экономической литературе проблеме

взаимосвязи между экономическим ростом и распределением дохода по-

священо не так много работ, и в основном они исходят из предпосылки о

том, что для обеспечения высоких темпов экономического роста необхо-

димым условием является относительное неравенство в распределении до-

ходов между различными группами населения.

Эта во многом правильная позиция сформировалась под влиянием

западных экономических школ и вошла в экономическую литературу под

названием «гипотеза Кузнеца». Известный экономист Саймон Кузнец

который впервые исследовал в исторической ретроспективе модели роста в

развитых стран, предположил, что на ранних стадиях экономического рос-

та распределение дохода между различными группами населения имеет

тенденцию к концентрации у высоко доходных групп, а на более поздних

стадиях экономического роста происходит более равномерное распределе-

ние доходов между высоко и низко доходными группами населения. Это

объясняется тем, что на ранних стадиях экономического роста развитие

происходит за счет современного сектора экономики (двухсекторная мо-

дель структурной трансформации экономики Артура Льюиса), где число

занятых ограничено, а производительность и оплата труда относительно

высокие и соответственно разрыв в доходах населения, занятого в совре-

менном и традиционном секторах экономики, может оказаться достаточно

высоким. Вместе с тем, в последнее десятилетие был опубликован целый

ряд работ, в которых опровергалась «гипотеза Кузнеца», в том числе отчет

Simon Kuznets. «Economic grawth and income incguality» American

Economic Review 45 (march 1955; «Anantitave aspects of the economic

growth of nations» Economic Development and Culture Change 11 (March

1963): 1-80.

Всемирного банка о мировом развитии за 1990 г.

, М.Тодаро

«Экономическое развитие»

и ряд других исследований.

Экономической предпосылкой для данной модели развития является

то, что высокие доходы узкой группы населения есть необходимое и дос-

таточное условие для формирования сбережений, которые будут направ-

лены на инвестиции в современный сектор экономики. Если население из

высоко доходных групп будет инвестировать в производство, а население

из низко доходных групп будет тратить деньги на потребление, то при ус-

ловии наличия прямой линейной зависимости между темпами прироста

ВВП и сбережениями экономика с более высокой степенью неравенства в

доходах будет развиваться более быстрыми темпами, чем при отсутствии

данного неравенства. Это и приведет к возрастанию национального дохо-

да, и дохода на душу населения до размеров, когда можно будет уже отно-

сительно безболезненно начать его перераспределение от высоко к низко

доходным группам населения при помощи налогов и социальных транс-

фертов, а до достижения определенного уровня экономического развития

попытка перераспределения доходов может вызвать лишь снижение эко-

номического роста. Сторонники данного подхода считают, что подобный

тип социально-экономической политики, направленный на максимизацию

темпов экономического роста в долгосрочном плане, обеспечивает повы-

шение уровня жизни всех социальных групп общества и проблема искоре-

нения бедности может решиться сама собой (особенно в условиях полной

занятости). Если рассматривать в ретроспективе историю экономического

развития России (Советского Союза), то очень высокие темпы экономиче-

ского роста, достигнутые во времена «политики индустриализации», были

обусловлены именно за счет применения аналогичной модели экономиче-

ского развития. Как известно, ее использование было возможно за счет то-

го, что в то время (в Советском Союзе или в современном Китае) боль-

шинство населения страны было безграмотно, жило в сельской местности

и обеспечивало себя за счет натурального хозяйства. Это население со-

гласно двухсекторной модели Льюиса и составляло тот самый традицион-

World Bank. World Development Report, 1990. P. 46-47.

Концептуальные положения приведенного в данной лекции анализа были даны в ра

боте М.Тодаро «Экономическое развитие». Автор рассматривает целесообразность вы

равнивания уровня распределения доходов между высоко- и низко доходными группа

ми населения в развивающихся странах. М.Тодар обосновывает свою позицию тем, что

более равномерное распределение дохода в развивающихся странах будет способство

вать скорейшему развития и становления таких экономических ресурсов общества как

труд и капитал, что по мнению автора создаст объективные предпосылки для более вы

соких темпов экономического роста в этих странах.

Тодаро М. Экономическое развитие: Учеб. / Пер. с англ. / Под ред. СМ. Яковлева,

Л.З. Зе-вина. М.: Экономический факультет МГУ, ЮНИТИ, 1997.

ный сектор экономики. В настоящее время когда в условиях всеобщей

грамотности численность урбанизированного населения в РФ составляет

порядка 70% от общей численности, применение на практике модели эко-

номического развития, в которой распределение доходов обеспечивается в

основном за счет социальной природы самого рынка и социальных транс-

фертов, на наш взгляд, является неприемлемым, поскольку ведет не к уве-

личению, а к сокращению темпов экономического роста. По нашему мне-

нию, существует четыре основные причины, объясняющие данное утвер-

ждение, и почему более равномерное распределение доходов в обществе в

условиях современной России может и должен рассматриваться как необ-

ходимое условие для обеспечения именно высоких темпов экономического

роста:

- во-первых, опыт современной России показывает, что население с

высоким уровнем дохода (в отличие от населения экономически высоко

развитых стран) не склонно к сбережению и реинвестированию большей

части своего дохода в российскую экономику, а склонно (с этой проблемой

сталкиваются и многие развивающиеся страны) к вывозу капитала как в

форме сбережений, так и в форме потребления (импортные продукты по

требления). Поэтому стратегия развития, основанная на растущем нера

венстве в распределении дохода между высоко и низко доходными груп

пами населения России, приводит не к увеличению экономического потен

циала страны, а к его сокращению за счет фактического сокращения такого

фактора производства, как капитал;

- во-вторых, когда в экономике России удастся перейти к стабиль

ному экономическому росту, то его темпы будут невысокими. Это объяс

няется тем, что уровень доходов на грани физиологического минимума

низко и средне доходных групп населения ведет к сокращению трудовых

ресурсов. За годы экономической реформы имело место достаточно резкое

сокращение объемов потребления большинством населения Российской

Федерации услуг образования и здравоохранения, а как известно, именно

этот вид услуг является фактором воспроизводства трудовых ресурсов. В

этом и есть принципиальное отличие ситуации, которая сложилась в на

шей стране, от ситуации в развивающихся странах, где абсолютное боль

шинство населения занято в традиционном секторе экономики и является

только потенциально возможным трудовым ресурсом современного секто

ра экономики и общества в целом. Поэтому социальная и экономическая

политика государства, направленная на увеличение уровня доходов 40-

50% наименее обеспеченного населения России, является необходимой

предпосылкой для сохранения такого производственного ресурса как труд

и, соответственно, обеспечения именно более высоких темпов экономиче

ского развития, чем политика, связанная с возможным увеличением разры-