Ахинов Г.А. Основы экономики общественного сектора

Подождите немного. Документ загружается.

Лекция 10. ВЫЯВЛЕНИЕ ПРЕДПОЧТЕНИЙ

ИНВИДИДОВ И ОБЩЕСТВЕННЫЙ

ВЫБОР

При сравнении уровней производительности рынка и государства

чаще всего опираются на предположении о полноте информации. То есть

предполагали, что правительство имеет исчерпывающую и не требующую

издержек информацию как о производственных возможностях предпри-

ятий, так и о предпочтениях потребителей. Оно может также поставлять

оптимальное количество общественных благ и наилучшим образом устра-

нять провалы рынка. Государство располагает не только бесплатной, но и

качественной информацией, так как агенты рынка самостоятельно обна-

руживают свои истинные предпочтения (в частности, путем переговоров

по Линдалю).

Эта гипотеза, однако, далеко не всегда выполнима. Чаще всего пред-

почтения индивидов известны весьма неточно. В лучшем случае прибега-

ют к разного рода опросам, но информация, которую дают эти механизмы,

ничтожна (зачастую она состоит всего лишь из ответа на простейший во-

прос: «вы за или против?») Более того, индивиды нередко заинтересованы

в том, чтобы затемнить свои истинные предпочтения, так как «стратегия

неправды» во многих случаях преобладает над «честным признанием».

На практике даже основные параметры, необходимые для того,.что-

бы применять рекомендации и правила нормативной государственной эко-

номики - первого или второго порядка - известны с большой долей неоп-

ределенности. Так, правило Рамсея требует знания прямых и перекрестных

значений эластичности цены спроса на все товары и услуги в пределах

данной экономики. Трудно представить себе, что можно получать надеж-

ные эмпирические оценки для всей совокупности этих значений эластич-

ности, тем более что, судя по всему, они могут изменяться, как только ма-

ло-мальски заметно меняются ставки налогов, а с ними и цены. Считается,

что до определенного предела предпочтительнее сохранять единообразие

налогообложения, чем «увязнуть в бесконечных манипуляциях ставками

косвенных налогов». Поэтому в действительности информация и неполна

(ввиду недоступности или слишком высоких издержек на ее получение), и

асимметрична (индивиды не всегда в равной мере информированы об од-

них и тех же предметах).

Что касается информации, то у государства по сравнению с частны-

ми агентами есть важные преимущества: оно может ограничивать инфор-

мацию и располагает техническими средствами для ее сбора и обработки.

Тем не менее:

1) потребность государства в информации для обеспечения общест

венными благами (товарами и услугами) не сравнима с той, которую могут

испытывать частные агенты рынка;

2) есть специфические сложности, связанные с предоставлением го

сударством товаров и услуг, которые по своей природе являются общест

венными благами и не предполагают исключения.

На рынке с совершенной конкуренцией индивиды должны только

знать предельный уровень собственной готовности платить либо свои пре-

дельные издержки и сопоставлять их с отмеченными на рынке. В таком

случае объем обмениваемых благ будет оптимальным. Чтобы определить

оптимум для общественного блага, нужно суммировать предельные уров-

ни готовности платить у членов сообщества. Этого невозможно сделать, не

зная заранее всей совокупности этих индивидуальных значений готовно-

сти платить. Априорно эту трудность можно разрешить при помощи пра-

вильно подобранных опросов общественного мнения. Однако для того,

чтобы индивиды без искажений заявили об уровне своей предельной го-

товности платить, недостаточно их об этом спросить. Индивиды нередко

заинтересованы в том, чтобы давать «стратегические» ответы, давая лож-

ную информацию.

В условиях рынка индивиды не могут максимизировать свою полез-

ность, т.е. получать оптимальное для себя количество иначе как давая

правдивую информацию о предельной готовности платить. В противном

случае по «принципу исключения» они получат количество, отличное от

того, на которое рассчитывали. В отношении общественных благ или лю-

бых благ, поставляемых обществу в целом, принцип исключения уже не

действует. Между количеством полученного общественного блага и

предъявленной потребителем предельной готовностью платить больше нет

обязательной связи. Следовательно, когда, с целью установления опти-

мальных налогов, индивида просят сообщить цену, которую он готов за-

платить, он, чтобы минимизировать свое налоговое бремя, заинтересован

«лгать», предъявляя как можно меньшее значение своей расположенности

платить (в пределе - ноль).

Вышеприведенный случай типичен для системы, «не совместимой со

стимулами».

Рынок с совершенной конкуренцией, напротив, - пример системы,

«совместимой со стимулами» при условии, при этом что действует фено-

мен больших чисел. Когда число участников невелико, рынок «не совмес-

тим со стимулами», так как индивида не побуждают принять правила «хо-

рошего поведения» (т.е. действовать, не влияя на политику цен). Когда же

это количество достаточно велико, рынок начинает быть «совместимым со

стимулами», ибо агенты действуют, не определяя ценовой политики. Когда

каждый стремится максимизировать свое собственное благосостояние,

достигается некооперативное равновесие по Нэшу, и это равновесие опти-

мально по Парето (согласно первой теореме экономики благосостояния).

Этот пример показывает, что в системе, «совместимой со стимулами», со-

трудничество не обязательно для достижения оптимума.

В отличие от того, что свойственно частным благам, участвующим в

рыночном обмене, в случае общественных благ число участников ничего

не меняет. Индивиды по-прежнему заинтересованы не раскрывать значе-

ния предельной цены, которую они готовы платить, с тем, чтобы миними-

зировать налоговые сборы. Причина этого явления - не общественная

природа блага, а только отсутствие исключения (частное благо,

распределяемое как общественное, порождает аналогичные проблемы).

На практике некоторые факторы смягчают остроту этой проблемы:

1) в обществе могут существовать сильные нормы, призывающие к

честному поведению (по крайней мере до тех пор, пока нечестное поведе

ние не приносит слишком больших выгод),

2) стратегия нечестного поведения для индивидов может быть слиш

ком сложной или рискованной (типичная проблема «экономики преступ

ления»),

3) когда решения относительно бюджета принимаются не отдельны

ми гражданами (прямая демократия), а представителями (представитель

ная демократия), последние могут быть заинтересованы руководствоваться

стратегией правдивого ответа для того, чтобы на долговременной основе

накапливать капитал доверия. На практике правительства довольствуются

той политикой, которая признает невозможность исчерпывающей инфор

мации, определяя персональные цены не на основе предъявленных пред

почтений, а полагаясь на приблизительные индикаторы этих предпочте

ний, в частности, на объеме доходов. Отсутствием полной корреляции ме

жду выбранными индикаторами и истинными предельными уровнями го

товности платить можно объяснить, почему в отдельные периоды времени

индивиды более чувствительны к вопросам налогообложения.

Идеалом можно считать возможность располагать механизмами вы-

явления предпочтений, которые были бы «совместимы со стимулами». Не-

которые авторы предлагали подобные «механизмы побуждения» или

«процессы выявления спроса», в частности в 1970—1980-е гг. Кларк,

Тиде-ман и Туллок и многие другие.

Эти процессы тесно связаны с вопросом о готовности платить налог,

который в отдельных случаях индивиды могут быть принуждены платить,

и который в результате побуждает их из соображений рациональности вы-

бирать стратегию откровенных ответов на вопросы. В функции налога не

входит финансирование конкретного общественного блага - он лишь дол-

жен материально стимулировать откровенность.

Принцип этих налогов состоит в том, чтобы заставить каждого «ре-

шающего» индивида заплатить эквивалент тех издержек, которыми он об-

лагает остальных, заставляя их принимать проект, который он предпочел

какому-либо другому (т.е. альтернативные общественные издержки своего

участия в общественном выборе). Напротив, нерешающие индивиды ниче-

го платить не должны (так как из-за них остальные члены общества ничего

не теряют).

В общем случае, индивид i должен поставить общественного блага в

количестве g(Zi(g)). z(g) - это вектор индивидуальных ответов: z(g) = {z!

(g),z

(g),..., Z|(g),..., z

(g)}. Совокупные общественные расходы g и часть

побудительного налога, заплаченного индивидом i — ti, будут зависеть от

всех ответов в соответствии с определенными правилами, которые могут

устанавливаться государством для достижения различных целей: 1) равно-

весия по Нэшу, которое бы было эффективно по Парето; 2) равновесия по

Нэшу, при котором ответы были бы откровенными (эффективность по Па-

рето и откровенность необязательно сопряжены - может получаться эф-

фективное решение, даже когда опрошенные отвечают неправду, если

можно «истолковать» ответы); 3) откровенных ответов, давать которые

было бы доминирующей стратегией (т.е., когда индивид отвечает правду,

какими бы ни оказались предпочтения у других).

Табл. 5 предлагается упрощенный пример механизма выявления

уровня спроса. Общество состоит из трех индивидов А, В и С, которым

предложено выбрать один из двух проектов: Pi или Р

. Значения их готов-

ности заплатить за то, чтобы был принят один проект, а не другой, приве-

дены в таблице. Побеждает тот проект, который наберет наибольшую

сумму индивидуальных предпочтений платить (в данном случае - Pi). Ка-

ждый из решающих индивидов должен заплатить налог в размере, равном

сумме, которую из-за него потеряет сообщество по сравнению с выбором,

который был бы сделан без его голоса.

Таблица

5 Выяснение уровня спроса и механизм налогового стимулирования

Pi (программа 1) Рг (программа 2) Налог к уплате

Голосующий А

Голосующий В

Голосующий С

Электорат в целом 35 30 25

В случае, показанном в табл. 6, решающими оказываются двое голо-

сующих: А и В. В случае индивида А: если А не голосует, то совокупная

готовность всех остальных индивидов платить: 15 за проект Pi против 30

за Р

. Если А голосует альтернативные издержки для остальных голосую-

щих, позволяющие выбрать Pi вместо Р

, равны: 30 - 15 = 15. Итак, 15 -

это размер налога, который должен заплатить А. Аналогичные подсчеты

показывают, что В должен заплатить 10. С не должен платить ничего, по-

скольку он не решающий индивид (общество проголосовало бы за Р

даже

если бы его не было).

Этот механизм побуждает индивидов воздерживаться от уловок. Ес-

ли кто-либо из них занизит оценку своей готовности платить, то есть веро-

ятность, что из-за него не пройдет выгодный проект. Если, желая способ-

ствовать принятию выгодного проекта, индивид намеренно завышает

оценку своей готовности платить, то ему, возможно, придется платить на-

лог, размер которого может значительно превосходить выигрыш от приня-

тия предпочтительного проекта.

Таблица

6 Случай заниженной оценки индивидом А своей готовности платить

Pi (программа 1) Р

(программа 2) Налог к уплате

Голосующий А

10 (20)

0(15)

Голосующий В

15(15)

0(10)

Голосующий С

5(0)

Электорат в целом 25 (35) 30 5(25)

Примечание: в скобках даны истинные предпочтения.

Благодаря тому, что А занизил оценку своей готовности платить за

прошел проект Р

- Если бы он предъявил свое истинное предпочтение,

то был бы принят проект Р

и А выиграл бы от этого 20 минус 15 налога:

+5 чистого выигрыша (против в случае выбора Рг). Отметим, что его

заниженная оценка своих предпочтений имела последствия и для других

голосовавших (хотя они и придерживались стратегии правды). Если бы Pi

был принят - как и должно было произойти - то В получил бы чистого

выигрыша +5 (15-10 налога), а С не имел бы чистого выигрыша +25 (30-5

налога), который он получит благодаря выбору Р

. В табл. 7

анализируется случай завышенной оценки готовности платить.

Таблица 7

Случай завышенной оценки индивидом С своей готовности платить

Pi (программа 1) Р

(программа 2) Налог к уплате

Голосующий А

20 (20)

0(15)

Голосующий В

15(15)

0(10)

Голосующий С

40 (30)

35(0)

Электорат в целом 35 (35) 40 (30) 35 (25)

Примечание: в скобках даны истинные предпочтения.

Дав завышенную оценку своей готовности платить за Р

, С добивается

того, что эта программа проходит, но ему придется заплатить налог 35,

что на 5 больше, чем его истинная расположенность платить, составляю-

щая не 0, а 30. Получается чистый проигрыш: -5. Если бы С не

переоценил свои предпочтения, то приняли бы проект Р1 и он бы не имел

ни выигрыша, ни проигрыша. Здесь мы видим, что и переоценка своих

предпочтений индивидом С имеет последствия для остальных (они оба

лишатся выигрыша из-за принятия Р

вместо P1). Оба рассмотренных

выше примера показывают, что примененный механизм вполне

«совместим со стимулами»: ни один из голосующих не заинтересован

завышать или занижать оценку своей готовности платить за те или иные

проекты.

Но, помимо этого преимущества, процессы выявления спроса созда-

ют и проблемы разного рода, в частности:

1) Приходится предполагать, что эффект доходов пренебрежимо мал.

Действительно, индивид предъявляет свою готовность платить до того, как

узнает размер налога, который ему придется платить (этот налог определя

ется только в конце процесса в зависимости от уровней расположенности

платить у других индивидов). Если эффект дохода ненулевой, то его значе

ние готовности платить за общественное благо будет различно сначала и

потом. Следовательно, когда сумма налога будет уплачена, количество об

щественного блага, определенное процессом, уже не будет оптимальным.

2) Если механизмами выявления спроса индивиды манипулировать

не могут, то организованные группы индивидов могут согласовывать свои

ответы. Трудно исключить вероятность возникновения подобных коали

ций в небольших коллективах. Напротив, подобная проблема вряд ли воз

никнет в больших коллективах, где издержки на достижение договоренно

сти высоки, а поведением не вошедшего в коалицию труднее управлять.

3) Суммы, взысканные посредством налога, не должны обратно воз

вращаться индивидам: в противном случае они будут это учитывать при от

вете о своей готовности платить, и последняя будет соответствовать не од

ной лишь стоимости общественного блага (сюда войдет также и размер ожи

даемого перевода). Некоторые авторы предлагали «растрачивать» продукт от

побудительного налога (например, передавая его другим странам), подразу

мевая, что это будет ценой, которую нужно заплатить за информацию о

предпочтениях индивидов (т.е. обыкновенными издержками на информа

цию). Как бы то ни было, полагают, что эта проблема не будет иметь боль

шой важности в больших коллективах, так как суммарные средства, собран

ные в уплату этого налога, с большой вероятностью будут незначительными.

4) большое число индивидов, хотя и позволяет сглаживать некото

рые проблемы, но рождает по крайней мере еще одну, а именно — умень

шается заинтересованность каждого участвовать в механизме принятия

решений, поскольку он предполагает пусть небольшие, но расходы на уча

стие (которые в итоге могут уменьшиться или возрасти). К чему ввязы-

ваться в такую игру при мизерной вероятности, что изъявленное значение

индивидуального предпочтения окажет хоть какое-нибудь влияние (поскольку

вероятность стать решающим индивидом весьма близка к нулевой)? Но если

индивиды, руководствуясь подобными стратегическими соображениями,

воздержатся от изъявления своих предпочтений, то опти- | мальное количество

блага невозможно будет определить. Это серьезная проблема — ведь если

индивиды достаточно разумны, чтобы правильно по-нимать природу этого

механизма (что и требуется), отчего же им не осоз- * навать при этом и

бесполезность своего участия.

Процедуры выявления спроса, хотя и кажутся довольно простыми в

применении, на практике используются редко. Действительно, можно со-

мневаться в способности каждого из индивидов знать свою готовность

платить и понимать природу налога, который ему, возможно, придется за-

платить. Возможно и другое объяснение: просто поиск общественного оп-

тимума не входит в число приоритетных задач государственной политики.

В настоящее время «теория общественного выбора» перестала быть

единственным центром внимания в области общественного сектора в эко-

номике, но, даже с учетом ограниченности сферы ее приложения, она будет

по-прежнему занимать важное место, по крайней мере, по трем причинам:

прежде всего, поскольку именно в этой области мы пока что обла

даем самой обширной базой теоретических данных, а значительную часть

имеющихся анализов можно без труда приспособить к проблемам пози

тивной экономики (при условии, если мы надлежащим образом изменим

функции цели индивидов);

—кроме того, «оптимальные политические решения» представляют

собой полезные ориентиры, пусть даже подчас и спорные, на которые

можно ссылаться, чтобы судить о реальной государственной политике и

определять, где необходимы основные институциональные изменения;

—и, наконец, даже если априорно цели политических деятелей имеют

мало общего с приумножением общественного благосостояния, то это еще

не означает, что институциональные ограничения, а также желание сни

скать доверие на долгий срок, не приведут их, политиков, к тому, что они

чаще, чем можно ожидать, будут симулировать «хорошее» поведение (дей

ствовать так, как если бы они были «благосклонными деспотами», т.е.

следуя рекомендациям нормативной экономики).

Лекция 11. ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

В начале следует отметить, что из-за влияния внутренних политиче-

ских, исторических и экономических факторов на построение бюджетных

систем не существует унифицированной модели бюджетного федерализма.

Однако, существуют общие принципы построения межбюджетных отно-

шений, которые заключаются:

- в способности межбюджетных связей более эффективно использо

вать налоговый потенциал соответствующей территории для обеспечения

экономического роста и занятости населения;

- обеспечивать консолидированные доходы бюджетов всех уровней,

приходящих на данную территорию для финансирования бюджетных рас

ходов;

- возможности государственного бюджета выполнить свои обяза

тельства перед региональными и местными бюджетами, с одной стороны,

и возможности региональных и местных бюджетов выполнять встречные

обязательства перед федеральным бюджетом, с другой стороны;

- посредством межбюджетных отношений обеспечивать реализацию

социальных стандартов на всех уровнях бюджетной системы;

- повышать эффективность использования межбюджетных транс

фертов, усиливая их адресную направленность и своевременность предос

тавления.

Теоретическая модель бюджетного федерализма предполагает точ-

ное соответствие налоговых полномочий субъектов Федерации закреплен-

ным за ними расходным обязательствам. В реальных же бюджетных сис-

темах в данной области всегда существует разрыв. Он обусловлен необхо-

димостью решения задач макроэкономической стабилизации и перерас-

пределения национального дохода, что требует концентрации наиболее

важных доходных источников на уровне Центрального правительства. В

результате происходит ослабление собственных доходных баз территори-

альных бюджетов и возникает проблема «вертикальной несбалансирован-

ности». Для ее решения применяются отчисления от регулирующих источ-

ников и субсидирование расходов бюджетов территорий. В этой связи и

возникает необходимость решения проблем как вертикального, так и гори-

зонтального выравнивания бюджетного выравнивания, что предполагает

анализ трех основных положений, первые два из которых относятся к про-

блеме вертикального выравнивания, а третье к горизонтальному выравни-

ванию:

- распределение расходных функций: определяется, какими должны

быть обязательства по реализации государством своей функции управле-

ния для каждого уровня власти в рамках единого социально-эконо -

мического пространства;

— распределение функций по обеспечению бюджетных

доходов: оп

ределяется порядок финансирования бюджетных обязательств для каждого

уровня власти и управления;

— межбюджетные финансовые расходы: определяют, какие

финансо

вые средства между уровнями и при каких условиях необходимы для ис

полнения государством своей социальной и экономической функций и как

при этом должны взаимодействовать между собой уровни власти.

«Вертикальное выравнивание» бюджетных доходов проводится од-

новременно с финансовым «горизонтальным выравниванием» - частичным

перераспределением бюджетных ресурсов между регионами, от «богатых»

к «бедным». Это делается в целях укрепления государственного единства и

соблюдения принципа территориальной справедливости, что предполагает

поддержание экономической эффективности функционирования

региональных воспроизводственных комплексов, т.е. предотвращения

вынужденной межрегиональной миграции или увеличения налоговой

нагрузки в «бедных» регионах.

Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание представ-

ляют две стороны единого бюджетного процесса практически неотделимые

друг от друга, но все же следует отметить, что в разных странах преоблада-

ют различные подходы к формированию межбюджетных отношений.

Так, согласно американской модели доходная часть бюджетов всех

уровней формируется преимущественно за счет собственных источников,

обеспечивая тем самым самостоятельность бюджетной политики штатов и

муниципалитетов. В соответствии с этим подходом, в США местные нало-

ги играют самостоятельную роль и служат основой для формирования до-

ходной части местных бюджетов. Тем не менее, и в США механизм фор-

мирования бюджетов штатов и муниципалитетов также характеризуется

перераспределением доходов в процессе формирования нижестоящих

бюджетов. Так, бюджеты штатов получают субсидии из средств федераль-

ного бюджета, и доля их составляет в бюджете штатов порядка 17% от об-

щих доходов или поступлений в бюджет, в доходах муниципалитетов доля

субсидий более значительна, около 25%. Через субсидии и дотации феде-

ральное правительство активно влияет на процессы социального и эконо-

мического развития.

Таким образом, суть американской модели бюджетного федерализма

состоит в том, что в ней доходная часть бюджетов всех уровней формиру-

ется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая само-

стоятельность бюджетной политики региона.

В европейских странах, как правило, местные налоги при всей их

множественности играют вспомогательную роль в формировании доходов

местных бюджетов. Например в Великобритании, основным источником

доходной части местных бюджетов являются федеральные налоги, а в

бюджетах графств и городов отчисления от федеральных налогов состав-

ляют от 70 до 90%. В Германии также доля местных налогов в доходах ме-

стных бюджетов невелика и составляет до 30%, в тоже время субсидии и

дотации из федерального бюджета и бюджетов земель составляют около

40%. Нужно отметить, что в Германии «богатые» земли перечисляют часть

своих финансовых поступлений менее развитым землям, как следствие

этого местные бюджеты в основном формируются за счет распределяемых

по вертикали субсидий и субвенций из бюджета Федерального правитель-

ства. Субвенции расходуются по строго целевому назначению и выделя-

ются в основном на социальную сферу.

Европейская модель отличается от американской в основном высо-

кой долей отчислений от общегосударственных налогов в территориаль-

ные бюджеты, что обеспечивает большее единство бюджетной политики в

масштабах страны.

Критерии эффективности действия механизма горизонтального вы-

равнивания зависят от выбора целей, к числу которых принято относить:

1) выравнивание стартовых условий для финансирования и предос

тавления общественных благ (повышение уровня дохода, налогового по

тенциала американская модель);

2) выравнивание уровня потребления общественных благ (дотирова

ние расходов в соответствии с минимальными социальными стандартами

европейская модель).

Обычно в практике межбюджетных отношений пытаются в той или

иной мере решать обе задачи.

С учетом отмеченных выше положений можно сделать вывод, что

финансовой основой выполнения расходных обязательств бюджетами раз-

ного уровня является поступление средств собственных (закрепленных) и

регулирующих налогов. Под регулирующими налогами понимаются феде-

ральные налоги, которые в определенной законом пропорции делятся ме-

жду Центром, а также региональными и местными органами власти и

управления. В Российской Федерации, например, это подоходный налог с

граждан, налог на прибыль и НДС. В случае их недостаточности, для вы-

равнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, формирова-

ние доходов бюджетов осуществляется также за счет финансовой помощи,

предоставляемой из бюджетов вышестоящего уровня и распределяемой по

уровням бюджетной системы в виде трансфертов. Далее более детально