Ахинов Г.А. Основы экономики общественного сектора

Подождите немного. Документ загружается.

ресурсов между двумя секторами, при которой государственные расходы

покрываются за счет такой же суммы налоговых сборов с частного сектора,

позволило бы добиться улучшений по Парето.

Правило бюджетного равновесия распространяется только на алло-

кацию ресурсов в равновесном состоянии - и ничего не говорит о выборе

момента, когда следует прибегнуть к нарушению бюджетного равновесия с

целью стабилизировать разбалансированную экономику. Более того, при-

менение правила должно носить межвременной характер. Если равенство

между расходами и доходами должно выполняться в любой момент време-

ни, когда дело касается текущих государственных расходов (т.е., имеющих

отношение исключительно к покупке услуг или потребительских благ), то

дело обстоит иначе, когда под расходами подразумеваются капиталовло-

жения. Здесь их объем должен быть равен пересчитанной на настоящий

момент сумме налогов, которые в будущем внесут налогоплательщики

взамен тех услуг, которые позволят оказать эти капиталовложения в пре-

делах каждого периода. Результатом этого будут одновременно и дефицит

новых капиталовложений (а, стало быть, и финансирование за счет заем-

ных средств или за счет ранее созданных государственных фондов), и до-

полнительные платежи по предыдущим капиталовложениям (для погаше-

ния долгов, из-за этого возникших - или для того, чтобы учитывать

потери предполагаемой выгоды из-за неразмещения собственных фондов,

используемых на эти цели). Все же для простоты - когда не указывается

обратное -мы в дальнейшем будем подразумевать, что государственные

расходы включают только текущие расходы. Значит, бюджетное

равновесие необходимо будет соблюдать в пределах каждого периода.

Знания того, что совокупный доход должен быть равным расходам,

недостаточно, чтобы определять политику бюджетного распределения.

Нужно суметь ответить на два вопроса:

1) каков желательный объем государственных расходов?

2) как оптимально распределить затраты в виде налогов на индиви

дов, пользующихся этими средствами?

Анализ, представленный выше, показал, как главный плановик мог

бы ответить на первый вопрос. Для сравнения, анализ Линдаля имеет

двойное преимущество он не только отвечает на оба вопроса сразу, но и

показывает, как эти ответы можно получить децентрализованно (в резуль-

тате переговоров между группами общества, а не при посредстве главного

плановика).

1) Диаграмма Линдаля

Общество состоит из двух, однородных групп индивидов, А и В. Их

ресурсы до налогообложения составляют соответственно у, и уь (где

У = Уа + Уь)-

Пусть g - это объем государственных расходов, a t- сумма налогов.

Бюджет должен быть сбалансирован (тем самым соблюдается принцип

альтернативных издержек): g = t.

g на h% платит группа А, а на (l-h%) - группа В. Бюджетные огра-

ничения записываются так:

= х

+ h*g и у

= x

+ (l-h)*g (где значение h лежит между 0 и 1).

и Хь - количество благ, произведенных частным сектором, кото-

рые потребляют соответственно А и В (предполагается, что частные аген-

ты не делают сбережений).

На рис. 18а изображен выбор рационально действующего индивида,

репрезентативного члена группы А, между благами, поставляемыми обще-

ственным и частным секторами. Оптимальное распределение х

и g для А

располагается в точке касания линии бюджетного ограничения для задан-

ного h и наиболее высоко расположенной кривой безразличия. В зависи-

мости от значения h угол наклона кривой бюджетного ограничения изме-

няется, при этом меняется и точка равновесия. Когда h = 1 (А оплачивает

100% государственных расходов), мы попадаем в точку g

: бюджетное

ограничение х

= -h*g + у

имеет наклон - 1, а ордината в начале равна у

С уменьшением h, кривая бюджетного ограничения поднимается к гори-

зонтальному положению, вращаясь вокруг неподвижной точки у

. Когда h

стремится к нулю, спрос группы на g со стороны группы А стремится к

бесконечности (поскольку g больше ничего не стоит для А - при условии,

что не возникает насыщения).

Местоположение точек равновесия для различных значений h соот-

ветствует линии цены, из которой можно вывести кривую спроса на g со

стороны А, или «кривую Линдаля для A», g = g

(h,y

) (см. рис. 18Ь).

Рис. 18. Спрос на благо, поставляемое общественным

сектором, и кривая Линдаля для А

8-6036

Рис. 19. График Линдаля

Подобным же образом можно вывести и кривую Линдаля для группы

В, gb = gb(l - h, у

). Если совместить обе кривые на один график (см. рис.

19а, так называемый график Линдаля), можно определить точку равнове-

сия Е. В этой точке, которую называют решение Линдаля обе группы со-

гласуются как в отношении государственных расходов (g

), так и в отно-

шении распределения финансирования этих расходов (h

группой А и 1 -

— группой В).3аметим, что:

- вертикальные оси сориентированы в обратном направлении (при

любом увеличении части, оплаченной группой А, на такую же сумму

уменьшается часть, которую оплачивает В);

- горизонтальные оси в том же направлении, так как группа А потре

била такое же количество расходов g, что и В. Это происходит по следую

щей причине: в отличие от ситуации с частными благами, индивиды кон

курируют между собой не за потребление g, а только за его финансирова

ние. Следствием этого отсутствия конкуренции является, однако, согласо

ванность объемов поставки (g

и g

равны);- кривые Линдаля зависят от

доходов рассматриваемых групп. Если, например, у

возрастает, то кривая

Линдаля для группы А смещается вправо - при условии, что благо (товар

или услуга) g не менее качественный в отношении группы А, По той же

закономерности, если уь убывает, то график уь смещается влево (для того

же самого значения 1-h спрос группы В на g меньше - опять же при усло

вии, что благо g для нее не является менее качественным - см. рис.

19Ь).Если предположить, что каждая из групп располагают исчерпываю

щей информацией о своей кривой спроса, можно полагать, что точка рав

новесия будет достигнута в процессе переговоров. Возьмем ситуацию, ко

гда равновесие нарушено: на рис. 19 объявлен возможный объем государ

ственных расходов. Группа А согласна платить h' и платит (1-h)'. Вопрос

состоит в том, что сумма h' и (1-h)' меньше 1. Группы А и В не готовы

финансировать весь объем g'. Тогда будет объявлен меньший объем рас

ходов, чтобы приблизить к единице сумму значений готовности платить.

После некоторого числа переговоров такого рода, при условии конвер

гентного характера процесса, точка равновесия g

будет достигнута, и это

решение будет соответствовать оптимуму по Парето, т.е.

3) Решение Линдаля и максимум общественного благосостояния.

Каждому распределению доходов (каждому значению у

° и

Уь = у — у

°) решение Линдаля ставит в соответствие различные оптиму-

мы по Парето. Значит, можно вычислять значения у

* и у

* = у - у

*, по-

зволяющие при помощи переговоров по Линдалю получать такой оптимум

по Парето, который бы максимизировал функцию общественного благо-

состояния, W. Чтобы перейти от начального распределения к этому, опти-

мальному распределению, необходимо перераспределение. Обозначим по-

следнее через tr:

tr = у

°- у

- (Уь°- Уь*)- Если у

°- у

* положительно, то задача со-

стоит в том, чтобы перевести ресурсы от В к А (и наоборот если у

°- у

* от-

рицательно).

Политика максимизации W будет включать два этапа:

- сначала перераспределить доходы между группами;

- дать группам самостоятельно определить g и h в добровольных

пе

реговорах по Линдалю.

Например, для функции общественного благосостояния индивидуа-

листского типа W = W[U

,g), U

,g)] максимизация W при всеобщем

ограничении ресурсов (у

+ у

= х

+ х

+ g) позволяет определять опти-

мальные значения g*, х

*, х

Максимизация U

,g) при у

+ tr = х

+ h*g и Ub(x

,g) — при у

- tr

= Хь + (1 - h)*g позволяют получить кривые Линдаля g

(h,y

+ tr) и gb(l -

h,y

— tr). Для каждого значения tr получаем другую точку пересечения

(другое решение по Линдалю). Таким образом, достаточно подобрать такое

значение tr, которое бы соответствовало g*. Иными словами, то, что tr

принимает разные значения, позволяет среди всех оптимумов по Парето,

полученных путем добровольных переговоров, выбирать тот, который наи-

более соответствует максимуму общественного благосостояния.

Дезагрегация государственных расходов

Теперь предположим, что существует две разновидности государст-

венных расходов, gi и g2. Данному распределению доходов у

и у

соответствует единственное равновесие по Линдалю, в котором заданы

оптимальные значения gi и g

и оптимальное распределение издержек -

соответственно hi и h

. Как и в предыдущем случае, система перевода

позволяет, изменяя распределение доходов, перемещаться вдоль границы

общественной эффективности (т.е., по области оптимумов по Парето) и

таким образом выбирать «оптимум оптимумов».

Предположим теперь, что, например, в целях упрощения управления,

правительство решает осуществить всеобщее распределение издержек, со-

ответствующее совокупности государственных расходов (gi + g

Это сводится к тому, чтобы ввести дополнительное уравнение:

h] = h

= h. Действительно, только в этом случае бюджетные ограничения

могут выглядеть следующим образом:

Однако это дополнительное уравнение приводит к чрезмерно детер-

минированной модели. Больше уже не существует возможности оптималь-

ного согласия между группами А и В, в условиях, когда необходимо

распределить бремя совокупных расходов, gi + g

. По крайней мере одна

из rnvnn находится за пределами одной из кривых спроса (для g1, и/или

для

групп находится за пределами одной из кривых спроса (для gi и/или для

g2), а сообщество вынуждено нести чистый общественный убыток.

Полученный выше результат, по-видимому, должен быть доводом в

пользу систематического определения налогов на дробном уровне и пря-

мого закрепления порядка налогообложения, т.е. целевые налоги за каж-

дым видом расходов. Это заключение противоречит правилу неотнесения

ресурсов на счет расходов, т.е. основополагающему принципу бюджетного

права, существующего во многих странах.

Принцип неотнесения оправдан по нескольким причинам:

- экономически: он позволяет сокращать различные издержки на ад

министративное управление (издержки на информацию, на расчеты по

чрезмерно дифференцированным налогам, на взимание сложных налогов);

- политически: он позволяет государству не быть все время связан

ным необходимостью следовать воле отдельных индивидов и благодаря

этому сохранять

за собой значительное пространство для маневра в ис

пользовании бюджетных доходов.

Тем не менее в последнее время можно наблюдать тенденцию к зна-

чительному расширению практики выделения ресурсов. Отдельные авторы

видят в этом признак определенной защитной реакции населения перед

лицом возрастающего налогового бремени: оговорив использование до-

полнительных налогов, правительство могло бы добиться того, чтобы на-

логоплательщики принимали их более легко.

Децентрализация как инструмент для уменьшения издержек на

информацию.

Правительство, которое не знает ни предпочтений индивидов (по

крайней мере, их MRS), ни производственных возможностей предприятий

(по крайней мере, их MRT) не может удовлетворительным образом

решить задачи аллокации ресурсов, поставленные «провалами рынка». Эта

недостаточная информированность - один из важнейших технических

мотивов для децентрализации принятия решений. Очевидно, что

децентрализация может иметь и другие преимущества, в частности,

снижать технические издержки на административное управление и

контроль, необходимые для различных государственных вмешательств.

Так или иначе, мы для простоты ограничимся воздействием

децентрализации на информационные издержки (из чего будет следовать,

что либо издержки управления и контроля пренебрежимо малы, либо они

не зависят от уровня децентрализации).

Неявно из этого следует предположение, что издержки на сбор ин-

формации - возрастающая функция от «расстояния», лежащего между ис-

точником (индивидом или предприятием) и органом, собирающим инфор-

мацию.

В отдельных случаях местный орган только «децентрализован»: его

единственная задача - собирать информацию и передавать ее в центр, ко-

торый осуществляет ее обработку. Однако самые интересные случаи —

те, когда источником информации становится нажим, манифестации или

голосование на местных чиновников, обладающих автономным правом

контролировать один или несколько инструментов, для достижения

определенных целей, свойственных децентрализованному учреждению.

Эта децентрализация власти тех, кто принимает решения, может ста-

новиться причиной серьезных проблем и чревата выбором неоптимальных

решений относительно общественных благ и структуры налогообложения.

Прежде всего, децентрализованные органы могут вычислить агреги-

рованную выгоду от общественных благ лишь в том случае, если им в точ-

ности известна перераспределительная политика центрального правитель-

ства (и, следовательно, неявная функция общественного благосостояния, в

ней содержащаяся). А правительства всегда неохотно делятся информацией

такого рода (если и обладают ею). То, что, например, будут обнародованы

данные о том, какой объем средств переливается в сельское хозяйство или

в государственные предприятия, может вызвать негативную поли-

тическую реакцию со стороны других групп. Более того, у правительства

мало оснований давать информацию, которая грозит поколебать «бюджет-

ные иллюзии» индивидов (явление, позволяющее правительствам сосредо-

точивать расходы в пользу немногочисленных групп, финансируя их за

счет изъятия средств, распределяемых на всех членов сообщества в целом

- и таким образом, объем этих сборов получается незначительным для ка-

ждого индивида в отдельности).

Существует также система взаимозависимостей - между решениями

различных единиц, не зависимых от центра, между решениями этих самых

единиц и государственного центра. В лучшем случае децентрализованные

единицы игнорируют такие взаимозависимости (в результате не учитыва-

ются внешние последствия их деятельности), а в худшем - пытаются, в

явном или неявном виде, пользоваться этим положением, создавая

коалиции, сообразуясь с ситуацией. Как мы увидим дальше,

характеристики целей и инструментов, закрепленных за

децентрализованными органами, играют основную роль при выборе

варианта децентрализации.

Допустим, что О = {О1 ..., Оn} - это множество из п целей, а I =

{1ь ..., I

} - множество из m инструментов, которыми располагает

правительство. Экономические структуры представлены множеством п

отношений, связывающих между собой инструменты и цели:

Эти отношения можно записать в более краткой форме:

1 оворят, что инструмент i нейтрален относительно цели j.

Инструмент i называется избирательным (селективным)

относительно цели j, если он нейтрален относительно всех целей, кроме j.

Наконец, инструмент называют специфическим для цели j, если он

избирателен относительно j и все остальные инструменты нейтральны от-

носительно нее.

Цель может быть децентрализована без необходимости для центра

предоставлять децентрализованному органу дополнительную информа-

цию, если существует специфический для этой цели инструмент.

Цель может быть децентрализована, если существует хотя бы один ин-

струмент, избирательный относительно этой цели, но в этом случае центр

должен -предоставить .децентрализованному органу информацию об учиты-

ваемых значениях других инструментов, воздействующих на эту цель.

Пример: пусть О1 О

и О

- три цели, контролируемые тремя инст-

рументами 1

и 1

Сокращенные формы таковы:

Ii нейтрален относительно Oi и Оз, следовательно, он избирателен

по отношению к О

нейтрален к Oi. I3 - специфический инструмент для

Oj.

Цель Oi может быть децентрализована без необходимости для цен-

тра предоставлять децентрализованному органу информацию (достаточно,

чтобы последний контролировал инструмент 1

). Цель О

, может быть де-

централизована (если децентрализованному органу будет предоставлен не

только контроль над инструментом Ii, но и информация о значении,

зафиксированном для 1

). Цель Оз децентрализации не подлежит (так как

контроль над инструментом 1

со стороны децентрализованного органа

будет оказывать воздействие и на другую цель, О

Если какая-либо цель не зависит ни от одного из избирательных

инструментов, то ее децентрализация повлечет внешние издержки от взаи-

мозависимости, так как децентрализованный орган не будет учитывать

воздействия на другие цели инструмента или инструментов, которые он

контролирует. Это внешнее воздействие станет источником суб-

оптимальности. Вопрос о децентрализации по-прежнему можно рассмат-

ривать, но решение будет зависеть от того, что будет считаться более важ-

ным: снижение издержек на информацию (и управление) или издержек от

взаимозависимости. На рис. 20 проиллюстрированы условия для этого за-

ключения, при этом предполагается, что уровень децентрализации (т.е.

число децентрализованных единиц) может изменяться. Два заключительных

примечания к вопросу:

а) Децентрализация и/или степень федерализма государств зависят

не только от заключения относительно издержек на информацию или из

держек на управление и контроль. Определяющее значение имеют также

экстра-экономические факторы, как-то: история, география, культура,

формы устройства политических институтов.

б) Проблема децентрализации касается в первую очередь политики

аллокации ресурсов, а не политики стабилизации или перераспределения

доходов, для которых, как правило, признается необходимость централи

зованного выбора политики:

Рис. 20. Издержки на информацию и внешние

издержки от взаимозависимости

- что касается стабилизации, то необходимость координации из цен

тра диктуется взаимозависимостями, по определению очень серьезными,

между регионами одной страны (аналогичная проблема встает для стран,

которые идут по пути интеграции в рамках СНГ. Взаимозависимости меж

ду странами членами содружества значительно возрастают, и все настоя

тельнее требуется координация национальных политик в отношении скла

дывающейся экономической конъюнктуры);

- в целях соблюдения справедливости политика перераспределения

должна осуществляться в основном централизованно. В противном случае

придется допустить существование нескольких различных функций обще-

ственного благосостояния внутри одной страны. Так или иначе, политика

децентрализованного перераспределения малооправдана ввиду миграции,

которая может из-за этого возникать: «богатые» будут перемещаться в зо-

ны, где перераспределение не такое сильное, а «бедные» - туда, где оно

более значительно. Некоторые местные сообщества несмотря ни на что

склонны были расширять свою деятельность по перераспределению, ссы-

лаясь - и небезосновательно - на лучшее знание того, где оно необходимо.

В действительности все зависит от масштабов предусмотренного коррек-

тирующего перераспределения, от того, насколько гармонично согласуется

политика отдельных децентрализованных единиц и от пространственной

подвижности экономических агентов.