Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

470 Система муниципального управления

Уникальным явлением не только в России, но и во всем мире является казачество.

Наряду с гласной выборностью на посты умных, смелых и ничем не опороченных

людей существовали обычай подчинения старшим и строгий спрос за поведение.

Основные функции российской сельской общины показаны на рис.

10.2.1.

Практически сельская община руководила всей жизнью крестьян, выступала

перед государственными органами защитницей их интересов. Она являлась не

только самоуправляемой организацией, но и административно-политическим

институтом, при помощи которого государство взимало с крестьян налоги, по-

винности, набирало рекрутов и т. д.

Община, с одной стороны, была демократической организацией, сложившейся

для удовлетворения коллективных потребностей сельских жителей, а с другой

—

официальной местной структурой, которую центральная власть использовала

в своих целях. Конечно, цели государства и крестьян совпадали далеко не всегда,

что характерно и для современного периода.

Анализ функционирования дореволюционной сельской общины обнаружива-

ет следующие главные принципы, которыми она руководствовалась в своей дея-

тельности и элементы которых можно было бы внедрять в сельское самоуправле-

ние сегодня:

• «коллективный демократизм»

—

соблюдение интересов всей общины, вза-

имная ответственность;

• допущение инициативы со стороны отдельных членов общины в рамках тра-

диций и обычаев;

• право всех членов общины на собственность и труд, равенство прав и обязан-

ностей крестьян, обеспечение всех участников сельской общины средствами

к жизни и поддержание платежеспособности каждой крестьянской семьи;

• право на участие в общественных делах (сходы, выборные должности, кресть-

янский суд);

• право отдельных семей на помощь общины в кризисных ситуациях;

• невмешательство общины во внутрисемейные и личные дела своих членов

до тех пор, пока они совершаются в пределах обычаев, традиций и не нару-

шают интересов общины в целом.

Эти принципы были неписаными законами общинной жизни. Альтернативу

общине находила лишь немногочисленная часть крестьянства, занятая предпри-

нимательством или продажей своей рабочей силы в городах.

Долговечность и прочность российской общины объясняется тем, что она была

рациональной социальной, хозяйственной и правовой организацией. Недостатки

правового регулирования деятельности общины компенсировали и уравновеши-

вали ее положительные, с точки зрения большинства крестьян, стороны

—

пре-

обладание неформальных человеческих отношений между людьми, объединение

и защита сельских жителей, сдерживание всех видов неравенства, обеспечение

необходимыми средствами к жизни, стремление к самоуправлению.

Сельское самоуправление

современной России

Сельское самоуправление в различных субъектах РФ осуществляется в рамках од-

ной из трех моделей (территориальной, поселенческой или двухуровневой), оха-

Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности

471

рактеризованных в главе 1.

соответствии с этими моделями с позиций организа-

ции местного самоуправления существуют следующие типы сельских территорий:

Функции сельской общины

Хозяйственно-

экономическая

Фискально-

податная

Судебная

Административ-

но-полицейская

Кооперативно-

социальная

Культурно-

воспитательная

Представитель-

ская

Справедливое распределение земли, регулирование

и контроль за ее использованием. Организация

сельскохозяйственного производства

Контроль и взимание государственных, земских

и других сборов, взыскание недоимок. Содержание

дорог, мостов, переправ. Содействие перевозке

арестантов, чиновников при их разъездах.

Принятие на постой военных и иных

служащих людей

Разбор гражданских

дел.

Суд по уголовным

преступлениям, совершенным внутри общины

(кроме тяжких), на основе местных обычаев

Поддержание правопорядка, внутриобщинной

дисциплины и общепринятых норм жизни.

Задержание бродяг, беглых, дезертиров.

Наблюдение за исполнением правил прописки.

Борьба с пожарами и другими стихийными

бедствиями. Предупреждение преступлений,

задержание виновных, предварительное дознание,

наказание за мелкие проступки (штраф, арест,

порка). Отправка должников на принудительные

работы

Объединение в борьбе за свои интересы

с государством, помещиками, другими общинами.

Взаимопомощь, вт. ч. в случае неурожая. Поддержка

бедных, сирот, больных, одиноких стариков.

Содержание больниц, богаделен, других

общественных заведений.

Организация досуга. Содержание школ, библиотек,

церквей.

Проведение религиозных и других

праздников и обрядов

Отношения с местными, волостными, уездными,

губернскими светскими и церковными властями

и учреждениями

Рис.

10.2.1.

Основные функции российской сельской общины

472 Система муниципального управления

• сельские административные районы, являющиеся муниципальными обра-

зованиями;

• сельские административные районы, входящие в состав объединенного му-

ниципального образования «город-район»;

• сельские административные районы, в которых функционируют территори-

альные органы государственной власти субъекта РФ;

• сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.) или отдельные крупные сель-

ские населенные пункты, входящие в состав административных районов и яв-

ляющиеся муниципальными образованиями. Статус этих территорий мало

зависит от того, какой тип власти (местное самоуправление или государ-

ственная власть) существует на уровне района. Многие такие муниципаль-

ные образования существуют формально, не имеют объектов муниципальной

собственности, местных бюджетов и финансируются по сметам расходов;

• сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.), не являющиеся муниципаль-

ными образованиями. Как правило, на таких территориях действуют адми-

нистрации, являющиеся территориальными органами районных админист-

раций; главы этих администраций назначаются главой администрации района.

Финансирование деятельности территориальных администраций осуществля-

ется по сметам расходов;

• сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образова-

ниями, входящие в состав сельских округов (волостей, сельсоветов) и не

имеющие органов административного управления. Среди них необходи-

мо особо выделить малочисленные (менее 100 жителей) населенные пун-

кты и населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных

местностях. В таких сельских населенных пунктах обычно избираются ста-

росты и могут создаваться органы территориального общественного само-

управления.

Очевидно, что возможности населения перечисленных территорий в осуществ-

лении местного самоуправления различаются весьма существенно. Наибольшая

эффективность самоуправления и наибольшая степень ресурсной самообеспе-

ченности достигаются именно в малочисленных, удаленных и труднодоступных

сельских населенных пунктах, однако на крайне низком, иногда примитивном

уровне. Серьезной ошибкой при реформировании системы управления в сель-

ской местности были попытки сселения сельских жителей из малочисленных на-

селенных пунктов в крупные, пусть даже более благоустроенные. Опыт показал,

что в этом случае начинался процесс крестьянской деквалификации, запустения

плодородных земельных участков, разрушения личных подсобных хозяйств, не-

восполнимой потери природной связи сельского жителя с сельским ландшафтом

и желания вести сельский образ жизни.

Важное место в системе местного самоуправления в сельской местности зани-

мают районные центры

—

города (особенно малые), рабочие поселки, крупные

села. В них располагаются основные предприятия по переработке сельскохозяй-

ственной продукции и объекты социальной инфраструктуры (школы, больницы,

библиотеки, кинотеатры и т. п.). Они связывают в единый организм органы го-

сударственной власти субъектов РФ с сельским населением. Наличие городов и ра-

Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности

473

бочих поселков на сельской территории требует учета эффекта урбанизации и от-

тока сельских кадров в другие отрасли народного хозяйства, часто с невозможностью

обратной адаптации к сельскому труду. В этом случае важно обеспечить комплексное,

пропорциональное развитие социальной сферы, как районного центра, так и более

мелких сельских населенных пунктов.

Органы местного самоуправления в сельской местности (в основном районно-

го уровня) участвуют в осуществлении как местных, так и ряда важных государ-

ственных функций (рис. 10.2.2).

Функции

Обеспечение координации работы

субъекта РФ с сельскими

территориями, обмен информацией,

передача решений органов власти

субъекта РФ «вниз» и отчетов «вверх»

Содействие в освоении сельской

территории

Содействие в организации

государственных служб: почтовой,

санитарной, пожарной и др.

Содействие развитию

территориального общественного

самоуправления

Обеспечение избирательных

кампаний и других мероприятий,

организуемых органами

государственной власти

Мобилизация сил и средств

сельских территорий при

чрезвычайных ситуациях

Участие в сборе налогов

Размещение территориальных

структур органов государственного

управления

Содействие государственному

регулированию различных сфер

жизни сельского населения

Организация рационального

землепользования

Организация деятельности

муниципальных предприятий и учре-

ждений в сельских поселениях

Рис. 10.2.2. Основные местные и государственные функции органов местного

самоуправления в сельской местности

Перспективы развития самоуправления

сельской местности

Система местного самоуправления в сельской местности должна кардиналь-

ным образом измениться после вступления в силу Федерального закона 2003 г.

Закон предусматривает осуществление во всех субъектах РФ двухуровневой

системы муниципальных образований в сельской местности (поселения и му-

ниципальные районы), причем за каждым уровнем четко закрепляются свои

вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности и источ-

ники доходов.

474 Система муниципального управления

За сельскими поселениями закрепляются в основном вопросы текущего жиз-

необеспечения населенных пунктов, например: организация инженерной инфра-

структуры, дорожное хозяйство в границах поселений, содержание муниципаль-

ного жилищного фонда, участие в предупреждении и ликвидации последствий

локальных чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной бе-

зопасности, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, обще-

ственного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотечного обслужи-

вания, организации досуга, обустройства мест для отдыха населения, развития

массовой физической культуры и спорта, охрана памятников истории и культу-

ры местного значения, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора,

благоустройство и озеленение территорий, организация ритуальных услуг и

содержание мест захоронения и т. п. Из вопросов перспективного характера за

сельскими поселениями закрепляются: территориальное зонирование земель, ус-

тановление правил землепользования и застройки, планирование застройки по-

селений, обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, организация

строительства муниципального жилищного фонда, содействие в установлении

опеки и попечительства в отношении нуждающихся жителей.

Поселения будут самостоятельно формировать и исполнять местные бюдже-

ты,

устанавливать в соответствии с законом местные налоги и сборы, иметь в соб-

ственности необходимое муниципальное имущество. При недостаточности соб-

ственной доходной базы органы местного самоуправления сельских поселений

будут получать из районных (в отдельных случаях

—

из региональных) фондов

финансовой поддержки поселений дотации, необходимые для достижения рас-

четного уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя.

На уровне муниципальных районов будет сосредоточено решение в основном

задач межмуниципального характера, для чего необходимы специализированные

объекты инфраструктуры, требующие значительных затрат на содержание: охра-

на общественного порядка, организация предоставления дошкольного, начально-

го среднего общего и дополнительного образования (за исключением финансового

обеспечения образовательного процесса, возложенного на субъекты РФ), орга-

низация основных видов медицинской помощи, опека и попечительство и т. п. На

муниципальные районы возлагается решение всех вопросов местного значения

на межселенных территориях, в границах которых могут находиться малочислен-

ные сельские населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступ-

ных местностях. Федеральными законами и законами субъектов РФ на муници-

пальные районы может быть возложено выполнение отдельных государственных

полномочий.

В собственности муниципальных районов будет закреплено имущество, необ-

ходимое для выполнения возлолсенных на них задач. Муниципальные районы

также будут иметь свою доходную базу, а при недостатке собственных доходных

источников

—

получать дотации из региональных фондов выравнивания.

Основные задачи в системе сельского самоуправления согласно Федерально-

му закону 2003 г.:

• создание значительного количества новых муниципальных образований в ста-

тусе сельских поселений;

Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности 475

• формирование компетентных и эффективно действующих представитель-

ных органов местного самоуправления в новых сельских поселениях, орга-

низация обучения депутатов, укрепление их связи с населением;

• формирование организационных структур местных администраций в сель-

ских поселениях, их материально-техническое, кадровое, организационно-

методическое и информационное обеспечение;

• подготовка квалифицированных кадров для новых органов сельского само-

управления, в особенности в сферах экономики, финансов, юриспруденции

и информатизации;

• привлечение широких слоев сельских жителей к активному участию в реше-

нии вопросов местного значения, содействие созданию органов территори-

ального общественного самоуправления в населенных пунктах, не явля-

ющихся поселениями.

Вопросы для самоконтроля

Какими возможностями в реализации функций местного управления обла-

дала сельская община в дореволюционной России?

Какие типы сельских территорий (с позиций самоуправления) сложились

в России к началу нынешнего столетия?

Какие функции выполняют органы местного самоуправления в сельской мест-

ности в соответствии с существующим законодательством?

Каковы направления реформирования системы местного самоуправления

в сельской местности?

Какие задачи встают перед системой местного самоуправления в сельской

местности в связи с реализацией Федерального закона 2003 г.?

10.3.

Муниципальное регулирование экономики в сельской

местности

Экономическая ситуация в аграрном секторе

Экономическая деятельность имеет решающее значение для повышения качества

жизни в сельской местности и, следовательно, для организации муниципального

управления. Характер и результаты этой деятельности определяются стратеги-

ческой ролью сельскохозяйственного производства в обществе и аграрной поли-

тикой государства.

По данным Всемирного банка, в 2002 г. Россия располагала 9 % сельскохозяй-

ственных угодий мира при доле населения всего 2,4 %. Сельскохозяйственный

потенциал России позволяет обеспечить собственные продовольственные по-

требности и успешно конкурировать по ряду позиций на мировых рынках. Разви-

тие сельского хозяйства способствует также социальному контролю над террито-

рией, сохранению исторически сложившихся агроландшафтов, экологическому

благополучию природной среды, росту рекреационного потенциала территорий

и т. д. Многие государства, в частности страны ЕЭС, реализуют у себя концеп-

476 Система муниципального управления

цию многофункционального сельского хозяйства, учитывающую перечисленные

факторы.

Большинство сельскохозяйственных угодий России находятся в зоне риско-

ванного земледелия с относительно низкими среднегодовыми температурами

и недостаточной увлажненностью почвы. Это предполагает соблюдение особых

требований к культуре хозяйствования в агропромышленном комплексе для

формирования его конкурентных преимуществ. В условиях плановой экономи-

ки в основном были задействованы только экстенсивные факторы роста: вовле-

чение в оборот новых земель, увеличение выпуска сельскохозяйственной техни-

ки,

привлечение трудовых ресурсов из других отраслей народного хозяйства для

выполнения сельскохозяйственных работ, а также экономические льготы.

В 1990-х гг. сельскохозяйственное производство в России пережило жесточай-

ший экономический кризис, связанный со сменой форм собственности, распадом

колхозов и совхозов и заменой их на акционерные общества и другие формы хо-

зяйствования, в т. ч. фермерского. Этому процессу сопутствовали резкое сокра-

щение государственного финансирования и диспаритет цен на продукцию сель-

ского хозяйства и потребляемых им ресурсов (техника, минеральные удобрения,

горюче-смазочные материалы и др.). Аграрная экономика во все большей степе-

ни стала превращаться в биполярную структуру, на одном полюсе которой со-

средоточились предприятия, обеспечивающие экономический рост и прибыль, а на

другом

—

деградирующие, убыточные. Большинство сельских товаропроизводите-

лей продолжают накапливать долги и не имеют ресурсов не только для технологиче-

ского обновления производства, но и для приостановки его дальнейшей деградации.

После дефолта 1998 г. в агропромышленном комплексе (АПК) начался эко-

номический рост. Девальвация рубля позволила на время ослабить давление

импорта продовольствия на отечественных товаропроизводителей и дала им воз-

можность расширить и укрепить рыночные позиции. Доля финансово благопо-

лучных хозяйств стала расти, а нежизнеспособных

—

снижаться. Исчерпание этого

резерва обусловливает необходимость более эффективного регулирования агро-

промышленного комплекса на государственном и муниципальном уровнях.

Государственное регулирование агропромышленного комплекса

Главные задачи государственного регулирования АПК

—

совершенствование за-

конодательной базы и проведение ясной структурной политики. Требует измене-

ния Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленно-

го производства», который не увязан с бюджетным процессом. Одной из задач

государственного регулирования АПК должно быть четкое разграничение пол-

номочий и ответственности федерального центра и регионов, отсутствие которо-

го препятствует формированию единого экономического пространства и создает

торговые барьеры. Целесообразна также разработка комплексной федеральной

целевой программы устойчивого развития сельской местности.

Структурная политика государства в аграрной сфере предусматривает переход

земли и имущества к эффективным пользователям и собственникам, но без чрез-

мерного расслоения сельского общества, а также привлечение инвестиций в раз-

витие АПК, включая инвестиции в объекты инфраструктуры сельских поселений.

Инвесторы, как правило, создают централизованно управляемые и вертикально

Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности 477

интегрированные формирования, объединяющие сельское хозяйство, перераба-

тывающие отрасли и торговлю. Это обеспечит сокращение трансакционных из-

держек в цепочке производственных связей и позволит системно решить следу-

ющие задачи:

• вовлечение в сельскохозяйственный оборот заброшенных земель;

• обеспечение прав владельцев земельных долей;

• создание общих институциональных условий развития сельского хозяйства,

в частности правил реорганизации и функционирования сельскохозяй-

ственных предприятий и семейных хозяйств;

• увеличение государственной поддержки аграрного сектора; ,

• устранение диспаритета цен в обмене сельского хозяйства

промышленностью;

• осуществление программ реорганизации, реструктуризации, реконструкции

и модернизации в целях повышения конкурентоспособности АПК;

• рост занятости сельского населения, повышение уровня оплаты труда и про-

фессиональной подготовки управленческого и производственного персонала;

• стимулирование эффективной работы в низовых производственных едини-

цах интегрированных агропромышленных формирований;

• развитие механизма взаимодействия агрофирм и агрохолдингов с регио-

нальными и муниципальными органами управления АПК;

• повышение уровня социальной ответственности интегрированных агропро-

мышленных структур в решении проблем развития сельской социальной ин-

фраструктуры;

• стимулирование участия инвесторов в реструктуризации долгов и выводу

из банкротства сельскохозяйственных предприятий.

Роль сельских органов местного самоуправления в реализации аграрной

политики

Органам местного самоуправления муниципальных районов и частично сель-

ских поселений может быть отведена роль инструмента реализации федеральных

и региональных программ развития АПК. Муниципальные сельские программы

разрабатываются с учетом положений федеральных и региональных программ,

а также полномочий органов местного управления по регулированию агропро-

мышленного комплекса. При разработке и реализации программ муниципальное

образование взаимодействует с предприятиями и организациями, осуществля-

ющими основные, вспомогательные и обслуживающие процессы в единой систе-

ме по производству сельскохозяйственных товаров.

Для формирования конкурентоспособных вертикально интегрированных струк-

тур АПК требуется пересмотр методов правового, организационного, экономи-

ческого и социально-психологического воздействия. Это требует высокого про-

фессионализма кадров, в т. ч. на муниципальном уровне. Особого внимания требует

задача подготовки управленческих команд муниципальных районов и сельских

поселений в форме стратегических тренингов, позволяющих развивать устойчи-

вые навыки работы в проектных режимах изменений и реализации конкурент-

ных преимуществ. Цели, задачи, функции, организационная структура, методы

478 Система муниципального управления

управления, финансово-кредитная и кадровая политика сельских муниципаль-

ных образований должны постоянно адаптироваться к различным этапам реали-

зации программ развития АПК.

Задачи сельской экономики по реализации Федерального закона 2003 г.

В связи с вступлением в силу Федерального закона 2003 г. перед сельскими му-

ниципальными образованиями в сфере экономики и финансов встают новые слож-

ные задачи.

Формирование имущественной базы новых сельских поселений, соответ-

ствующей перечню решаемых вопросов местного значения.

Потребуется принять от административных районов в собственность сельских

поселений земельные участки и недвижимое имущество, организовать учет и эф-

фективное использование муниципального имущества, создать в составе адми-

нистраций сельских поселений органы по управлению муниципальным имуще-

ством.

Формирование финансовой базы сельских поселений.

Потребуется определить налоговый потенциал сельских поселений, организо-

вать бюджетный процесс, казначейское исполнение бюджетов, обеспечить взаи-

модействие с финансовыми органами муниципальных районов, налоговыми

органами, органами федерального казначейства, банками и другими финансово-

кредитными организациями. В администрациях новых сельских поселений по-

требуется создать финансовые органы и обеспечить их квалифицированными

кадрами.

Реформирование финансовой системы административных районов, преоб-

разуемых в муниципальные районы.

Объем финансовых ресурсов муниципальных районов существенно сократит-

ся в связи с направлением части этих ресурсов в бюджеты поселений.

Реформирование межбюджетных отношений в сельской местности. В соот-

ветствии с Федеральным законом 2003 г. органы местного самоуправления му-

ниципальных районов могут наделяться государственными полномочиями субъекта

РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав

муниципального района. В этом случае в составе бюджета муниципального райо-

на формируется фонд финансовой поддержки поселений. Из него будут направ-

ляться дотации тем сельским поселениям, уровень бюджетной обеспеченности

которых окажется ниже критериального уровня, определенного в соответствии

с методикой, утверждаемой законом субъекта РФ. Этот уровень бюджетных до-

ходов в расчете на одного жителя должен обеспечивать сельским поселениям воз-

можность осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значе-

ния. Средства районного фонда финансовой поддержки поселений формируются за

счет субвенций из соответствующего регионального фонда. Распределение дота-

ций между поселениями утверждается решением представительного органа му-

ниципального района о его бюджете на очередной финансовый год. Дотации по-

селениям из районного фонда финансовой поддержки могут быть заменены

дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных на-

логов и сборов в порядке, установленном законом субъекта РФ. Аналогичным

Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности 479

способом осуществляется выравнивание уровня обеспеченности самих муници-

пальных районов из регионального фонда финансовой поддержки.

Вопросы для самоконтроля

Как можно оценить современное состояние агропромышленного комплекса

в России?

В чем заключаются основные задачи инвестиционной и структурной поли-

тики в АПК?

В чем состоит содержание изменений в механизмах управления сельским

муниципальным образованием при разработке и реализации целевых про-

грамм развития АПК?

Какие новые задачи в сфере экономики и финансов встают перед сельскими

органами местного самоуправления в свете Федерального закона 2003 г.?

10.4. Муниципальное регулирование планировки, застройки

и жизнеобеспечения сельских поселений

Современная ситуация

системах жизнеобеспечения сельских поселений

Как известно, уровень бытовой и коммунальной обустроенности основной массы

сельских поселений существенно отличается от городского. Комплексная заст-

ройка и благоустройство характерны только для 10 тыс. сельских поселений. Ча-

стично обустроены примерно 50 тыс. поселений, а более 90 тыс. не вовлечены в этот

процесс.

Сельский жилищный фонд благоустроен значительно хуже городского. Основ-

ная часть жилищного фонда сельских домохозяйств не имеет элементарных ком-

мунальных удобств. Водопровод есть в 36

поселений, центральное отопление

—

в 37 %, канализация

—

в 30 %, горячее водоснабжение

—

в 17 % сельских жилых

домов.

К началу 2001 г. в сельской местности более 12,7 тыс. км воздушных электри-

ческих линий и 3,9 тыс. трансформаторных подстанций, находящихся на балансе

предприятий, отработали свой нормативный срок и требуют замены, их дальней-

шая эксплуатация опасна для жизни потребителей. Более 30

линий электропе-

редач, относящихся к муниципальной собственности, в результате сверхнорма-

тивной эксплуатации находится в ветхом, технически непригодном состоянии.

Потери электроэнергии из-за сверхнормативного износа электрических сетей

возросли на 20-25 %, продолжительность перерывов в электроснабжении сель-

ских объектов возросла до 75 ч в год.

В сельской местности эксплуатируется 258 тыс. км. распределительных газо-

вых сетей, газифицировано 13 млн домов (квартир), что составляет лишь около

28 % общего количества.

Централизованным водоснабжением пользуются жители 73 тыс. сельских

поселений с населением 25,4 млн чел., или 64,8 % сельского населения стра-

ны.

Большинство систем водоснабжения не имеют необходимых сооружений