Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

410 Система муниципального управления

моуправления, затрагивающим их интересы, направляя в администрацию пред-

ложения по различным вопросам местной жизни. Многие органы муниципальной

власти сделали союзы промышленников и предпринимателей своими деловыми

партнерами.

Финансовые и кредитные организации снабжают органы местного самоуправ-

ления важной информацией о финансовом состоянии муниципалитета и хозяй-

ствующих субъектов.

Органы государственного и муниципального контроля и надзора поставляют

ценную информацию о ходе выполнения тех или иных решений, выявленных на-

рушениях.

Особенно важна информация, получаемая от органов статистики. Вопросы

организации муниципальной статистики рассматриваются в следующем разделе.

Задача органов местного самоуправления

—

использовать все каналы инфор-

мации, иметь достоверные сведения об отношении всех слоев общества к своей

деятельности, анализировать эти сведения и на их основе корректировать свои

действия.

Практически все поставщики информации для органов местного самоуправле-

ния одновременно являются и потребителями информации о деятельности этих

органов. К числу потребителей муниципальной информации относятся государ-

ственные, региональные и муниципальные органы власти, должностные лица ме-

стного самоуправления, граждане, общественные объединения граждан, союзы,

ассоциации, финансовые и кредитные организации, органы статистики, муници-

пальные предприятия и учреждения, иные хозяйствующие субъекты, предпри-

ниматели, инвесторы.

Организация движения информации

местной администрации

Информация, поступающая в органы местного самоуправления по разным кана-

лам, к разным должностным лицам, в разной форме и в разное время, требует со-

здания продуманной системы ее приема, хранения, обработки и использования.

Вся поступающая в органы местного самоуправления информация фиксирует-

ся на определенном носителе в виде документа. Особенностью систем докумен-

тированной информации является наличие операций по составлению, приему,

передаче, регистрации, визированию, подписанию, копированию, хранению,

уничтожению документов. Совокупность всех операций, выполняемых с доку-

ментами, называется делопроизводством. Движение документов с момента их

создания или получения до завершения исполнения или отправления адресату

представляет собой документооборот. Рациональная организация документо-

оборота в органах местного самоуправления обеспечивает оперативное прохож-

дение документов.

Документооборот осуществляется в виде потоков документов, движущихся

между пунктами обработки информации (руководители и специалисты органа

управления) и пунктами технической обработки документов (экспедиция, маши-

нописное бюро, копировально-множительная служба и т. п.). Документооборот

разделяется на входящие, исходящие и внутренние потоки документов. К основ-

ным параметрам потоков документов относятся: направление потока, определя-

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 41^

емое пунктами отправления и назначения; объем потока, характеризующийся

количеством документов, проходящих в единицу времени; структура потока, ха-

рактеризующаяся разновидностью документов; авторство и другие признаки;

режим потока, определяемый периодичностью движения информации через

пункты обработки.

Порядок работы с документами в органах муниципального управления регла-

ментируют такие нормативные

акты,

как «Общие требования

документам и служ-

бам информационного обеспечения Государственной системы документационного

обеспечения управления» (ГСДОУ), «Унифицированная система организационно-

распорядительной документации» (УСОРД), государственный стандарт УСОРД,

а также инструкции по делопроизводству, издаваемые на основе этих актов орга-

нами муниципального управления.

Номенклатура дел —

утвержденный в установленном порядке, систематизиро-

ванный список наименований дел, образуемых в органе муниципального управ-

ления. Она используется в качестве схемы распределения и группировки доку-

ментов в делах (схема классификации), указателя индексации документов и дел,

сроков хранения, а также как схема построения справочной картотеки на испол-

ненные документы. Номенклатура дел позволяет находить документы по их ви-

дам и содержанию. От качества построения номенклатуры дел зависят оператив-

ность работы с документами и их сохранность.

При использовании информации для принятия управленческих решений не-

обходимо учитывать следующие особенности исходной информации:

• исходная информация не всегда достоверна

—

если это статистическая или

отчетная информация, то погрешности возникают в результате неправиль-

ных расчетов, ошибок исполнителей или искажения отчетных данных, если

это экспертная информация, ошибки могут возникать из-за некомпетентно-

сти экспертов и неправильных методов обработки;

• информацию не всегда возможно получить к необходимому моменту време-

ни из-за срывов сроков отчетности или несоответствия их установленным

срокам анализа, длительности сбора и обработки информации;

• в связи с тем, что каждое решение должно основываться на учете будущих

условий его реализации, а прогнозная информация носит вероятностный ха-

рактер, принимаемые на ее основе решения также будут подвержены влия-

нию случайных ошибок;

• большинство принимаемых решений на стадии подготовки носит многова-

риантный, альтернативный характер, причем чаще всего трудность состо-

ит

отсутствии обобщенного критерия, позволяющего выбрать вариант ре-

шения.

Основные требования, предъявляемые к информации, приводятся на

рис.

8.4.3.

Информационные технологии и системы в муниципальном управлении

Информационное обеспечение муниципального управления в современных ус-

ловиях невозможно без использования современных информационных техноло-

гий, программных средств, баз данных и систем управления ими.

412

Система муниципального управления

Полнота

Достоверность

Однозначность

Сохраняемость

Оперативность

Требования

предъявляемые

к информации

Минимальная

трудоемкость

сбора и передачи

Полезность

Готовность

Агрегирование

Эффективность

Рис. 8.4.3. Требования, предъявляемые к информации для целей

муниципального управления

Система информационного обеспецения

органа местного самоуправления

—

это

совокупность организационно-правовых, информационных, методических, про-

граммно-технических компонентов, обеспечивающая информационные процессы

в системе управления. Структура информационной системы муниципального об-

разования, внедрение новых информационных технологий определяются функ-

циями этой системы, текущими и перспективными задачами (рис.

8.4.4).

Почти во всех органах местного самоуправления сегодня есть персональные

компьютеры, частично используется локальные компьютерные сети. В то же вре-

мя развитие компьютеризации в большинстве местных администраций проходит

бессистемно. Современные технологии построения информационных систем по-

чти не применяются, прикладное программное обеспечение используется чаще

всего только в бухгалтерии и делопроизводстве.

Современный подход к использованию информационных технологий в муни-

ципальном управлении требует создания системы, включающей центральный

сервер, компьютеризированные рабочие места и сеть, связывающую их с цент-

ральным сервером. Одним из эффективных инструментов информатизации ра-

боты администрации является система автоматизированного документооборота

«Гран-Док», разработанная в государственном научно-производственном пред-

приятии «Гранит-Центр». Система предоставляет полный набор функций по ра-

боте с документами в соответствии с требованиями и стандартами российского

делопроизводства и способна поддерживать схемы делового документооборота

муниципальных органов: горизонтальную схему (переписка внутри муниципа-

литета), вертикальную схему (организационно-распорядительные документы),

внешнюю схему (входящая и исходящая корреспонденция). Назначением систе-

мы является автоматизация работы

документами, фиксация пути прохождения

документа от его поступления или создания до списания

дело,

контроль на каж-

дом этапе рассмотрения документа, получение справочной информации о доку-

ментах, анализ документооборота.

Планомерное формирование в органах местного самоуправления собственных

информационно-аналитических служб как важнейших структурных подразделе-

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

413

НИИ позволит значительно повысить эффективность и качество управленческих

решений. Применение информационных технологий и систем в отдельных сфе-

рах муниципальной деятельности помогает решать следующие задачи.

Цель

Управляющая система

Директива Управленческий персонал

Запрос

Управленческое

Ответ

Информационная система

Информационно-аналитическая

служба

Информационные ресурсы

Технические средства

Программные средства

Персонал

НИТ

решение

Социально-

экономическая

система

Характеристика

Параметры,

критерии,

оценки

Рис. 8.4.4. Схема использования новых информационных технологий (НИТ)

в муниципальном управлении

В сфере учета и социальной защиты граждан:

• ведение автоматизированного паспортного учета граждан, создание баз дан-

ных по половозрастному составу населения, призывному возрасту, занято-

сти,

социально незащищенным группам, миграции населения, повышение на

этой основе качества работы с населением, сокращение очередей при полу-

чении справок, выписок;

414 Система муниципального управления

• автоматизированное формирование и выведение на печать различных форм

учета и отчетности о составе населения, формирование списков жителей по

специальным запросам органов государственной власти и местного самоуп-

равления (избиратели, школьники, пенсионеры и т. д.);

• ведение автоматизированного учета доходов семей для начисления соци-

альных льгот и субсидий;

• ведение лицевых счетов персонифицированного учета социальных льгот

и социальных выплат отдельным категориям граждан, включая жилищные

субсидии.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства:

• сбор, регистрация, хранение, обработка информации о техническом состоя-

нии жилищного фонда;

• оперативный учет потребления энергоресурсов и воды;

• контроль технических параметров систем жизнеобеспечения и дистанцион-

ное управление объектами;

• бухгалтерский учет и расчеты платежей за жилищно-коммунальные услу-

ги (создание компьютеризированных муниципальных расчетно-кассовых

центров).

В сфере управления использованием территории города (геоинформационные

системы) основной задачей является создание и ведение многослойной электрон-

ной карты (плана) города. Объектами компьютеризированного учета на этой кар-

те могут быть:

• земельные ресурсы территории (земельный кадастр) по каждому земельно-

му участку в разрезе прав собственности на землю, функционального назна-

чения отдельных участков, их стоимостной оценки и др., формирование на

этой основе базы данных для взимания платы за землю;

• генеральный план города (градостроительный кадастр);

• инженерные коммуникации разного назначения;

• объекты недвижимости (инвентаризация, размещение и стоимостная оцен-

ка объектов недвижимости, основных фондов, техническое состояние стро-

ений);

• дороги и транспорт (сведения о техническом состоянии дорог, качестве по-

крытия, технической характеристике мостов, проездов, переездов, дорожных

знаках, экономические данные об использовании дорог для грузовых и пас-

сажирских перевозок и в т. п.);

• экология (сведения о состоянии атмосферы, почв, шумовом и ином загряз-

нении отдельных участков территории, формирование базы данных для рас-

чета платежей за загрязнение городской среды);

• потребительский рынок (размещение объектов торговли, общественного пи-

тания и бытового обслуживания населения);

• общественная безопасность (размещение объектов и постов ГИБДД, пожарной

охраны, охраны общественного порядка, постов наблюдения, учреждений си-

стемы «медицины катастроф», автоматизированное слежение за фактическим

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 41^

расположением патрульных машин, дислокация зон эвакуации и маршрутов

следования для предприятий и населения при чрезвычайных ситуациях и т. п.);

• объекты социальной сферы (размещение образовательных, медицинских

учреждений, учреждений культуры, досуговых зон, учреждений социальной

защиты и т. п.);

• объекты и системы связи и телекоммуникаций, их размещение.

Используя возможности современных геоинформационных технологий, ряд

администраций городов приступил к созданию собственных муниципальных ка-

дастров. Такой кадастр представляет собой систему слоев (частных кадастров),

наносимых на единую электронную подоснову. Ответственным за ведение каж-

дого слоя является соответствующее структурное подразделение администрации

или предприятие (например, водоканал, теплосеть). Организацию деятельности всей

геоинформационной системы города, обеспечение ее технического и программного

единства может обеспечивать специальная служба муниципального кадастра.

В сфере управления муниципальными финансами:

• создание компьютеризированной системы муниципального казначейства,

в которую должна быть встроена система муниципальных контрактов, пре-

дусматривающих расходование бюджетных средств (подробно об этом было

сказано в главе 6). Такая работа ведется во многих городах.

Использование сети Интернет

муниципальном управлении

Интернет открывает широкие возможности для совершенствования муниципаль-

ного управления. Наиболее эффективно его возможности могут быть использо-

ваны при создании муниципального сайта, ориентированного как на население

города, так и на внешних пользователей. Примерное содержание сайта города мо-

жет быть следующим.

Представительская и деловая информация: визитная карточка города (при-

ветствие главы муниципального образования, основные показатели и характери-

стики города); хозяйствующие субъекты (характеристика основных предприя-

тий, финансовых структур, научных организаций, вузов и т. п. со ссылками на их

сайты); данные о стратегическом плане развития города, основных городских

программах развития, федеральных и региональных целевых программах, в которых

участвует город; паспортные данные об имеющихся инвестиционных проектах

и деловых предложениях предприятий города; молодежная страница; план города с

указанием основных транспортных объектов и схем движения транспорта; информа-

ция для деловых людей и туристов (гостиницы в городе и окрестностях, проезд, пи-

тание, отдых, развлечения); достопримечательности города и его окрестностей.

Справочная и оперативная информация: городские новости; история и теку-

щая статистика; страницы городских служб и организаций; состояние рынка тру-

да и занятости населения; телефонный и адресный справочник; данные о сред-

ствах массовой информации города; городская доска объявлений; обратная связь

(место для информации пользователей сайта).

Информация на сайте может быть представлена как на русском, так и на дру-

гих языках.

416 Система муниципального управления

Повышению привлекательности сайта и росту его посещаемости могут спо-

собствовать фотогалерея, web-камера (например, наблюдение за главной улицей

или площадью города в режиме обновления кадра), новости дня города, книга

жалоб,

предложений

обращений, рубрика «Ваше мнение о...» (проблемный блок),

прогноз погоды, гостевая книга, система поиска по сайту и т. д. Сайт может расти

как кристалл, обрастая новыми функциями и возможностями.

Если сайт становится интерактивным и с его помощью пользователь может

производить различные операции (например, оплачивать счета, бронировать ме-

ста в гостиницах, заказывать билеты на транспорт или в театры и т. п.), то сайт

превращается в интернет-портал. Он может служить платформой для деловых

контактов, виртуально соединять всех хозяйствующих субъектов для обмена ин-

формацией и сотрудничества.

Межмуниципальные информационные системы

Наряду с Интернетом, важную роль в информационном обеспечении муници-

пальной деятельности играют специализированные межмуниципальные инфор-

мационные системы и базы данных. Из имеющихся в России таких систем наибо-

лее известна информационная сеть Ассоциации сибирских и дальневосточных

городов (АСДГ). Информационные компьютерные банки этой сети (их свыше

10) позволяют получать информацию о социально-экономических показателях

городов-участников сети, принятых муниципальных актах и т. д. Но для этого

каждый город должен регулярно размещать в сети свою информацию.

В стадии разработки находится создаваемая с участием Европейского союза

общероссийская муниципальная информационная система (МИС), предназначен-

ная для предоставленрш муниципалитетам информационных и консультацион-

ных услуг через Интернет и работающая в интерактивном режиме на двух язы-

ках: русском и английском. МИС содержит 4 раздела:

•

«Законодательство» —

информация о нормативно-правовой базе местно-

го самоуправления и изменениях в ней, необходимая для четкой ориента-

ции муниципалитетов в изменяющемся правовом пространстве;

•

«Муниципальное

управление»

—

информация об организации практической

деятельности в области муниципального управления и менеджмента муни-

ципальных предприятий;

•

«Экономика

и бизнес»

—

экономическая и деловая информация, необходи-

мая муниципалитетам для принятия стратегических решений, поиска новых

партнеров, выхода на новые рынки;

•

«Европейский опыт» —

информация об Европейском союзе

его опыте мест-

ного и регионального развития, который может быть полезен российским

муниципалитетам.

Для удобства пользования МИС должно быть создано несколько рубрик, та-

ких как «Новости», «Мнения», «Досье», «Консультации», «Архив», «Ссылки»,

«Контакты».

Такая система после ввода ее в действие позволит существенно улучшить ин-

формационное обеспечение органов местного самоуправления.

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

417

Муниципальные образования в едином информационном пространстве России

Создание единого информационного пространства Россци имеет первостепенное

значение для органов местного самоуправления и реализуется через функциони-

рование информационной вертикали «Федерация

—

субъект РФ

—

муниципаль-

ное образование». В этой информационной вертикали ключевым элементом яв-

ляются информационные ресурсы муниципального образования.

На рис. 8.4.5 изображена схема информационного взаимодействия уровней

публичной власти, отвечающая современным требованиям.

Основные информационные объекты муниципального

образования

Население

Хозяйствующие

субъекты

Объекты

собственности

муниципального

образования

БД — база данных

Рис. 8.4.5. Информационное взаимодействие уровней публичной власти

418 Система муниципального управления

Создание единой системы информационных ресурсов осуществляется на ос-

нове объемно-ориентированного подхода. Основной объем информации содер-

жится в базовых кадастрах и регистрах и размещается на муниципальном уровне,

где в процессе регистрации объектов и субъектов деятельности возникает пер-

вичная информация о них.

Система базовых кадастров и регистров отдельного субъекта РФ служит со-

ставной частью Единой системы государственных кадастров и регистров РФ

(ЕСГКР), которая представляет собой взаимосвязанный комплекс территориаль-

но распределенных государственных кадастров, ведущихся на единой географи-

ческой информационной основе и в соответствии с определенными правовыми, тех-

нологическими и экономическими нормами. Это позволяет обеспечить единую

методологическую основу учета имущественных компонентов и природных объек-

тов как объектов прав собственности, устранить ведомственную разобщенность и

несовместимость кадастровых сведений, скоординировать проводимые в субъек-

тах РФ различными министерствами и ведомствами кадастровые работы, повы-

сить их качество, исключить дублирование и снизить затраты на выполнение.

Для эффективной информационной поддержки решения комплексных задач

управления необходимо, чтобы базы данных, содержащие информацию об объек-

тах, относящихся к одной предметной области, были технологически объедине-

ны в объектно-ориентированные региональные системы баз данных (СБД).

Организационной основой для объединения в СБД объектно-ориентирован-

ных баз данных могут стать территориальные информационные центры (ТИЦ

«Земля», ТИЦ «Население» и т. п.), создаваемые на базе организаций

—

держа-

телей соответствующих кадастров и регистров и обеспечивающие использова-

ние информационно-лингвистических, программных и технических средств об-

мена данными.

Далее, необходимо административно и технологически обеспечивать инфор-

мационное взаимодействие между различными СБД, и в первую очередь между

базовыми кадастрами и регистрами, а также доступ пользователей к информаци-

онным ресурсам СБД.

Для реализации административных и технологических функций по организа-

ции доступа к информационным ресурсам и обеспечения взаимосвязи между ин-

формационными ресурсами разных уровней публичной власти необходим регио-

нальный информационно-технологический центр (ИТЦ) с соответствующими

подразделениями или иная служба, например, в составе телекоммуникационных

центров субъектов РФ и муниципальных образований.

Наряду с технологической обработкой информации важно обеспечить ее ана-

литическую обработку в системе информационно-аналитических центров (ИАЦ).

Такие ИАЦ должны создаваться в отдельных функциональных комплексах управ-

ления (бюджетно-финансовый, социальный, имущественный и т. д.), в админист-

рацр1ях муниципальных образований, в региональных комитетах по статистике.

Вопросы для самоконтроля

Как можно классифицировать информацию, поступающую в органы мест-

ного самоуправления?

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 419

Каковы основные источники информации, используемой органами местно-

го самоуправления?

Из каких компонентов состоит система информационного обеспечения му-

ниципального образования?

Как организован процесс движения информации в органе местного самоуп-

равления?

В каких сферах муниципальной деятельности и для решения каких задач мо-

гут использоваться современные информационные технологии и системы?

6. Какой эффект может дать использование ресурсов сети Интернет

муници-

пальном управлении?

Какое значение имеет встраивание органов местного самоуправления в еди-

ное информационное пространство России?

8.5. Организация муниципальной статистики

Значение и проблемы муниципальной статистики

Статистическая информация служит одним из главных источников информаци-

онного обеспечения муниципальной деятельности. Объектами статистического

изучения на территории муниципального образования являются население, сре-

да его проживания и комплекс коллективных потребностей жителей: финансы,

жилищное хозяйство, образование, здравоохранение, охрана общественного по-

рядка, торговые, культурные, социальные, ритуальные и другие муниципальные

услуги в их натуральном и стоимостном выражении.

В СССР существовала единая отлаженная и централизованно финансируе-

мая система Госкомстата, включающая федеральные, региональные и местные

органы государственной статистики и снабжающая статистической информа-

цией все уровни публичной власти. В России при разделении функций между

государственным и муниципальным уровнями власти произошло историче-

ское недоразумение: структура Госкомстата была передана

ведение федеральных

властей и стала обеспечивать только их потребности. Органы местного самоуп-

равления остались без собственных статистических служб и статистического

обеспечения.

Федеральный закон 2003

г.

относит к полномочиям органов местного самоуправ-

ления организацию сбора статистических показателей, характеризующих состоя-

ние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставле-

ние указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном

Правительством РФ. К сожалению, в Законе ничего не сказано о встречной обя-

занности органов государственной власти и государственной статистики по обес-

печению статистической информацией органов местного самоуправления.

Согласно действующему законодательству, обмен статистической информаци-

ей между органами местного самоуправления

органами исполнительной власти

субъектов РФ, налоговыми, казначейскими и другими органами осуществляется

безвозмездно в рамках ежегодно утверждаемой федеральной программы ста-

тистических работ, финансируемой за счет средств федерального бюджета. Одна-

ко в обобщенных данных, публикуемых органами государственной статистики.