Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

Глава

ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

В настоящей главе рассматриваются принципы и особенности организации мест-

ного самоуправления в городах федерального значения, правовые основы управле-

ния этими городами, законодательство городов федерального значения о местном

самоуправлении и практический опыт организации муниципального управления

в Москве и Санкт-Петербурге.

Результатом изучения главы должно быть понимание особенностей муници-

пального управления в городах федерального значения и возможных путей по-

вышения эффективности местного самоуправления в этих городах.

9.1.

Специфика и законодательная база организации местного

самоуправления в городах федерального значения

Специфика управления крупнейшими и столичными городами

Москва

Санкт-Петербург являются мегаполисами со всеми присущими им осо-

бенностями:

• многомиллионным населением;

• высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной миграции;

• сосредоточием общефедеральных государственных, общественных и поли-

тических структур;

• наличием крупнейших систем жизнеобеспечения федерального значения

(железнодорожные, автомобильные и авиационные узлы, центры управле-

ния энергетическими системами и др.);

• наличием большого количества иностранных посольств и представительств.

Москва

Санкт-Петербург ~ крупнейшие научные

культурные центры стра-

ны.

При этом Москва

—

столица современной России, а Санкт-Петербург

—

быв-

шая столица Российской империи.

Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населе-

ния городов федерального значения определяет их особенности как объектов уп-

равления (рис. 9.1.1).

Эти особенности существенно осложняют организацию местного самоуправ-

ления. Масштаб города федерального значения слишком велик для решения всех

вопросов местного значения на общегородском уровне, а создание внутригород-

ских муниципальных образований осложнено многими перечисленными особенно-

стями. Границы между внутригородскими муниципальными образованиями за-

Глава 9. Особенности управления в городах федерального значения

441

частую условны и далеко не всегда могут быть обозначены реальными преграда-

ми в виде оживленных автомагистралей, железных дорог, рек, промышленных

или парковых зон и т. п. Если человек проживает в одном муниципальном обра-

зовании, работает в другом, удовлетворяет свои культурные потребности в тре-

тьем, а занимается спортом в четвертом, то затрудняется формирование местного

сообщества

—

территориального коллектива, связанного условиями совместного

проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рам-

ках локальной территории.

Особенности

Значительная неравномерность размещения объектов социальной

и производственной инфраструктуры

Огромные освоенные территории с развитым взаимосвязанным

расселением, т. е. связями между местами труда и проживания

Неделимость многих объектов социальной инфраструктуры

Размытость территориальных границ реальных «сфер обитания»

жителей,

связанных с удовлетворением их различных потребностей

Невозможность рассмотрения многих объектов, непосредственно

удовлетворяющих потребности населения, как объектов местного значения

Большое количество объектов культурного наследия страны

Рис.

9.1.1.

Особенности городов федерального значения как объектов управления

Правовые основы управления городами федерального значения

Спецификой правового положения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии

с Конституцией РФ

является

их статус субъектов РФ.

В то

же время они являются

городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправ-

ление. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон 1995 г. не дали ответа

на вопрос, являются ли Москва и Санкт-Петербург муниципальными образовани-

ями или таковыми могут быть только внутригородские территории этих городов.

Впервые специфика городов федерального значения нашла отражение в при-

нятых в марте 1997 г. (№ 55-ФЗ) поправках к Федеральному закону 1995 г. Из-

менения регулировали: вопросы территорий, на которых создаются муниципаль-

ные образования; компетенцию органов местного самоуправления; объекты

собственности, передаваемые органам местного самоуправления. В частности,

442 Система муниципального управления

было указано, что на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Пе-

тербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства го-

родского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов РФ

—

горо-

дов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Население городских

поселений, входящих в состав субъектов РФ

—

городов федерального значения

Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть лишено права на осуществление ме-

стного самоуправления.

Однако и эта формулировка не дала ответа на вопрос, могут ли Москва и Санкт-

Петербург (наряду с внутригородскими территориями) рассматриваться как му-

ниципальные образования и, соответственно, должны ли на общегородском уровне

формироваться органы местного самоуправления. Следствием этой неопределен-

ности стало провозглашение Уставом Москвы двойного статуса города. Было ус-

тановлено (редакция Устава 2000 г.), что жители Москвы в совокупности образу-

ют городское сообщество и осуществляют самоуправление. Представительный

и исполнительный органы власти города Москвы имеют двойной статус, т. е. од-

новременно являются органами городского (местного) самоуправления и органа-

ми государственной власти. В то же время согласно Уставу Санкт-Петербурга его

органы власти являются только государственными органами, а органы местного

самоуправления, создаваемые на территории Санкт-Петербурга, не входят в си-

стему органов государственной власти.

Большое значение имеет провозглашенное Федеральным законом 1997

г.

№ 55-ФЗ

соблюдение при организации местного самоуправления принципа единства го-

родского хозяйства в городах федерального значения. Этот принцип позволяет

предотвратить угрозу «растаскивания» объектов городского хозяйства, имеющих

общегородское значение, по муниципальным образованиям.

Неопределенность в правовом статусе городов федерального значения была

снята лишь в Федеральном законе 2003 г. Статья 79 Закона определяет особенно-

сти организации местного самоуправления в городах федерального значения, по-

казанные на рис. 9.1.2.

Эти особенности заключаются в следующем.

В соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправле-

ние в Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами местного самоуправ-

ления на внутригородских территориях. Внутригородской территорией города

федерального значения является часть территории города федерального значе-

ния, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением не-

посредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В городах федерального значения установление и изменение границ внутри-

городских муниципальных образований, а также их преобразование осуществля-

ется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соот-

ветствующих внутригородских территорий.

Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов

внутригородских муниципальных образований городов федерального значения

определяются законами этих городов исходя из необходимости сохранения един-

ства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники

доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального зна-

чения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных обра-

зований, зачисляются в бюджеты городов федерального значения.

Глава 9. Особенности управления в городах федерального значения

443

Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных об-

разований городов федерального значения определяется законами этих городов

в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для му-

ниципальных образований законами этих городов.

1 Особенности организации местного самоуправления

Территория

Внутригородские

муниципальные

образования

1 ^

Установление

и изменение их гра-

ниц,

их преобразо-

вание осуществля-

ется с учетом

мнения населения

•

Местный

бюджет

Источники

доходов

Компетенция

Перечень

вопросов

местного

значения

^ ^

Определяются исходя

из необходимости сохранения

единства городского хозяйства

Муниципальное

имущество

Состав

определяется

исходя из

установленного

перечня вопросов

местного значения

г ^

Законами субъектов РФ — городов федерального значения

Москвы и Санкт-Петербурга

Рис. 9.1.2. Особенности организации местного самоуправления

в городах федерального значения

Подходы, принятые

Федеральном законе

2003

г.,

позволяют развивать местное

самоуправление в городах федерального значения, использовать инициативу жи-

телей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопро-

сов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управле-

ния, целостное, устойчивое и эффективное социа/п^но-экономическое развитие этих

городов.

Особенности управления некоторыми крупнейшими городами

в зарубежных странах

Отмеченные проблемы организации управления в городах федерального значе-

ния РФ характерны для всех государств, имеющих в своем составе крупнейшие

мегаполисы. Ниже рассмотрены примеры решения этих проблем.

444 Система муниципального управления

Берлин. Город является одновременно субъектом Федерации (землей) и горо-

дом (коммуной). Соответственно этому двойному статусу органам власти города

надлежит решать как государственные задачи, так и вопросы местного значения.

Берлин состоит из 12 районов, управление которыми осуществляется в соответ-

ствии с положениями о местном самоуправлении. Вопросами общегородского

значения Конституцией Берлина признаются общие вопросы управления горо-

дом, вопросы деятельности полиции, юстиции, налоговые вопросы, а также все те

вопросы, которые требуют незамедлительных действий под ответственность ис-

полнительного органа. К полномочиям районов относятся вопросы, не имеющие

общегородского значения. Районы не имеют выборных органов, не обладают пра-

вом принятия нормативных актов и финансовым суверенитетом, а только само-

стоятельно нанимают персонал и определяют внутреннюю структуру своих ор-

ганов управления.

Районы города не имеют собственных бюджетов. Все доходы зачисляются

в бюджет города, из которого районам на осуществление своих задач выделя-

ется общая сумма. Этой суммой районы распоряжаются самостоятельно, а по

истечении года отчитываются о расходовании выделенных средств. Таким об-

разом, местное самоуправление на внутригородских территориях Берлина прак-

тически отсутствует.

Вена. Как и Берлин, Вена имеет двойной статус

—

земли и муниципалитета.

На общегородском уровне функции власти осуществляют муниципальный совет

и избираемый им бургомистр, который одновременно руководит исполнительным

органом города

—

магистратом. Город состоит из 23 районов, в которых осуществ-

ляется местное самоуправление. В районах функционируют районные советы,

районный судья, районные руководители и районные ведомства магистрата. Рай-

онный совет состоит из 40-60 советников, избираемых населением на 5 лет и рабо-

тающих без отрыва от основной работы. Районный совет выбирает руководителя

районного органа управления, в также образует две постоянно действующие комис-

сии

—

финансовую и по строительству. Руководители районных органов управле-

ния разделяют ответственность с городскими властями в вопросах поддержания

порядка на улицах, уборки отходов и мусора, содержания культурных и истори-

ческих памятников, фонтанов и т. д. К совместному владению городских властей

и районов относятся строительство транспортных развязок, развитие общественно-

го транспорта, определение порядка и времени работы предприятий сферы торгов-

ли,

планирования городского строительства, меры по защите окружающей среды.

Формально бюджета у городского района нет. Финансовые средства выделя-

ются по смете из городского бюджета и распределяются по принципу: 40

средств

зависит от количества населения района, 40 %

—

от протяженности дорог и 20 %

—

от числа учащихся в районе. Этими средствами районы распоряжаются само-

стоятельно, в т. ч. при решении следующих вопросов:

• эксплуатация зданий школ и детских садов и благоустройство прилегающих

к ним территорий;

• дороги и дворы, подъездные пути (поддержание в исправности, проведение

дорожно-строительных мероприятий, сооружение транспортных знаков,

светосигнальных установок и т. п.);

Глава 9. Особенности управления в городах федерального значения 445

• объекты общественного пользования (поддержание в исправности освеще-

ния и часов в общественных местах, сооружение и поддержание в исправном

состоянии зеленых насаждений);

• разбивка и поддержание в исправности игровых площадок для молодежи,

детей дошкольного возраста и площадок для игры в мяч;

• руководство клубами для пенсионеров;

• экспертные заключения по новому строительству.

Париж. Этот город также наделен двойным статусом коммуны (муниципаль-

ного образования нижнего уровня) и департамента (территории). Город имеет толь-

ко один законодательный орган (Совет Парижа) и одну исполнительную власть

(мэр Парижа). Административные подразделения коммуны и департамента, как

правило, являются общими.

Город разделен на 20 округов (коммун). Избиратели выбирают на шестилет-

ний срок 354 советников округов, из которых формируются 20 окружных сове-

тов.

163 советника, возглавляющие списки кандидатов, являются одновременно

советниками Парижа. Сформированный таким образом Совет Парижа выносит

решения в зависимости от их назначения: в качестве муниципального совета (орга-

на местного самоуправления коммуны) или Генерального совета (органа местно-

го самоуправления департамента).

Окружные советы возглавляют мэры округов, которые выбираются из числа

членов этих советов и являются советниками Парижа. Мэр округа уполномочен

вырабатывать решения, относящиеся к его компетенции. Финансовая деятель-

ность окружного совета связана с обслуживанием оборудования и сооружений,

находящихся на его территории, список которых устанавливается законом. Эксп-

луатационные расходы, связанные с обслуживанием оборудования и сооруже-

ний, находящихся в ведении округов, компенсируются за счет дотаций, выделяе-

мых Советом Парижа.

Для исполнения установленных функций в распоряжении мэров округов на-

ходятся сотрудники, назначаемые городскими властями по заявкам мэров окру-

гов.

Последние могут также в случае необходимости использовать возможности

городских хозяйственных структур и служб (градостроительство, жилищная по-

литика, уборка территории, транспортные коммуникации, образование и т. д.).

При мэрах округов назначаются генеральные секретари, которые руководят ад-

министративными службами мэрий округов. Они назначаются мэром города по

предложению мэров округов.

Лондон. Отличительной особенностью Лондона является то, что управление

в нем реализовано только на окружном (муниципальном) уровне. Город разделен

на 32 округа, управляемых муниципальными советами. Общегородской орган

муниципального управления

—

Совет Большого Лондона

—

был упразднен За-

коном о местном самоуправлении 1985 г. Часть полномочий Совета Большого

Лондона была передана окружным советам, а часть (более масштабные функ-

ции, требующие широкой координации действий, такие как управление полицией,

противопожарной безопасностью, общественным транспортом)

—

специализи-

рованным государственным структурам.

446 Система муниципального управления

В настоящее время в Лондоне представлены и наделены полномочиями 70-

80 различных управленческих органов, многие из которых фактически неподот-

четны населению, что подвергается острой критике. Реформа 1985 г. так и не

достигла одной из своих главных целей

—

экономии средств, поскольку было

сформировано множество новых управленческих структур.

Мадрид. Высшим органом управления городом является пленум, состоящий

из 55 советников. Он избирается населением на 4 года по спискам партий или

коалиций. Основные функции пленума связаны с осуществлением контроля за

деятельностью исполнительных органов, разработкой налоговой политики, при-

нятием и изменением бюджета, учреждением и преобразованием муниципальных

округов или районов, отчуждением собственности и др.

Пленум избирает из своего состава мэра города и имеет право выражения вотума не-

доверия

мэру.

Мэр руководит правительством города, муниципальной администрацией,

полицией, осуществляет контроль за деятельностью муниципальных органов и служб.

Город состоит из 21 района. В сферу компетенции районных органов управле-

ния входят: проведение муниципальной политики в данном районе, заключение

договоров на приобретение имущества, проведение работ, предоставление услуг,

осуществление поставок для нужд района; осуществление приемки новых город-

ских объектов; утверждение урбанизационных проектов.

Возглавляет район советник-президент, назначаемый мэром города. Вместе с 13

членами, назначаемыми мэром по представлению политических партий пропорцио-

нально результатам выборов, они образуют районный пленум (хунту). В каждом рай-

оне работает от 100 до 200 служащих. При районных органах управления создаются

советы по разным направлениям деятельности, образуемые из населения района.

Приведенные примеры характеризуют сложность и разнообразие методов ре-

шения проблем местного самоуправления в крупнейших городах. Однако ни один

из этих примеров не может рассматриваться в качестве эталона для российских

городов федерального значения.

Принципы организации местного самоуправления городах

федерального значения

Установленные Федеральным законом 2003 г. особенности организации местно-

го самоуправления в городах федерального значения позволяют сформулировать

ряд принципов его организации, учитывающих специфику организации город-

ского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах. Эти

принципы приведены на рис. 9.1.3.

Из принципа сохранения единства городского хозяйства следует, что удов-

летворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традицион-

но относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципаль-

ном, а на городском (т. е. государственном) уровне. Типичными примерами таких

сфер служат водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт.

Принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти горо-

дов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских

муниципальных образований перед населением логически вытекает из предыду-

щего принципа и требует орган^^зации четкого взаимодействия указанных органов.

Глава 9. Особенности управления в городах федерального значения 447

Принципы

Сохранение единства городского хозяйства

Субсидиарная ответственность органов государственной власти

и местного самоуправления перед населением города

Унифицированный подход к структуре и организации деятельности

органов местного самоуправления

Сохранение единства бюджетной системы города

Реализация интересов жителей муниципального образования

с учетом интересов жителей других территорий

Рис. 9.1.3. Основные принципы организации местного самоуправления в городах

федерального значения

Необходимость организации четкого и постоянного взаимодействия обще-

городских и муниципальных органов требует определенной унификации струк-

тур и организации деятельности органов местного самоуправления внутригород-

ских муниципальных образований.

Принцип сохранения единства бюджетной системы города предполагает регу-

лирование законами городов федерального значения источников и объемов дохо-

дов местных бюджетов, исходя из объемов их расходных полномочий, и создание

общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригород-

ских муниципальных образований.

Принцип реализации в городах федерального значения интересов жителей внут-

ригородского муниципального образования

учетом интересов других жителей горо-

да позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности или само-

обеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или

межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.

Вопросы для самоконтроля

Каковы особенности городов федерального значения

как

объектов управления?

Каково влияние особенностей городов федерального значения на организа-

цию местного самоуправления в этих городах?

Каков правовой статус городов федерального значения в России и в зару-

бежных странах?

448 Система муниципального управления

В чем состоят правовые особенности организации местного самоуправления

в городах федерального значения?

Каковы основные принципы организации местного самоуправления в горо-

дах федерального значения?

9.2.

Законодательство и практика муниципального управления

в Москве

Общая схема управления городом и ее трансформация

Москва

—

особый город, выполняющий столичные функции. Уникальность Моск-

вы выражена в ее экономической и политической значртмости. Москва дает около

40 % бюджетных поступлений России.

До 1991 г. Москва делилась на 33 района, включая город Зеленоград. При этом

на район распространялись почти такие же обязанности и права по комплексно-

му социально-экономическому развитию территории, что и на город в целом. На

районном уровне была сосредоточена подавляющая часть функций жизнеобеспе-

чения населения по месту жительства. Как город, так и его районы представляли

собой многоотраслевые и полифункциональные административно-территориаль-

ные образования.

Сложившееся территориальное деление города порождало ряд проблем:

1) количество районов как объектов управления на уровне города было велико,

что затрудняло деятельность городских органов управления (проблема «ди-

апазона управляемости и контроля»);

2) в крупных районах загруженность органов управления хозяйственными

проблемами приводила к тому, что население с трудом могло «достучаться»

до органов управления (проблема «доступности власти»);

3) расположение многих районов в пределах Садового кольца не позволяло

четко координировать усилия по выполнению «столичных функций» (про-

блема «концентрации функций»).

Необходимость демократизации общества и решения вышеназванных про-

блем потребовали изменения административно-территориального деления и си-

стемы органов управления городом. В результате реформы системы управле-

ния в 1991 г. в Москве было образовано 10 крупных административных округов

и 125 районов, создание которых позволило приблизить органы управления

к населению.

В июне 1995 г. был принят Устав города Москвы, устанавливающий упомяну-

тый двойной статус органов власти города. Такое решение было принято с учетом

опыта организации власти в столицах европейских государств, а также в связи

с неопределенностью правового статуса города федерального значения. Согласно

Уставу города Москвы:

1) представительным органом городского самоуправления и одновремен-

но представительным и законодательным органом государственной власти

города Москвы являлась Московская городская дума;

Глава 9. Особенности управления в городах федерального значения 449

2) исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным

органом государственной власти города Москвы являлась Московская го-

родская администрация (или мэрия);

3) деятельностью мэрии руководил избираемый жителями мэр Москвы, явля-

ющийся высшим должностным лицом города Москвы и главой городской

администрации;

4) в структуру администрации входили коллегиальный орган исполнительной

власти

—

правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые

и функциональные органы городской администрации, префекты админист-

ративных округов, а также иные органы, создаваемые мэром;

5) городская администрация как исполнительный орган городского самоуправ-

ления имела территориальные отделения в районах города Москвы

—

рай-

онные управы, являющиеся органами государственной власти района. Их

задача

—

решать местные проблемы населения.

В 1996 г. был принят Закон «О районной управе в городе Москве». В нем уста-

новлено: «районная управа в городе Москве

—

орган власти района

—

осуществ-

ляет функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения,

за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к ком-

петенции городского (местного) самоуправления». Возглавляет районную управу

ее глава. Он же является председателем районного собрания, которое наделено

«полномочиями представительного органа населения». Глава управы возглавляет

и администрацию района, обеспечивая в пределах своих полномочий и под свою

ответственность «решение вопросов местного (районного) значения, осуществля-

ет руководство хозяйственными и социальными службами района, являющимися

структурными подразделениями администрации района».

Наконец, в районе могут создаваться органы территориального общественного

самоуправления.

Создание районных управ явилось шагом вперед на пути организации местно-

го самоуправления в районах города. Однако районная управа оставалась по сути

местным органом государственного управления. Во-первых, в районное собра-

ние,

выполняющее функции представительного органа населения района, изби-

рались советники, а не депутаты. Во-вторых, глава управы избирался районным

собранием из своего состава по представлению мэра Москвы. Мэр, в соответ-

ствии с законом, мог предложить другую кандидатуру (не из числа советников

районного собрания). Таким образом, главы управ не всегда были выборными

лицами. В-третьих, в законе «О районной управе» отмечено: «Управа самостоя-

тельно распоряжается финансовыми ресурсами района в пределах утвержденной

сметы доходов и расходов». Следовательно, Устав Москвы нуждался в доработке

в части прямого введения местного самоуправления в районах.

Начиная с июня 1998 г. в Устав города Москвы периодически вносились из-

менения. В связи с изменением положений о местном самоуправлении в районах

были внесены поправки в Устав города, в соответствии с которыми территори-

альные органы исполнительной власти образуются:

• в административных округах

—

префектуры административных округов;

• в районах города Москвы

—

управы районов.