Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

420 Система муниципального управления

крайне мало информации, необходимой муниципалитетам. Получить дополни-

тельную информацию от территориальных органов государственной статистики

можно только по отдельному заказу и за плату. Некоторые крупные города за-

ключают соответствующие договоры с органами государственной статистики и по-

лучают от них необходимые аналитические подборки и обзоры статистических

показателей. Но для большинства муниципалитетов, особенно дотационных, это

невозможно. Органы местного самоуправления могут также получать отдельные

интересующие их статистические данные непосредственно от хозяйствующих

субъектов, расположенных на территории муниципального образования. Однако

информация хозяйствующих субъектов, налоговых органов, коммерческих банков

и других финансовых институтов также во многом является для них недоступной.

В связи с этим возникла необходимость воссоздания в России муниципальной

статистики как отдельной подотрасли социально-экономической статистики и увяз-

ки ее с общей системой государственной статистики.

Организация муниципальной статистики тормозится рядом причин. Главная

из них

—

финансовая. Существовавшие прежде в местных исполкомах отделы

статистики были ликвидированы, и, как отмечалось, большинство муниципаль-

ных образований не имеют средств для создания своих органов статистики. Не-

который объем статистической информации накапливается в экономических и ин-

формационно-аналитических службах местных администраций, однако многие

руководители муниципалитетов не придают работе с этой информацией долж-

ного значения.

В то же время жизнь вынуждает предпринимать шаги к организации муници-

пальной статистики и включению ее информационных ресурсов в процесс при-

нятия управленческих решений. В некоторых субъектах РФ, например в Тю-

менской области (см. «Муниципальная экономика»,

2003.

—

№ 1), приняты

региональные законы о муниципальной статистике, выделяются соответству-

ющие бюджетные средства. Отдельные крупные города создают свои органы и си-

стемы муниципальной статистики. Министерство образования РФ инициирова-

ло подготовку профессиональных кадров по муниципальной статистике в вузах

страны. В рамках образовательных программ IREX (США), TEMPUS/TACIS

(Евросоюз) ведутся отдельные работы на основе грантов по созданию в некото-

рых российских регионах органов муниципальной статистики. Однако все это

—

локальные меры, и в целом по России проблема организации муниципальной ста-

тистики остается нерешенной.

Предмет, методы, задачи муниципальной статистики

Предметом муниципальной статистики служат количественные и качественные

характеристики однородных массовых экономических, социальных, демографиче-

ских, экологических и других явлений и процессов, происходящих на территории

муниципального образования. Она должна охватывать статистическим наблюде-

нием все сферы и объекты муниципального управления в динамике, выполнение

целевых программ и т. д.

Муниципальная статистика использует как общие, так и специфические методы

исследования количественной и качественной стороны общественных явлений.

Традиционно выделяются три этапа исследования:

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

421

• статистическое наблюдение за массовыми явлениями;

• сводка результатов наблюдения, которая предусматривает обобщение ма-

териалов наблюдения в соответствии с классификациями, их группировку,

расчет обобщающих аналитических показателей;

• заключительный этап

—

анализ материалов сводки, прогнозирование и под-

готовка материалов для соответствующих пользователей.

При проведении статистического наблюдения могут возникнуть проблемы

в выборе его форм, видов, способов, в частности, в связи с переходом на выбороч-

ные и цензовые методы. Федеральные выборочные наблюдения нерепрезента-

тивны для муниципального уровня и не могут служить надежным источником

информации для принятия решений.

Статистическая информация должна отвечать требованиям достоверности,

объективности, однозначности, своевременности, полноте охвата изучаемого явле-

ния в соответствии с поставленными задачами. Для этого необходимо соблюдать

единство методологии исчисления обобщающих показателей, их сопоставимости

во времени, многократности применения, длительности хранения в банках дан-

ных и т. д.

Оперативность и качество разработки статистических данных зависят от ис-

пользуемых систем, прикладных программ, табличных процессоров. Их приме-

нение дает возможность улучшить оформление аналитических материалов, до-

полнить их таблицами и графиками. Возможно внедрение безбумажной технологии

сбора и обработки статистической информации, формирование выходных таблиц

для обеспечения информацией местных органов с применением пакетов при-

кладных программ.

Организационно муниципальная статистика должна быть элементом муници-

пальной информационной системы. Возможная схема организации муниципаль-

ной статистики представлена на рис.

8.5.1.

Регулярная

информация

без запроса

Администрация муниципалитета

Данные

по запросу

Управляющее

воздействие

Органы муниципальной

статистики

Регулярные разовые

обследования

Сигналы

с мест

Муниципальное

образование

Полученная

информация

Рис.

8.5.1.

Схема организации муниципальной статистики

Существует широкий класс задач статистического анализа, решение которых

необходимо в системе муниципального управления. К ним относятся:

• обеспечение органов местного самоуправления оперативной статистической ин-

формацией и информацией, необходимой для разработки программ развития;

422

Система муниципального управления

• классификация и паспортизация социально-экономических объектов;

• построение интегральных индикаторов эффективности функционирования

объектов;

• выявление скрытых

факторов,

определяющих течение

того

или иного социаль-

но-экономического процесса;

• исследование происходящих на территории муниципального образования

экономических, социальных, духовных, экологических явлений в их взаи-

мосвязи, обобщение и прогнозирование тенденций их развития, исследова-

ние динамики состояния объектов;

• обеспечение органов местного самоуправления статистической информаци-

ей,

необходимой для управления муниципальным хозяйством, распоряже-

ния имуществом и объектами муниципальной собственности, формирования

и исполнения местного бюджета;

• наблюдение за ходом выполнения муниципальных программ;

• информирование населения о комплексе социально-экономических явлений,

происходящих на территории муниципального образования.

Система показателей муниципальной статистики

Алгоритм формирования системы показателей муниципальной статистики пока-

зан на рис.

8.5.2.

Мони-

торинг

Опера-

тивные

Плано-

вые

Прог-

нозные

Информационные потребности

Базы

данных

Инвентаризация

и анализ

действующей

отчетности

(предприятий,

региональной,

ведомственной)

Государственная

система

показателей

социально-

экономического

положения

территории

Формирование основных

показателей

Формирование источников информации

Составление перечней потребностей и ресурсов

Формирование системы показателей

Рис. 8.5.2. Алгоритм формирования системы показателей муниципальной статистики

Потребляемую муниципалитетом статистическую информацию можно услов-

но разделить на два вида:

• унифицированную (внешнюю), формирующуюся в соответствии с требова-

ниями государственных статистических органов;

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 423

• специфическую используемую внутри муниципального образования и не

отражаемую в показателях государственной статистической отчетности.

Перечень унифицированных статистических показателей, характеризующих

различные стороны социально-экономического положения муниципального об-

разования, был утвержден постановлением Госкомстата РФ в 1998 г. Информа-

ция по данному перечню должна предоставляться органам местного самоуправ-

ления соответствующими территориальными структурами федеральных органов

исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В свете

требований Федерального закона 2003 г. этот перечень подлежит пересмотру

с разделением по типам муниципальных образований в соответствии с их компе-

тенцией.

Для получения внутренних статистических показателей, отражающих специ-

фику градообразующей, градообслуживающей и социальной сфер конкретного

муниципального образования, форм собственности в этих сферах и т. д., следует

определить потребность в таких показателях, разработать формы статистической

отчетности, инструментарий по сбору информации, установить объекты наблю-

дения, сроки, формы, виды и способы наблюдения. Состав показателей может

изменяться во времени в сторону как большей, так и меньшей детализации. Орга-

нам местного самоуправления необходимо ответственно подходить к формиро-

ванию набора показателей внутренней статистики, предъявлять разумные тре-

бования к объему и качеству информации.

В настоящее время соответствующим подразделениям местных администраций

приходится самостоятельно и различными способами собирать необходимую

им информацию, пользоваться статистическими бюллетенями, сборниками, пуб-

ликуемыми региональными подразделениями Госкомстата России. Использу-

ются данные финансовых органов, банков, органов здравоохранения, образования,

внутренних дел, ЗАГС и других структур. В результате информация, находящая-

ся у органов местного самоуправления, носит во многом экспертный, эвристи-

ческий характер.

Сознавая ненормальность сложившейся ситуации, органы местного самоуп-

равления, их союзы и ассоциации, а также вузы и научные организации предпри-

нимают попытки разработать комплексную систему показателей муниципальной

статистики, пригодных для использования в муниципальной практике. Интерес

в связи с этим представляет «Инвентарная книга» территории, макет которой со-

здан в Кубанском госуниверситете. В Ассоциации сибирских и дальневосточ-

ных городов (АСДГ) разработана система показателей социально-экономического

положения муниципальных образований, наиболее часто используемых в прак-

тической работе органов местного самоуправления, создан компьютерный банк

этих данных и организован обмен показателями. Показатели разделены на пред-

ставляемые ежегодно, ежеквартально и ежемесячно.

Задачи организации муниципальной статистики

Организация муниципальной статистики на уровне, отвечающем современным

требованиям, возможна двумя способами: путем создания органов статистики

при местных администрациях и путем создания в системе Федеральной службы

424 Система муниципального управления

государственной статистики (бывший Госкомстат) местных органов, ориентиро-

ванных на информационные потребности муниципальных образований.

В пользу организации муниципальной статистики в системе Федеральной

службы свидетельствуют ее колоссальные информационные, административ-

ные и материальные ресурсы, надежность финансирования, обеспечение мето-

дологического единства. На основе результатов обследования информационных

ресурсов и потребностей муниципальных органов потребуется сформировать пе-

речень проблем, требующих статистического обеспечения, заключить догово-

ры с органами местного самоуправления о совместной деятельности по их ин-

формационному обеспечению. В договорах должны определяться перечень, вид,

способ и периодичность представления информации. Но все же неясно, насколь-

ко гибко органы государственной статистики смогут приспосабливаться к специ-

фическим и быстро изменяющимся информационным потребностям отдельных

муниципальных образований.

С этой точки зрения более привлекательным является создание муниципаль-

ных органов статистики. Однако и при этом возникает много проблем. Одна из

них

—

обеспечение взаимодействия между органами государственной и муни-

ципальной статистики. Потребуется активная методическая и организационная

поддержка органов муниципальной статистики со стороны подразделений Феде-

ральной службы. Информация, формируемая органами муниципальной стати-

стики, должна базироваться на государственных статистических стандартах,

обеспечивать единую методологию сбора, обработки и использования информа-

ции. Необходимо будет принять федеральный и региональные законы об органах

муниципальной статистики, местные нормативные акты, типовые договоры о взаи-

моотношениях органов государственной и муниципальной статистики. В бюджет-

ную классификацию РФ потребуется внести расходы местных бюджетов на со-

держание органов статистики, разработать нормативы этих расходов. Видимо,

органы муниципальной статистики окажется целесообразным создавать на уровне

городских округов и муниципальных районов.

Муниципальные органы статистики должны периодически представлять мест-

ным администрациям доклады о социально-экономическом положении данного

муниципального образования. В докладах следует подробно отражать основные

тенденции развития экономики на территории муниципального образования, его

внешнеэкономическую деятельность, реализацию финансовой и социальной по-

литики, динамику цен и тарифов, состояние занятости населения и рынка труда,

демографическую обстановку, уровень преступности, заболеваемости и т. п.

Подразделения муниципальной статистики должны работать в тесном контак-

те со службами администрации, совместно разрабатывать формы статистической

отчетности и статистических наблюдений, прогнозы развития территорий, мате-

риалы по мониторингу уровня жизни населения, предоставлять материал для ана-

лиза и прогнозирования местного бюджета.

Необходимо также формировать базы данных по характерным для данного

муниципального образования проблемам (задолженность по заработной плате,

рынок труда, демографическая ситуация и т. д.), а также проводить работу по

мониторингу целевых комплексных программ, принятых в данном муници-

пальном образовании.

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 425

Таким образом, чтобы на должном уровне организовать муниципальную ста-

тистику, необходима большая и сложная работа.

Вопросы для самоконтроля

Для чего необходима муниципальная статистика?

Какие задачи муниципального управления могут решаться с помощью ста-

тистической информации?

Как можно классифицировать статистическую информацию, используемую

органами местного самоуправления?

Какие существуют способы организации муниципальной статистики, какой

из них и почему представляется вам более предпочтительным?

8.6. Система контроля в муниципальном образовании

Значение и виды контроля в муниципальном образовании

Контроль служит одной из составляющих управленческого цикла, выступая в ка-

честве элемента обратной связи, сигнализирующей субъекту управления о ре-

зультатах его воздействия на

объект.

Под контролем в муниципальном образовании

понимается проверка соответствия количественных и качественных характери-

стик объектов и процессов установленным (плановым, нормативным) требова-

ниям. Этот контроль ориентирован на соблюдение государственных и муници-

пальных норм и стандартов, строится на принципах законности, плановости,

полноты и достоверности информации, целевого использования муниципально-

го имущества и финансовых средств, эффективности контрольной деятельности.

Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопреде-

ленностью, присущей любому управленческому решению. Между планируемым

и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временной разрыв, способ-

ный вызвать отклонения от плана. Суть контроля заключается в получении ин-

формации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии получен-

ных результатов ожидаемым.

результате контроля могут быть выявлены не только

недостатки в выполнении принятых решений, но и недостатки в самих решениях.

Зачастую результаты контроля являются основанием для руководителей орга-

нов местного самоуправления корректировать принятые ранее планы и решения.

Существуют разные классификации видов контроля в муниципальном управ-

лении (рис.

8.6.1).

Наиболее важно разделение контроля на внешний (государственный), внут-

ренний, осуществляемый органами местного самоуправления, и общественный.

Вопросы государственного контроля и надзора за деятельностью органов местно-

го

самоуправления рассматривались

главе

настоящем разделе рассматрива-

ются вопросы внутреннего и общественного контроля как составных частей си-

стемы муниципального управления.

По

продолжительности

контроль может быть периодическим и непрерывным.

Непрерывный контроль обычно связан с применением технических средств кон-

троля.

426

Система муниципального управления

Виды контроля

Внешний

(Государственный)

Прокурату-

ра,

суды

Субъекты

РФ

Ведомст-

венный

По масштабу

По форме

Докумен-

тальный

Собеседо-

вания

Заслушива-

ние отчетов

По предмету контроля

Контроль

текуш1их

резуль-

татов

Контроль

исполне-

ния распо-

рядитель-

ных до ку-

ментов

Контроль

деятель-

ности

подразде-

лений

Внутренний

Предста-

вительный

Админист-

ративный

Общест-

венный

По продолжительности

По временному фактору

Предвари-

тельный

Текущий

Оконча-

тельный

В зависимости от целей деятельности

Служебный

Санитарный

Экологичес-

кий

Юридический

Рис.

8.6.1.

Виды контроля в муниципальном образовании

Но

масштабам

контроль

может быть

общим

частным (детальным). Общий конт-

роль осуществляется на основании знаний об отклонениях от контрольных цифр.

При частном контроле контролер рассматривает все мелочи, детали, проверяет каж-

дый шаг исполнителя.

По

временному

фактору контроль подразделяется на предварительный, теку-

щий (промежуточный) и окончательный. Предварительный контроль осуществ-

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 427

ляется до начала работ. Контролируется их соответствие установленным тре-

бованиям, правилам и имеющимся ресурсам: человеческим, материальным,

финансовым. Текущий или промежуточный контроль осуществляется в ходе

непосредственного выполнения принятых планов и решений и основан на срав-

нении фактических результатов работы с запланированными. Он позволяет уста-

новить наметившиеся отклонения в ходе выполнения работ и принять корректи-

рующие решения. Окончательный контроль осуществляется после выполнения

работы. На этой стадии отсутствует возможность повлиять на ход выполнения ра-

бот, но результаты контроля учитываются при проведении последующих работ.

По форме контроль делится на контроль документальных данных, заслушива-

ние отчетов руководителей и исполнителей работ, собеседования с ними.

По предмету выделяют контроль текущих результатов, контроль исполнения

распорядительных документов, контроль деятельности структурных подразделе-

ний и служб. Контроль текущих результатов основан на оценке степени достиже-

ния поставленных целей. Контроль исполнения распорядительных документов

включает контроль за точным толкованием, соблюдением и исполнением уста-

новленных этими документами требований. Контроль деятельности структур

муниципального управления

—

это проверка целей, задач, функций, организаци-

онной структуры, методов работы, профессиональных качеств сотрудников.

Основные составляющие процесса контроля:

• выработка стандартов и критериев, по которым осуществляется контроль

(если такие не были установлены ранее);

• сопоставление с этими стандартами и критериями реальных результатов;

• осуществление корректирующих действий.

Принципы и методы контроля в муниципальном образовании

При организации системы контроля в муниципальном образовании целесообразно

придерживаться общих и частных принципов, показанных на рис. 8.6.2. Общие

принципы контроля основаны на его социально-политических аспектах, а част-

ные отражают организационно-техническую сторону.

К методам контроля относятся:

• анализ документов, характеризующих объект контроля, планы работы, отче-

ты,

решения и т. д.;

• отчеты должностных лиц на заседаниях;

• изучение объектов контроля на месте;

• аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.

Контроль должен быть своевременным и гибким, ориентированным на реше-

ние поставленных перед организацией задач.

Непрерывность контроля обеспечивается специально разработанной системой

мониторинга хода реализации работ и принятых решений. Для более эффектив-

ного осуществления контроля за выполнением большого числа работ и принятых

решений целесообразно использовать такие инструменты, как сетевые и ленточ-

ные графики, диаграммы Ганта, матричные расписания и т. д.

Эффективное функционирование системы муниципального контроля невоз-

можно без современной вычислительной техники и современных систем поддерж-

428

Система муниципального управления

ки и сопровождения процесса выработки (принятия) управленческих решений.

Многие местные администрации осуществили у себя компьютеризацию контро-

ля,

для чего сведения о каждом решении, поставленном на контроль, заносятся в

банк данных

создаются соответствующие программы работы

этим банком. Ав-

томатизированная система контроля исполнения документов значительно повы-

шает оперативность управления, позволяет получать информацию о ходе испол-

нения документов в любое время.

Принципы контроля

Общие

Массовость

Всесторонность

Объективность

Частные

Повсеместность

контроля

Реальность

Осмысление и

однозначное

восприятие

цели

сотрудниками

Результатив-

ность

Гласность

Отсутствие

чрезмерного

контроля

Двустороннее

общение с

сотрудниками

Установление

достижимых

целей

Вознаграждение

за достижение

Рис. 8.6.2. Принципы контроля в системе муниципального образования

Система и органы муниципального контроля

Внутренний контроль в муниципальном образовании подразделяется на:

• представительный, осуществляемый представительными органами и созда-

ваемыми в соответствии с Федеральным законом 2003 г. контрольными орга-

нами муниципального образования;

• административный, осуществляемый руководством администрации

и ее

струк-

турными подразделениями.

Представительный

орган муниципального образования в соответствии с Фе-

деральным законом 2003 г., наделен исключительными полномочиями по конт-

ролю за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления

полномочий по решению вопросов местного значения. Основными объектами

контроля со стороны представительного органа являются контроль за соблюде-

нием прав граждан на территории муниципального образования, выполнением

местных планов и программ развития. Каждый депутат, встречаясь со своими из-

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 429

бирателями, рассматривая их жалобы и обращения, выполняет тем самым конт-

рольные функции. В составе представительного органа могут создаваться коми-

теты или комиссии, нацеленные на выполнение контрольных функций.

Важным компонентом представительного контроля является контроль за исполь-

зованием бюджетных средств и за управлением муниципальным имуществом, при-

надлежащим местному сообществу. Учитывая, что осуществление такого контроля

требует профессиональной квалификации

(в т.

ч.

в сфере

финансов

бухгалтерского

учета),

Федеральный закон 2003

г.

предусматривает создание для этих целей специ-

ального контрольного органа муниципального образования.

Контрольный орган

муниципального образования (контрольно-счетная пала-

та, ревизионная комиссия и др.) формируется либо на муниципальных выбо-

рах, либо представительным органом муниципального образования в соответ-

ствии с его уставом. К полномочиям контрольного органа относится контроль

за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка под-

готовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении,

а также контроль за соблюдением установленного порядка управления и распо-

ряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Резуль-

таты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального обра-

зования, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы и должностные

лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган му-

ниципального образования по его требованию необходимую информацию и до-

кументы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Действующий Федеральный закон 1995 г. также предусматривал за предста-

вительным органом муниципального образования соответствующие контрольные

полномочия, однако механизмов и процедур их реализации установлено не было.

У депутатов практически не было возможности противодействовать нецелевому

использованию бюджетных средств. Зачастую им не хватало квалификации для

своевременного выявления нарушений. Нормы Федерального закона 2003 г., со-

здание компетентных муниципальных контрольных органов, обеспечение глас-

ности результатов проверок позволяют кардинально улучшить систему предста-

вительного контроля в муниципальном образовании.

Административный контроль осуществляется исполнительными органами

муниципального образования в различных формах. Руководители структурных

подразделений администрации обязаны осуществлять контроль за действиями

подчиненных на предмет законности их действий, необходимости, целесообразно-

сти и эффективности. Данная форма контроля включает в себя право отдавать

приказы, распоряжения, предписания, изменять или отменять решения, приня-

тые подчиненными. В тексте каждого принятого решения должны быть указаны

ответственные за исполнение, сроки исполнения

лицо,

ответственное за контроль

исполнения. Общий контроль за исполнением решений

администрации обычно

осуществляет руководитель аппарата.

Администрация муниципального образования обязана обеспечивать не только

внутренний контроль за выполнением своих решений, но и контроль за выполне-

нием решений органов местного самоуправления всеми гражданами, предприя-

тиями и организациями, расположенными на подведомственной территории.