Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

390 Система муниципального управления

Оно осуществляется в определенной последовательности и включает следующие

элементы:

• анализ личного бюджета времени;

• оценка планируемого объема работ (деятельности);

• сопоставление затрат времени на планируемые работы с личным бюджетом

времени;

• формирование личного перспективного плана;

• разработка проекта рабочей недели и плана рабочего дня.

Большое значение для планирования личной работы имеет обоснованный вы-

бор формы записи текущих дел. Это могут быть: календарь для записи личных

дел, календарь-еженедельник, записная книжка, разграфленный определенным

образом лист ватмана, картотека и т. п. Классификация затрат и рабочего време-

ни управленческого персонала местной администрации представлена на рис. 8.2.3.

Планирование личного бюджета времени по существу сводится к составлению

проекта процессов труда на предстоящий период. Это необходимо для того, чтобы

работник четко представлял себе, что ему необходимо выполнить в первую оче-

редь,

какие менее важные дела можно отложить или перепоручить другим испол-

нителям, а каких нагрузок можно избежать вовсе.

При индивидуальном планировании работы муниципального служащего це-

лесообразно придерживаться ряда проверенных практикой принципов.

План целесообразно составлять только на определенную долю рабочего вре-

мени, согласно рекомендациям специалистов

—

примерно на 60 %. Из оставших-

ся 40 % около 20 % времени приходится на непредвиденную активность (резерв

времени и непланируемые действия), а еще 20

остается на спонтанную активность,

т. е. и творчество. В зависимости от вида и рода занятий возможны отклонения

в запланированных объемах времени.

Необходимо систематически анализировать виды деятельности и расходы

времени, для чего следует фиксировать и перепроверять, как используется время.

Это позволяет постоянно контролировать собственный бюджет времени и накап-

ливать опыт в определении затрат времени на различные виды трудовой деятель-

ности, корректировать распределение рабочего времени.

Задачи, которые предстоит решить в плановом периоде, следует свести во-

едино, составить последовательный план действий, предварительно разделив все за-

дачи на долго-, средне- и краткосрочные и установив приоритетность выполнения.

Составляя план работы, целесообразно руководствоваться следующими пра-

вилами:

• в план надо включать только такой объем работ, который реально может

быть выполнен;

• план должен быть гибким, приспособленным к меняющимся условиям, по-

скольку важно достижение поставленных целей, а не просто соблюдение по-

зиций плана;

• необходимо стремиться к восполнению потерь рабочего времени;

• временнбй план целесообразно составлять на специальных карточках (фор-

мулярах), а невыполненные задачи, которые по достижении контрольного сро-

ка не потеряли своего значения, следует переносить на следующий период;

РАБОЧЕЕ ВРЕМЯ

Время работы

Время перерывов

I По соответствию должностным обязанностям

Время выполнения

должностных

обязанностей

Время непроизво-

дительной работы

Время выполнения работ, не

предусмотренных должно-

стными обязанностями

По содержанию труда

Подготовительно-

заключительное время

Время основной

работы (оператив-

ное время)

Время обслужива-

ния рабочего места

I По характеру деятельности

Время организа-

ционно-админи-

стративной работы

Время

творческой

работы

Время формаль-

но-логической

работы

|По уровню механизации

Время

технической

работы

Регламентирован-

ные перерывы

Нерегламентиро-

ванные перерывы

Зависящие от

работника

Время наличные

надобности

Не зависящие от

работника

Время выполнения

ручных работ

Время выполнения

машинно-ручных

работ

Время выполнения

машинных работ

Рис. 8.2.3. Классификация затрат рабочего времени управленческого персонала местной администрации

392 Система муниципального управления

• в планах следует фиксировать результаты или конечные цели, что позволя-

ет направлять усилия на их достижение;

• важно установить конкретные сроки исполнения для всех видов работ, что

позволяет повысить самодисциплину и самоорганизованность;

• необходимо уметь избавляться от «спешных» дел, поскольку далеко не все-

гда неотложное дело является самым важным и срочным, хотя именно «спеш-

ные» дела занимают большую часть времени;

• следует определить в плане, какую работу нужно выполнить лично, а какую

можно перепоручить (делегировать);

• при планировании необходимо учитывать время, которое тратится на поезд-

ки и ожидания, время для выполнения несложных, но необходимых видов

деятельности;

• в плане следует резервировать часть времени на творческую работу и повы-

шение квалификации;

• при планировании в необходимых случаях необходимо рассматривать аль-

тернативные варианты;

• в плане нужно предусматривать разнообразие деятельности, чередование дол-

го-

и краткосрочных проектов, работу в одиночку и в сотрудничестве;

• желательно согласовывать личный план с планами коллег и ожидаемых по-

сетителей.

Большую помощь в планировании и организации личного рабочего времени

муниципальным служащим как работникам умственного труда оказывают тех-

нические средства и специальные приспособления, позволяющие облегчить труд

и сделать его более продуктивным. Особенно актуальными для муниципальных

служащих становятся рационализация документооборота, разработка процедур

принятия управленческих решений, условия труда, организация автоматизиро-

ванных рабочих мест.

Стиль работы администрации и роль ее лидера

Система планирования, организация и стиль работы муниципальной админист-

рации в значительной степени зависят от личности ее руководителя. В отличие

от представительного органа, где все решения принимаются коллегиально, а ру-

ководитель исполняет лишь функции ведущего (спикера), администрация, как

любой исполнительный орган, организуется на принципе единоначалия. В зави-

симости от прежней профессии, квалификации и личных качеств главы админи-

страции может изменяться и сама ее структура, например количество заместите-

лей и распределение обязанностей между ними.

В теории менеджмента известно несколько стилей работы руководителя, ока-

зывающих влияние на деятельность организации и поведение подчиненных. На

крайних позициях находятся лидер авторитарного типа, замыкающий на себя ре-

шение всех больших и малых проблем, и либеральный лидер-стратег, оставля-

ющий за собой лишь общее руководство и возлагающий решение всех текущих

задач на членов подобранной им команды. В реальной жизни всегда наблюдается

сочетание того и другого.

Самим характером муниципальной деятельности востребован руководитель

с демократическим стилем управления, умеющий организовывать коллегиаль-

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 393

ную работу, выслушивать различные точки зрения, постоянно сверять принятые

решения с действительностью, не бояться вносить в них необходимые коррективы.

Вопросы для самоконтроля

Какое значение в деятельности местной администрации имеют организация

и планирование ее деятельности?

Какие вопросы деятельности администрации определяются ее регламентом?

Для чего необходимы положения о структурных подразделениях админист-

рации и должностные инструкции для работников?

Каков порядок планирования работы администрации?

Каковы основные цели разделения и кооперации труда в администрации?

6. По каким признакам осуществляется классификация видов управленческого

труда?

Как должно осуществляться планирование индивидуальной работы муни-

ципального служащего?

8.3. Кадровое обеспечение муниципального управления

Роль и значение кадрового обеспечения муниципального управления

Кадры муниципального управления

—

это совокупность работников, професси-

онально выполняющих функции муниципального управления или способству-

ющих их осуществлению, а также обеспечивающих управление муниципальным

хозяйством.

Квалификация кадров, понимание работниками своих задач и отношение к делу

являются решающими факторами эффективности муниципального управления.

В органах местного самоуправления работает много специалистов высокой ква-

лификации, с большим опытом работы в своих сферах, но воспитанных в старых

традициях административно-командной системы. Они не воспринимают собствен-

ную деятельность как специфическую муниципальную управленческую деятель-

ность и используют в своей работе подходы, характерные для управления хо-

зяйственными структурами (ориентированными на максимизацию дохода или

прибыли) или структурами государственного управления. Причины такого по-

ложения дел

—

это прежде всего недолгая история муниципального управления

в России и несовершенная система подготовки, переподготовки и повышения

квалификации муниципальных кадров.

Основной костяк кадров муниципального управления составляют муници-

пальные служащие. Вопросы правового обеспечения муниципальной службы

были изложены в главе 1, вопросы организации труда в местной администрации

и планирования работы муниципальных служащих

—

в разделе 8.2. Здесь рас-

сматриваются требования, предъявляемые к муниципальным кадрам, и воп-

росы обеспечения органов местного самоуправления кадрами, отвечающими этим

требованиям.

Кадры муниципального управления входят в более широкую категорию «кад-

ры управления», профессиональная деятельность которых полностью или пре-

имущественно связана с выполнением функций по управлению социально-эко-

394

Система муниципального управления

номическими процессами. По существующей классификации кадры управления

подразделяются на три группы в соответствии с участием в подготовке, принятии

и реализации управленческих решений: а) руководители, б) специалисты, в) вспо-

могательно-технический

обслуживающий

персонал.

Конкретный

состав

кадров

ад-

министрации муниципального образования определяется ее штатным расписанием.

С учетом занимаемой должности предметом деятельности муниципального

менеджера в различных соотношениях может быть выполнение собственно уп-

равленческих (руководящих), исполнительских и контрольных функций.

Требования к муниципальным кадрам

Требования к уровню знаний, умений и навыков муниципальных служащих за-

висят от занимаемой должности и выполняемых функций (табл.

8.3.1).

Таблица

8.3.1

Функции различных групп муниципальных служащих

Звено

Должности

работников

Основной

вид

управления

Функции

Низовое

Специалисты

Оперативное

управление

Выполнение

текущих задач.

Контроль за

выполнением

решении

руководства

Среднее

Руководители структурных

подразделении.

Главные и ведущие

специалисты

Тактическое управление

Трансформация решений

руководства в задания

подчиненным, координация

их работы.

Информационное

обеспечение высшего звена

Высшее

Главы администраций, их

заместители. Руководители

крупных структурных

подразделении с высокой

степенью автономности

Стратегическое управление

Управление

экономическими,

политическими

и социальными процессами

на территории.

Представительские

функции

С учетом выполняемых функций к муниципальным менеджерам предъявля-

ются следующие требования

Низовое

звено

—

знание конкретной сферы деятельности специалиста, методов

подготовки и принятия управленческих решений, способов мотивации труда, пси-

хологии, умение ослаблять напряжение, в т. ч. вызванное решениями руководства.

Среднее

звено

—

знание научных методов управления, общего менеджмента,

специальных экономических и управленческих наук, владение практическими

инструментами и методиками этих наук, знание социально-психологических ме-

тодов управления, аналитические навыки.

Высшее

звено

—

умение предвидеть и оценить ситуацию, а также перспектив-

ность того или иного дела, гибкость и адаптивность к изменениям внешней среды,

обладание качествами лидера, новаторское мышление, владение инструментами

стратегического и инновационного менеджмента, знания по общим, экономиче-

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 395

ским, специальным и конкретным муниципальным наукам, навыки консультиро-

вания, социально-психологические и другие навыки.

Можно сказать, что чем выше занимаемая должность, тем более значительную

роль в деятельности муниципального менеджера играют управленческие и эко-

номические знания и тем меньше значение технических знаний и навыков.

Специфика и содержание управленческого труда в системе муниципального

управления определяют требования не только к соответствующим профессио-

нальным знаниям, навыкам и интеллектуальным способностям, но и к личност-

ным качествам муниципального служащего.

К числу ключевых интеллектуальных способностей муниципального служа-

щего относятся:

• способность быстро и легко усваивать информацию;

• способность наблюдать, суммировать, отбирать и оценивать факты;

• способность не только к анализу, но и к синтезу, к обобщениям;

• творческие способности.

Хотя перечисленные способности оказываются в разной мере востребованны-

ми у различных категорий муниципальных служащих, их наличие желательно

для всех занятых в сфере муниципального управления.

Среди личностных качеств, необходимых муниципальным служащим, можно

выделить следующие.

Способность понимать людей и работать с ними:

• уважение к мнению других людей;

• способность предвосхищать и оценивать человеческие реакции;

• легкость в налаживании человеческих контактов;

• способность выслушивать собеседника, завоевывать доверие и уважение;

• умение вести устное и письменное общение;

• способность убедить и создать мотивы для действия.

Интеллектуальная и эмоциональная зрелость:

• независимость в выводах;

• способность противостоять давлению извне;

• самоконтроль во всех ситуациях;

• гибкость и адаптируемость к меняющимся условиям.

Этические качества:

• искреннее желание помочь другим;

• честность;

• способность осознавать границы собственной компетенции;

• способность признавать ошибки и извлекать уроки из неудач.

Эти способности и качества приобретают особое значение для муниципальных

служащих в силу того, что именно в этой сфере управленческой деятельности

предоставляются жизненно важные услуги гражданам. Поэтому количество и ин-

тенсивность контактов с внешней средой (населением, предпринимателями, учреж-

дениями, общественными организациями и т. д.) особенно велики. Причем в эти

396

Система муниципального управления

контакты оказываются вовлеченными не только руководители, но и рядовые со-

трудники органов муниципального управления.

В самом общем виде

муниципальный

управленец

— это сотрудник по оказанию

услуг

клиентам-гражданам,

по удовлетворению

их

спроса

потребности.

Современные требования к муниципальному менеджеру основываются на по-

нимании им ряда важнейших отправных положений (рис.

8.3.1).

Сознавать, что муниципа-

литет это не произво-

дство, и основной целью

муниципального управле-

ния является не извлече-

ние прибыли или увеличе-

ние доходов бюджета,

а удовлетворение потреб-

ностей населения

Сознавать, что муници-

пальное управление

возможно только как

стратегическое управле-

ние,

уметь сочетать

решение текущих

и перспективных задач;

при решении текущих

задач видеть их связь

с перспективой

Знать, что муниципальное

управление возможно

только при вовлечении

населения в этот процесс,

уметь привлекать

к процессу управления

различные местные

сообщества

Муниципальный

менеджер

должен

Уметь отделять функции

муниципального управле-

ния от прямой хозяйствен-

ной деятельности, созна-

вать вред от смешения

этих функций

Видеть связь и взаимоза-

висимость между всеми

сферами и процессами

муниципального управле-

ния,

знать, что действия

в одной сфере дают

косвенный эффект

в других сферах, уметь

предвидеть этот эффект

Сознавать важность

и преимущества нормативно-

правового регулирования различ-

ных сфер муниципальной деятель-

ности перед волевыми решениями

даже квалифицированного руково-

дителя,

способствовать созданию

местной нормативно-правовой

базы

Рис.

8.3.1.

Современные требования к муниципальному менеджеру

Ключевое значение в процессах кадрового обеспечения и развития кадрового

потенциала муниципальной службы с учетом перечисленных требований имеет

деятельность, связанная с формированием и эффективным использованием кадров

муниципального управления. Ее главные компоненты представлены на

рис.

8.3.2.

Подбор, оценка и расстановка муниципальных служащих

Подбор муниципальных служащих заключается в установлении пригодности ра-

ботников (оценке) и отборе наиболее подготовленных для выполнения обязан-

ностей по определенной должности муниципальной службы.

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

397

Компоненты

Подбор, оценка

и расстановка

кадров

Аттестация

кадров

Подготовка,

переподготовка,

повышение

квалификаци

кадров

Формирование

резерва кадров

и работа с ними

Рис. 8.3.2. Основные компоненты кадрового обеспечения муниципального управления

Расстановка муниципальных служащих предполагает обоснованное и эконо-

мически целесообразное распределение работников по структурным подразделе-

ниям и должностям в соответствии с уровнем и профилем подготовки, опытом

работы, деловыми и личностными качествами.

При подборе кадров муниципальной службы может быть предусмотрен кон-

курс на замещение соответствующих должностей. При этом наряду с оценкой

уровня и профиля образования претендента, квалификации, стажа, направлений

предыдущей деятельности и других формальных показателей, важной становит-

ся оценка его личностных качеств и совместимости с окружением. Главная зада-

ча

—

оценить относительно устойчивые признаки личности будущего муници-

пального служащего, его потенциал.

Почти во всех странах условием приема на муниципальную службу служит

наличие у претендента определенных профессиональных данных, а также со-

ответствующего документа об образовании. В ряде стран, чтобы занять опреде-

ленные должности муниципальной службы, наличие профессиональной подго-

товки не требуется. Но прежде чем приступить к работе или продвинуться по

службе, такие работники должны пройти интенсивный курс обучения и сдать

профессиональный экзамен. В большинстве стран прием на муниципальную

службу осуществляется с использованием двух подходов.

Наем сравнительно молодых людей из школ и университетов предполагает

наличие верхнего возрастного предела, так как и орган власти, и сами канди-

даты рассчитывают на пожизненную занятость в этой сфере. Продвижение

по службе опирается на такие свойства, как благонадежность, стаж работы

и высокие моральные качества.

Привлечение лиц, имеющих опыт работы по специальности в корпоративном

секторе, или так называемый сторонний наем, используется в том случае, ког-

да в муниципальном секторе не хватает кадров определенных профессий.

Среди методов отбора кандидатов на замещение должностей в местных адми-

нистрациях выделяют выборы и назначение. Эти методы могут быть использованы

для всех групп кадров. Исключение составляет должность главы муниципально-

го образования (а также некоторые другие должности), требующие, в соответ-

ствии с уставом муниципального образования, обязательного проведения выборов.

В качестве конкурсной комиссии выступает население либо представительный

орган муниципального образования. Методы найма, продвижения по службе

и организации труда способны существенно повлиять на квалификацию муни-

398 Система муниципального управления

ципальных служащих, а следовательно, на качество, эффективность и престиж-

ность их труда.

На практике прием кадров на муниципальные должности чаще всего осуще-

ствляется в основном по формальным критериям (квалификация, стаж работы

в органах местного самоуправления и т. п.), без должного учета личностных и де-

ловых качеств кандидата. Конкурсы на замещение вакантных должностей прово-

дятся редко. В результате на муниципальную службу нередко принимаются ра-

ботники с недостаточным уровнем профессионализма.

При отборе муниципальных служащих

ними проводится собеседование, цель

которого

—

дополнить данные письменных источников.

Методы оценки муниципальных служащих зависят прежде всего от харак-

тера и специфики их работы. Оценку работников, осуществляющих относи-

тельно несложную работу, провести проще, чем оценку руководителей. Для

выявления у кандидата качеств, необходршых для замещения вакантной долж-

ности муниципальной службы, может быть проведено анкетирование (претен-

дентам на должность предлагается письменно ответить на вопросы анкеты).

При этом состав и формулировки вопросов анкеты должны базироваться на

перечне основных качеств, требуемых от служащего на конкретной должно-

сти.

Такой перечень может быть составлен методом экспертного опроса спе-

циалистов. К разработке анкет могут привлекаться специалисты по социоло-

гии, психологии и организации труда.

Для оценки претендентов на муниципальную службу иногда полезно исполь-

зовать тестирование. Оно заключается в решении претендентом заранее подго-

товленных задач (тестов) по какой-либо проблеме из соответствующей сферы

муниципальной деятельности и установлении на этой основе количественных

показателей, определяющих уровень кандидата.

Поскольку найти идеального работника практически невозможно, обычно

приходится идти на компромиссы. Учитывается, что подбор кадров

—

это не только

подбор конкретного работника на определенную должность, но и формирование

всего коллектива работников. Поэтому подход с позиций коллектива позволяет

качествами одного работника возместить нехватку аналогичных качеств у друго-

го.

В итоге становится реальным из не вполне идеальных отдельных работников

сформировать эффективно работающий коллектив.

Аттестация муниципальных служащих

Для определения уровня профессиональной подготовки муниципальных слу-

жащих и соответствия их занимаемым должностям, стимулирования роста ква-

лификации и повышения ответственности за исполнение ими своих должностных

обязанностей, развития у них инициативы и творческой активности проводит-

ся аттестация муниципальных служащих.

Аттестация проводится не чаще раза в два года и не реже раза в четыре года.

Порядок и условия проведения аттестации устанавливаются правовыми актами

муниципального образования. Основным документом, регламентирующим про-

ведение аттестации, является положение об аттестации.

На подготовительном этапе утверждаются график проведения аттестации и со-

став аттестационной комиссии. На каждого служащего, подлежащего аттестации,

его непосредственный руководитель составляет служебную характеристику, с ко-

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 3S3

торой аттестуемый должен быть ознакомлен; подготавливаются материалы, не-

обходимые для заседания аттестационной комиссии.

Аттестация проводится в присутствии аттестуемого и его непосредственного

руководителя. Аттестационная комиссР1я заслушивает сообщение аттестуемого о

своей работе, задает ему вопросы и рассматривает представленные материалы.

По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комис-

сия дает одну из следующих оценок:

• соответствует занимаемой должности;

• соответствует занимаемой должности при условии улучшения работы и вы-

полнении рекомендаций комиссии с повторной аттестацией через год;

• це соответствует занимаемой должности.

Комиссия дает также аргументированные рекомендации о поощрении отдель-

ных работников за успехи, изменении должностных окладов, установлении, из-

менении или отмене надбавок к должностным окладам, о включении в резерв на

выдвижение, понижении в должности и др. Оценка деятельности работника и ре-

комендации комиссии принимаются открытым голосованием в отсутствие атте-

стуемого. Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист и сообщаются

служащему сразу же после голосования.

Изучение и анализ данных по проведению аттестации муниципальных служа-

щих в ряде муниципальных образований позволяют отметить следующие недо-

статки в этой работе:

• нерегулярность проведения аттестации;

• проведение оценки .аттестуемых лишь по формальным критериям (образо-

вание, стаж работы и т. п.) и на основании служебной характеристики;

• незначительный процент муниципальных служащих, направляемых по ре-

зультатам аттестации на переподготовку и повышение квалификации, а так-

же зачисляемых в резерв на выдвижение;

• недостаточность методических разработок в этой области.

Для устранения этих недостатков необходимо изменить сложившееся отноше-

ние к аттестации как к формальному мероприятию. Это, в свою очередь, требует

использования для аттестации более широкого арсенала методов количествен-

ной и качественной оценки.

Подготовка, переподготовка и повышение квалификации муниципальных

служащих

Виды, мотивы, принципы системы подготовки, переподготовки и повышения

квалификации муниципальных служащих представлены на рис. 8.3.3.

Первичная подготовка муниципальных служащих осуществляется в высших

учебных заведениях в соответствии с государственными образовательными стан-

дартами.

Под профессиональной переподготовкой понимается обучение муниципальных

служащих с целью получения дополнительных теоретических знаний, практических

навыков, необходимых для выполнения новых видов профессиональной деятельно-

сти.

Профессиональная переподготовка осуществляется по программам в объеме

свыше 500 ч, длится от трех до шести месяцев с отрывом от работы и от шести меся-

цев до года без отрыва от работы, заканчиваясь защитой дипломной работы.