Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

360

Система муниципального управления

Специфика муниципальных займов состоит

том,

что их цель

—

решение мест-

ных проблем

—

существенно отличается от целей других эмитентов. Основные

держатели муниципальных облигаций и жилищных сертификатов (жители му-

ниципального образования, а также расположенные на его территории предпри-

ятия и учреждения) заинтересованы именно в решении проблем, ради которых

выпускаются займы, а не в получении дивидендов по займу. Они должны быть

готовы получить всю или часть своей выгоды иным, не денежным способом, а, на-

пример, квартирами или объектами муниципальной инфраструктуры, которыми

они в дальнейшем будут пользоваться. Муниципальный заем в этом смысле ма-

лопривлекателен для внешних инвесторов.

Алгоритм выпуска муниципального займа включает ряд этапов (рис. 7.5.4).

Подготовка обоснования целесообразности выпуска займа,

его условий, проведение организационных мероприятий

по подготовке к выпуску займа

Утверждение представительным органом местного

самоуправления нормативных документов по выпуску,

условиям погашения и гарантиям по займу

Выбор уполномоченного банка по обслуживанию займа

Подготовка проспекта эмиссии займа и его регистрация

в Минфине РФ

Утверждение главой администрации муниципального

образования официального текста проспекта эмиссии

Формирование залогового фонда для обеспечения гарантий

займа (в тех случаях, когда заем должен быть обеспечен не

только местным бюджетом, но и иными активами

муниципального образования) и фонда обслуживания

текущих платежей по займу

Организация размещения займа

Рис. 7.5.4. Алгоритм выпуска муниципального займа

Для организации размещения займа привлекается специальная организация или

банк. После размещения муниципальных облигаций

не менее

сложными процедура-

ми

являются управление займом в процессе

его

исполнения, обеспечение координа-

ции взаимодействия участников зартма, мониторинг, своевременное предотвраще-

ние

рисков.

От уровня выполнения этой работы будет зависеть конечный результат.

Отбор инвестиционных проектов

С вопросом привлечения средств тесно связан вопрос отбора наиболее эффек-

тивных инвестиционных

предложений.

Если инвестор

сам

исполняет

свой

проект, та-

Глава 7. Управление развитием муниципального образования

361

кой проблемы не возникает. Однако когда инвесторов много, в роли распорядите-

ля средствами муниципального бюджета, включая заемные средства, выступает

местная администрация.

Порядок размещения на'конкурсной основе средств местных бюджетов

заем-

ных средств для финансирования инвестиционных проектов утверждается пред-

ставительным органом муниципального образования. При участии органов местно-

го

самоуправления в финансировании инвестиционных проектов, осуществляемых

федеральными органами государственной власти и субъектами РФ, их разработ-

ка

утверждение осуществляются по согласованию

органами местного самоуп-

равления. Последние гарантируют всем субъектам инвестиционной деятельно-

сти равные права при осуществлении инвестиционной деятельности и гласность

при обсуждении инвестиционных проектов. Однако, выбирая исполнителей, му-

ниципальная власть должна учитывать определенные требования к инвесторам,

претендующим на получение муниципальных инвестиций, и к победителям кон-

курсов инвестиционных проектов (рис. 7.5.5).

Требования к инвесторам

Требования к претендентам

на получение муниципальных

инвестиций

Критерии отбора

инвестиционных проектов

Ведение реестра

акционеров независимым

регистратором

Наличие у претендентов

бизнес-планов

на перспективу

Переход на международные

стандарты ведения бухучета

Соответствие целей проекта

стратегическим направлениям

развития муниципального

образования

Значимость проекта для решения

задач,

предусмотренных

федеральными и региональными

программами

Возможность сохранения или

создание новых рабочих мест

Сохранение и развитие научно-

технического потенциала

территории

Рис. 7.5.5. Требования к инвесторам

Бизнес-планы претендентов на реализацию проекта должны быть подвергну-

ты всесторонней экспертизе, по результатам которой принимается решение о до-

пуске проекта к конкурсу на получение муниципальных инвестиций. Конкурс

проводится после проведения экспертизы. С его победителем заключается дого-

вор

предоставлении заемных средств на возвратной и платной основах. Возврат

и уплата процентов за полученные бюджетные средства должны иметь надлежа-

щее обеспечение. В качестве его могут выступать: залог ликвидного имущества.

362 Система муниципального управления

гарантия банка, поручительство третьих лиц, обладающих необходимыми денеж-

ными средствами или ликвидным имуществом.

Бизнес-план заемщика по реализации инвестиционного проекта прилагается

к договору и подписывается обеими сторонами. Финансирование инвестицион-

ных проектов начинается после официального решения о включении их в пере-

чень муниципальных инвестиционных программ.

Вопросы для самоконтроля

Что такое инвестиционный потенциал территории муниципального обра-

зования?

В чем состоят объективные и субъективные условия и предпосылки для при-

влечения инвестиций на территорию муниципального образования?

Что такое маркетинг территории муниципального образования?

Каковы основные компоненты маркетинга территории?

Какую роль в привлечении инвестиций на территорию муниципального об-

разования могут играть муниципальные займы?

6. Каков порядок (алгоритм) выпуска муниципального займа?

Каковы критерии отбора инвестиционных проектов органами местного са-

моуправления?

7.6. Управление пространственным развитием поселений

Пространственное развитие в комплексном социально-экономическом

развитии муниципального образования

Социально-экономическое развитие муниципального образования (далее будет

идти речь в основном о городе) осуществляется в его территориальных границах.

При этом территория каждого поселения должна быть соответствующим обра-

зом организована и обустроена. Основные требования к зонированию террито-

рии города и организации городского пространства затрагивались в главе 2. Од-

нако фактический уровень использования и организации территории в разных

поселениях существенно различен, что связано главным образом с исторически

сложившейся планировкой и застройкой.

Следствиями неэффективной организации территории поселения могут быть,

например, усложнение транспортных связей, удлинение инженерных коммуни-

каций, близость экологически вредных производств к жилым районам, недоста-

точность зеленых массивов в городской черте. Во многих городах исторически

сложившийся старый центр остается менее благоприятным для жизни, чем новые

микрорайоны. Поэтому повышение эффективности организации территории яв-

ляется одним из важнейших компонентов комплексного социально-экономичес-

кого развития муниципального образования.

Градоустройство

—

это рациональная организация и пространственное разви-

тие территории поселения с целью повышения комфортности среды проживания.

Доктрина пространственного развития современных городов, цели и задачи

городской политики в сфере градоустройства были изложены мировым архитек-

Глава 7. Управление развитием муниципального образования

363

турным сообществом в документе, известном как «Афинская хартия» [1]. Основ-

ной ее постулат сводится к обеспечению городскому жителю благоприятной сре-

ды обитания, чтобы «жить, работать, отдыхать, передвигаться».

Пространственное развитие города часто воспринимается как приращение его

территории. Между тем освоение новых территорий и строительство новых

объектов часто лишь усложняет процессы организации городского пространства

и жизнеобеспечения населения, а качество городской среды понижается. Поэто-

му первоочередной задачей пространственного развития города является поиск

ресурсов уже освоенных территорий, и лишь при исчерпании этих ресурсов целе-

сообразно расширение территории города. В последнее время распространенным

становится подход к градоустройству как к развитию и приращению цены город-

ской недвижимости. Действительно, земельный участок, к которому подведены

дороги и инженерные коммуникации, возрастает в цене не только на величину

произведенных расходов, но и сам по себе. Неиспользуемое здание с ничтожной ба-

лансовой стоимостью может резко подорожать при реализации того или иного

инвестиционного проекта. При обустройстве отдаленного микрорайона и улучше-

нии его транспортных связей с центром города стоимость квартир в нем на вто-

ричном рынке жилья возрастает. Стоимость квартир в районе города может так-

же увеличиться, например, в связи с ликвидацией или коренной реконструкцией

близко расположенного экологически вредного предприятия.

Задачи пространственного развития города представлены на рис.

7.6.1.

Формирование

центра города

Размещение объектов

городского хозяйства,

позволяющее улучшить

обслуживание населения

Формирование

досуговых

и рекреационных зон

Встраивание

в городскую

агломерацию (при

наличии таковой)

Интенсификация

использования

территории города

Формирование зон

жилой застройки

1 Задачи

пространственного

J развития города

Размещение объектов

социальной сферы,

J обеспечивающее

доступ населения к ним

J Участие в развитии

1 пригородной зоны

Формирование

транспортной

инфраструктуры города,

уличной и дорожной

сети 1

Формирование

городского

ландшафта и пейзажа

Рис,

7.6.1.

Задачи пространственного.развития города

Особо важное значение для создания комфортной среды проживания имеет

формирование городского ландшафта и пейзажа. Благоприятный городской ланд-

шафт способствует привлечению в город деловых людей и туристов. В некоторых

городах создаются специальные программы оформления центральных, привок-

364 Система муниципального управления

зальных, парковых и иных зон массового посещения, оформления магазинов, ис-

пользования памятников истории и культуры.

Основы градостроительной деятельности

Градоустройство, пространственное развитие города осуществляется посред-

ством градостроительной деятельности. Под ней понимается деятельность госу-

дарственных органов, органов местного самоуправления, физических и юри-

дических лиц в области градостроительного развития территорий и поселений,

проектирования, с учетом интересов граждан, общественных и государственных

интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природ-

ных и других особенностей конкретных территорий.

Градостроительная деятельность направлена на создание градостроительными

средствами благоприятных условий проживания населения, ограничение вредного

воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду

и ее рациональное использование в интересах настоящего и будущих поколений.

Посредством градостроительной деятельности реализуются большинство му-

ниципальных целевых программ и инвестиционных проектов, формируются пла-

нировка и застройка территории, оптимизируется в соответствии с зонированием

территории размещение объектов жилищного строительства, городского хозяй-

ства и социальной сферы, транспортных и инженерных коммуникаций, форми-

руется архитектурный облик поселения, улучшается состояние городской среды.

Знание методологических принципов и законодательства, регулирующего

градостроительные процессы, является залогом успешного управления комп-

лексным социально-экономическим развитием муниципального образования.

Градостроительная деятельность должна осуществляться с учетом государ-

ственных, общественных и частных интересов.

Государственные интересы в области градостроительной деятельности состоят

в обеспечении условий для устойчивого развития поселений и межселенных тер-

риторий, функционирования государственных систем инженерной и транспорт-

ной инфраструктур, сохранения природных ресурсов, охраны объектов истори-

ко-культурного и природного наследия государственного значения, территорий

традиционного проживания коренных малочисленных народов.

Общественные интересы в области градостроительной деятельности

—

это ин-

тересы населения городских и сельских поселений в обеспечении благоприятных

условий проживания, ограничении вредного воздействия хозяйственной и иной

деятельности на окружающую среду, улучшении экологической обстановки, разви-

тии инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры поселений и при-

легающих к ним территорий, сохранении объектов историко-культурного и при-

родного наследия местного значения.

Частные интересы в области градостроительной деятельности

—

это интересы

граждан и юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной дея-

тельности. Их градостроительная деятельность может быть ограничена, если она

препятствует реализации прав и законных интересов собственников, землевла-

дельцев, землепользователей и арендаторов сопредельных земельных участков

и иных объектов недвижимости.

Глава 7. Управление развитием муниципального образования 365

Государственные, общественные и частные интересы в области градострои-

тельной деятельности обеспечиваются посредством выполнения требований го-

сударственных градостроительных нормативов и правил при соответствующем

контроле. Согласование государственных и общественных интересов в области

градостроительной деятельности обеспечивается органами государственной власти

и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством о гра-

достроительной деятельности.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градострои-

тельного кодекса РФ, иных федеральных законов и правовых актов, а также зако-

нов и иных правовых актов субъектов РФ. Органы местного самоуправления

принимают местные правовые акты по вопросам градостроительной деятельнос-

ти в пределах своей компетенции. Система градостроительной документации

представлена на рис. 7.6.2

Наиболее важным для города документом, комплексно отражающим весь круг

задач его пространственного развития, является генеральный план развития го-

рода. В условиях многообразия форм собственности генеральный план перестал

быть директивным документом, его правовой и управленческий аспекты суще-

ственно изменились, но остались исключительно важными. Генеральный план ут-

верждается представительным органом муниципального образования и имеет

обязательную силу для администрации города при подготовке, согласовании

и утверждении градостроительной документации, а также для всех физических

и юридических лиц, осуществляющих градостроительную деятельность.

Генеральный план города и его пригородной зоны может разрабатываться как

единый документ на основе соглашения между органами местного самоуправле-

ния сопредельных территорий.

Другой важный градостроительный документ

—

проект городской черты и чер-

ты прилегающих к городу поселений. Он разрабатывается на основе генерально-

го плана и утверждается органами государственной власти субъектов РФ по со-

гласованию с органами местного самоуправления сопредельных территорий.

На основе генерального плана разрабатываются все документы о застройке от-

дельных территорий в пределах городской черты.

Механизмы и органы муниципального управления градостроительной

деятельностью

Управление застройкой территории муниципального образования осуществля-

ется органами местного самоуправления на основе проектов планировки, меже-

вани;^ и застройки территорий.

Проекты планировки разрабатываются для частей территорий городских и сель-

ских поселений в соответствии с генеральным планом. Проекты межевания тер-

риторий разрабатываются для застроенных и подлежащих застройке территорий

и служат основанием для установления границ земельных участков на местно-

сти.

Проекты застройки территорий разрабатываются для территорий кварталов,

микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сель-

ских поселений. В проектах застройки определяются, в частности, расположение

зданий, строений и сооружений, этажность, тип и другие их характеристики, ар-

366

Система муниципального управления

хитектурное решение застройки, системы инженерного оборудования, связи

бла-

гоустройства, организация движения транспортных средств и пешеходов.

Учет зонирования территории муниципального образования для градострои-

тельных целей осуществляется путем разработки правил землепользования

заст-

ройки и градостроительного регламента территории.

Федеральный уровень:

Генеральная схема расселения

на территории РФ и ее частях

Региональный уровень:

Комплексная схема градостороительного

планирования территории субъекта РФ

и отдельных ее частей

Муниципальный уровень

Документы

о градостроительном

планировании

Документы о застройке

территории

Территориальные комплексные

схемы градостроительного

планирования муниципальных

районов

Генеральные планы городских

и сельских поселений

Проекты черты городских

и сельских поселений

Проекты планировки

территорий

Проекты межевания

(разграничения) застроенных

территорий

Проекты застройки кварталов,

микрорайонов и других

элементов планировочной

структуры поселений

Рис. 7.6.2. Система градостроительной документации

Правила землепользования и застройки представляют собой нормативный пра-

вовой акт органа местного самоуправления, устанавливающий порядок осуществ-

ления градостроительной деятельности на соответствующих территориях город-

ских и сельских поселений.

Глава 7. Управление развитием муниципального образования 367

Градостроительный регламент территории

—

это совокупность установленных

правилами застройки параметров и видов использования земельных участ-

ков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, а также

допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градострои-

тельной деятельности в пределах каждой зоны.

В состав системы управления градостроительной деятельностью входят: фе-

деральный орган архитектуры и градостроительства, органы архитектуры и гра-

достроительства субъектов РФ; органы архитектуры и градостроительства муници-

пальных образований; органы государственной экспертизы градостроительной

и проектной документации.

Органы архитектуры и градостроительства муниципальных образований со-

здаются по решению органов местного самоуправления. Их основные функции

указаны на

рис.

7.6.3.

Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов

местного самоуправления с учетом особенностей отдельных территорий могут

устанавливаться дополнительные полномочия местных органов архитектуры и гра-

достроительства.

Особую роль в системе управления градостроительной деятельностью на тер-

ритории муниципального образования играет главный архитектор, возглавля-

ющий муниципальный орган архитектуры и градостроительства.

ряде городов

эта должность является выборной. При главах многих муниципальных образова-

ний созданы градостроительные советы, на которых обсуждаются градострои-

тельные проекты, затрагивающие интересы населения.

Участие общественности в градостроительной деятельности

Градостроительный кодекс РФ предусматривает право граждан и общественных

объединений на участие в градостроительной деятельности и на общественный

контроль за соблюдением законодательства при ее осуществлении. Осуществле-

ние такого права вытекает из конституционного права граждан на благоприят-

ную среду обитания. В частности, граждане и их объединения имеют право на:

• получение достоверной, полной и своевременной информации о предпола-

гаемых градостроительных решениях и проектах, оказывающих влияние на

состояние городской среды;

• обсуждение, внесение предложений и участие в подготовке градостроитель-

ных решений в форме собраний (сходов), публичных слушаний и т. п.;

• проведение независимых экспертиз градостроительной документации

за счет собственных средств. Независимые экспертизы могут использо-

ваться для обжалования в суд или арбитражный суд градостроительной

проектной документации и заключений по ним органов государственной

экспертизы;

• компенсацию в административном порядке вреда, причиненного здоровью

и имуществу граждан

результате осуществления градостроительных реше-

ний, повлекших за собой ухудшение среды жизнедеятельности, и привлече-

ние к ответственности должностных лиц, принявших такие решения.

368

Система муниципального управления

Функции

Разработка, экспертиза, рассмотрение, согласование

и представление на утверждение градостроительной документации

Участие в рассмотрении и согласовании градостроительных

разделов целевых программ субъектов РФ и программ социально-

экономического развития территорий субъектов РФ, местных

целевых программ и программ социально-экономического развития

территорий муниципальных образований

Организация разработки проектов правовых актов органов

местного самоуправления в области градостроительства

Подготовка документов для выдачи разрешений на строительство

объектов недвижимости, регистрация этапов выполнения

инженерных изысканий для строительства

Согласование проектной документации на объекты жилищно-

гражданского, производственного, коммунального

и природоохранного назначения, инженерной и транспортной

инфраструктур, а также благоустройства территорий

Ведение на территории муниципального образования плана

существующей застройки (опорного плана), регистрационного

плана расположения сооружений и коммуникаций,

государственного градостроительного кадастра, мониторинга

объектов градостроительной деятельности, а также архивного фонда

инженерных изысканий для строительства

Участие в проведении работ по инвентаризации земель

и других объектов недвижимости

Контроль за использованием и охраной земель поселений

в пределах своей компетенции

Контроль за соблюдением законодательства о градостроительстве

и иных нормативных правовых актов в пределах своей компетенции

Рис. 7.6.3. Функции муниципального органа архитектуры и градостроительства

Органы местного самоуправления в соответствии

законодательством рассмат-

ривают поступающие к ним заявления; они могут устанавливать порядок участия

граждан и их объединений

обсуждении и принятии градостроительных решений.

В муниципальной практике известны многочисленные случаи конфликтов меж-

ду органами местного самоуправления и гражданами при уплотнении застройки

жилых кварталов, вырубке зеленых насаждений, ликвидации детских игровых

и спортивных площадок, размещении коллективных гаражей и т. д. Механиз-

Глава 7. Управление развитием муниципального образования 369

мом предотвращения подобных конфликтов служат заблаговременное оповеще-

ние жителей и органов территориального общественного самоуправления о наме-

чаемых градостроительных изменениях и публичное обсуждение целесообразно-

сти этих изменений. Поиск взаимоприемлемых решений

этих вопросах является

одним из важных элементов искусства муниципального управления.

Важная роль в осуществлении градостроительной деятельности принадлежит

профессионально-творческим общественным организациям в области архитек-

туры и градостроительства

—

союзам архитекторов и т. п. Они имеют право вно-

сить в органы государственной власти предложения о разработке законов в области

градостроительства, участвовать в разработке законов, в проведении конкурсов,

разработке и государственной экспертизе градостроительной документации. Ве-

дущим органом архитектурной общественности является Российская академия

архитектуры и строительных наук.

Вопросы для самоконтроля

Какую роль играет градоустройство

решении задач комплексного социаль-

но-экономического развития муниципального образования?

Каковы цели и задачи пространственного развития города?

Что такое «градостроительная деятельность»?

Каковы основные виды градостроительной документации?

чем заключаются основные функции муниципального органа управления

градостроительством?

6. Какую роль играет общественность при осуществлении градостроительной

деятельности?

Литература к главе 7

Афинская хартия // Городское управление,

2003.

—

№ 1.

Бабун Р. В., Муллагалеева 3. 3. Вопросы муниципальной экономики. —

М.: МОНФ. Серия «Библиотека местного самоуправления». Вып.5, 2001.

Балобанов

А.

Е.,

Бутусов

Л.

X.,

Генисаретский

О.

И.,

Епигиин

Е.

В.,

Редюхин

В.

И.

Модель концепции городского развития. Реорганизация структур муници-

пального управления. Часть 1.

—

М.: Консультационная фирма ИМС, 1998.

Лаптев

П.

И.,

Бутусов

А.

X. Управление городской недвижимостью. (Прин-

ципы, организационная структура

нормативная градостроительная плани-

ровочная документация) // Реорганизация структур муниципального

управления. Часть 1.

—

М.: Консультационная фирма ИМС, 1998.

Иванов В. Н., Коробова А. Я. Муниципальный менеджмент.

—

М.: ИНФ-

РА-М, 2202.

6. ПанкрухинА.

П.

Маркетинг

территорий:

Учебное

пособие.

—

М.:

РАГС, 2002.

Рохчин В. £., Жилкин

С.

Ф., Знаменская К. Н. Методические рекомендации

по формированию концепции социально-экономического развития муници-

пального образования.

—

М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2000.

8. Стратегическое планирование / Под

ред.

Э. А. Уткина.

—

М.: ЭКМОС, 1998.