Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

350 Система муниципального управления

Для чего проводится экспертиза концепции социально-экономического раз-

вития муниципального образования?

Какова роль населения и общественности в перспективном планировании

социально-экономического развития муниципального образования?

7.4. Муниципальные целевые программы

Место целевых программ

социально-экономическом развитии

муниципального образования

Реализация текущих и перспективных планов комплексного социально-эконо-

мического развития муниципального образования предполагает разбивку их на от-

дельные мероприятия. Муниципальные целевые программы представляют собой

взаимоувязанные блоки таких мероприятий, позволяющие комплексно и системно

решать отдельные проблемы социально-экономического развития муниципаль-

ного образования. Муниципальные целевые программы могут быть текущими и пер-

спективными и входят составными частями в соответствующие планы. Расходы

на реализацию целевых программ формируют бюджет развития муниципального

образования.

Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресур-

сам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических,

организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффек-

тивное решение задач в области экономического, экологического, социального,

культурного и иного развития территорий.

Существует множество видов целевых программ, которые можно классифици-

ровать по статусу, назначению, срокам реализации, направленности и механиз-

мам реализации (рис. 7.4.1).

По статусу целевые программы делятся на федеральные, межрегиональные,

региональные и муниципальные. Широко известны такие крупные межрегиональ-

ные программы для федеральных округов, как «Сибирь», «Дальний Восток»,

«Юг России».

По назначению различают комплексные целевые программы, обеспечивающие

социально-экономическое развитие страны, региона или муниципального обра-

зования, и проблемные целевые программы, обеспечивающие решение одной оп-

ределенной проблемы. Среди муниципальных программ преобладают проблем-

ные программы.

По срокам реализации различают краткосрочные

год), среднесрочные (3-5 лет)

и долгосрочные (10-15 лет) целевые программы. Муниципальные целевые про-

граммы чаще всего бывают краткосрочными, входя в состав текущих планов, и ре-

же

—

среднесрочными.

По направленности решаемых проблем различают социальные, экологические,

экономические, научно-технические, специальные и иные целевые программы.

По механизму реализации различают заказные целевые программы с заранее

определенными исполнителями и конкурсные целевые программы, когда испол-

нители мероприятий определяются по конкурсу после утверждения программы

и объемов ее финансирования.

Глава 7. Управление развитием муниципального образования 351

Классификация целевых программ

По статусу

Федеральные

Межрегиональные

Региональные

Муниципальные

По срокам

реализации

Краткосрочные

Среднесрочные

Долгосрочные

По назначению

По механизмам

реализации

Заказные

Конкурсные

По направленности

Комплексные

Проблемные

Социальные

Экологические

Экономические

Научно-технические

Специальные и иные

Рис.

7.4.1.

Классификация целевых программ

Проблемы социально-экономического pavЗвития муниципальных образований

могут решаться целевыми программами всех трех уровней: федеральными, реги-

ональными и муниципальными. Поэтому органы местного самоуправления дол-

жны одинаково хорошо владеть технологией разработки, утверждения

реализа-

ции целевых программ, имеющих различный статус. Это важно еще и потому, что

наиболее полно технология разработки, утверждения и реализации целевых

программ разработана на федеральном уровне. На муниципальный уровень пе-

реносятся лишь ее отдельные положения, приспособленные к соответствующим

условиям реализации.

Порядок, принципы разработки, утверждения и реализации федеральных целе-

вых программ определены Федеральным законом «О поставках продукции для

федеральных государственных нужд»

постановлением Правительства РФ «О реа-

лизации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных госу-

дарственных

нужд"».

Министерством экономического развития

торговли России

введен Порядок согласования мероприятий (объектов) программ экономическо-

го и социального развития субъектов РФ, имеющих федеральное значение, и ти-

повой макет программы экономического и социального развития субъекта РФ.

Основной целью его введения является обеспечение хМетодологического единства

региональных программ и согласование их с государственной стратегией эконо-

мического и социального развития.

Порядок разработки муниципальных целевых программ

Основная цель муниципальной целевой программы социально-экономического

развития

—

решение ключевых социально-экономических проблем территории

в рамках текущего или перспективного плана.

352 Система муниципального управления

Муниципальная целевая программа социально-экономического развития в об-

щем случае должна включать следующие разделы;

• социально-экономическое положение и основные направления развития

муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществ-

ления данной программы;

• цели, задачи, сроки и этапы реализации программы;

• система программных мероприятий;

• механизм реализации программы;

• ресурсное обеспечение программы;

• оценка эффективности программы;

• организация управления программой и контроль за ходом ее реализации.

Проблемные муниципальные целевые программы могут разрабатываться по

разным направлениям:

• создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;

• нормативно-правовые преобразования;

• формирование благоприятного социального климата для деятельности и здо-

рового образа жизни населения;

• оздоровление окружающей среды и предупреждение чрезвычайных ситуаций;

• содействие реформированию промышленности;

• развитие инфраструктуры транспорта, связи и обеспечение бесперебойной

работы жилищно-коммунального хозяйства;

• развитие межрегиональных и международных связей муниципального об-

разования и т. п.

Программа создания благоприятного инвестиционного и предприниматель-

ского климата предполагает проведение институциональных преобразований, на-

правленных на развитие финансовой инфрастуктуры: создание муниципальных или

привлечение на территорию филиалов бизнес-центров, консалтинговых фирм,

страховых компаний, залоговых фондов; упрощение процедуры регистрации

и лицензирования (реализация принципа одного окна, создание условий для раз-

вития малых и средних предприятий).

Программы нормативно-правовых преобразований включают урегулирование

специфики трудовых отношений, создание прозрачных и стабильных правил

осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие пред-

принимательской инициативы, дебюрократизацию экономики

—

упорядочение

регулирующих, контрольно-ревизионных функций органов местного самоуправ-

ления, сокращение административного вмешательства в предпринимательскую

деятельность, повышение эффективности управления муниципальной собствен-

ностью.

Социальные программы могут включать: мероприятия по упорядочиванию

миграционных процессов; развитие и техническое переоснащение объектов здра-

воохранения; развитие службы охраны материнства и детства; проведение меро-

приятий по борьбе с социально опасными заболеваниями; развитие материальной

базы и техническое переоснащение объектов образования; создание эффектив-

ной системы обучения в школах, включая использование современных инфор-

Глава 7. Управление развитием муниципального образования 353

мационных технологий; строительство и техническое переоснащение объектов

культуры, физкультуры и спорта; развитие сети домов-интернатов для престаре-

лых и инвалидов, детей-сирот и т. д.

Экологические программы могут предусматривать проведение мероприятий по

оздоровлению окружающей среды и предупреждению чрезвычайных ситуаций,

мониторинг зон кризисного состояния, оценку экологического состояния терри-

тории и его влияния на здоровье населения, стимулирование инвестиций, на-

правленных на снижение негативной нагрузки на окружающую среду муници-

пального образования.

Программы содействия реформированию промышленности включают разработ-

ку мер содействия техническому перевооружению и модернизации предприятий,

находящихся на территории муниципального образования. Программы развития

инфраструктуры предусматривают мероприятия по развитию городского транс-

порта, связи, обеспечению бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяй-

ства, внедрению энергосберегающих технологий, повышению эффективности ра-

боты систем жизнеобеспечения, предотвращению аварий техногенного характера.

Программы развития межмуниципальных, межрегиональных и международ-

ных связей муниципального образования рассматривались в главе 6.

Прр1 разработке муниципальных целевых программ необходимо оценивать

каждое программное мероприятие по ряду критериев: цель и решаемая проблема,

планируемые объемы производства продукции или услуг (для инвестиционных

проектов), сроки реализации, объемы и источники финансирования, показатели

эффективности (чистая прибыль, платежи в бюджеты всех уровней, сроки окупа-

емости, количество новых рабочих мест) и т. д.

Механизмы реализации муниципальных целевых программ

Поскольку в большинстве муниципальных целевых программ принимают участие

предприятия и организации различных форм собственности и субъекты управле-

ния различного уровня, базовым принципом построения механизма реализации

программы служит принцип «баланса интересов», подразумевающий обеспече-

ние соблюдения интересов всех участников программы.

Важнейшей составляющей механизма реализации программы является опре-

деление возможных источников и способов финансирования мероприятий. При

реализации муниципальных целевых программ могут использоваться:

• средства вышестоящих бюджетов;

• средства местного бюджета;

• собственные источники финансирования заявителя проекта (нераспределен-

ная прибыль, амортизационные отчисления, акционерный капитал, работы,

выполненные собственными силами в рамках реализации проекта и т. п.);

• средства российского Банка развития, российских и иностранных кредит-

ных учреждений, привлекаемые под гарантии Правительства РФ, а также

под гарантии бюджета субъекта РФ и местного бюджета;

• другие внебюджетные источники финансирования.

Участие в разработке и реализации целевых программ многих муниципальных

структур требует наделения каждой из них определенными правами и обязан-

354 Система муниципального управления

ностями и четкой координации работы. Возможная схема такого распределе-

ния обязанностей внутри местной администрации может быть сл.едующей.

Экономическая служба вносит предложения по перечню целевых программ,

предлагаемых к финансированию из местного бюджета на очередной финансо-

вый год, по определению приоритетности программ, контролирует исполнение

федеральных, региональных и муниципальных целевых программ на территории

муниципального образования.

Отраслевые структурные подразделения осуществляют планирование разра-

ботки, разработку, текущее управление отраслевыми целевыми программами, со-

ставляют бюджетные заявки на финансирование из средств местного бюджета,

а также из региональных и федеральных программ.

Ответственный заместитель главы администрации определяет формы и мето-

ды управления программой, вносит при необходимости коррективы в распреде-

ление средств между мероприятиями в течение финансового года, отвечает за це-

левое использование бюджетных средств.

Финансовая служба отвечает за финансирование муниципальных программ,

контроль за ходом финансирования федеральных и региональных программ.

Коллегия администрации одобряет целевые программы и изменения к ним

по представлениям руководителей программ. Одобренные коллегией целевые

программы вносятся главой администрации на утверждение представительного

органа муниципального образования.

Представительный орган рассматривает и утверждает целевые програм-

мы,

а также санкционирует в случае необходимости гарантии местного бюджета

по кредитам коммерческих банков для предприятий и организаций, участву-

ющих в реализации целевых программ.

Такая система управления целевыми программами имеет ряд преимуществ:

• высокий уровень специализации, глубокое знание проблем отдельных от-

раслей муниципального хозяйства и социальной сферы;

• четкое обозначение ответственности за реализацию программных мероприятий;

• ответственность за целевое использование бюджетных средств;

• постоянный контроль за ходом реализации программных мероприятий;

• контроль за перераспределением средств между программными мероприя-

тиями, за введением дополнительных программных мероприятий в течение

финансового года.

Вместе с тем эта схема имеет и определенные недостатки:

• зависимость от инициативности и активности отдельных структурных под-

разделений администрации;

• недостаточная квалификация кадров, занимающихся разработкой целевых

программ в структурных подразделениях администраций;

• ориентация большинства руководителей и разработчиков программ на бюд-

жетное финансирование как основной источник получения средств на реа-

лизацию программных мероприятий.

Для устранения перечисленных недостатков при реализации крупных муни-

ципальных целевых программ может создаваться дирекция программы из пред-

Глава 7. Управление развитием муниципального образования 355

ставителей органов местного самоуправления и исполнителей ведущих меро-

приятий программы. Дирекция может создаваться как с образованием, так и без

образования юридического лица. Она действует на основании положения, утвержда-

емого главой администрации. К основным функциям дирекции относятся: коорди-

нация исполнения программных мероприятий, включая мониторинг их реализации,

оценка результативности, содействие решению спорных (конфликтных) ситуаций,

непосредственный контроль за ходом реализации мероприятий и подготовка от-

четов о реализации программы. Функции директора такой программы могут быть

возложены на соответствующего заместителя главы администрации.

По завершении каждого этапа и программы в целом представляются количе-

ственные и качественные результаты ее выполнения согласно изложенным выше

критериям.

Вопросы для самоконтроля

Какова связь муниципальных целевых программ с планами социально-эко-

номического развития и бюджетом муниципального образования?

По каким признакам классифицируются целевые программы?

Из каких разделов состоит муниципальная целевая программа?

Каковы могут быть источники финансирования муниципальных целевых

программ?

Какие организационные структуры могут участвовать в реализации муни-

ципальных целевых программ или создаваться для этого?

7.5. Привлечение инвестиций в социально-экономическое

развитие муниципального образования

Роль инвестиций в социально-экономическом развитии муниципального

образования

Реализация планов социально-экономического развития муниципальных обра-

зований, а также отдельных целевых программ требует привлечения инвести-

ций. Муниципальная власть заинтересована в привлечении инвестиций на свою

территорию. Кроме решения конкретных задач каждого инвестиционного проекта,

инвестиции обеспечивают занятость населения и пополнение местного бюд-

жета. Деятельность органов местного самоуправления по привлечению и наиболее

эффективному использованию средств, вкладываемых на территории муници-

пального образования, составляет суть муниципальной инвестиционной политики.

Под инвестициями понимаются денежные средства, ценные бумаги, иное имуще-

ство и права, имеющие денежную оценку и вкладываемые в целях получения прибы-

ли или иного полезного эффекта. Под инвестиционной деятельностью понимаются

вложение средств (инвестирование) и практические действия по их использованию.

Законодательную базу инвестиционной деятельности в РФ составляют феде-

ральные законы: «О бюджете развития РФ», «Об инвестиционной деятельности

в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений», «Об иностранных инве-

стициях в РФ».

356

Система муниципального управления

Различают два вида инвестиций

—

инвестиции в форме капитальных вложений,

обеспечивающие воспроизводство основных средств, и портфельные инвестиции

(приобретение ценных бумаг), обеспечивающие воспроизводство финансовых

средств. Для муниципальных образований основную роль играют капитальные

вложения

—

затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и тех-

ническое перевооружение действующих объектов, приобретение оборудования,

проектно-изыскательские работы и т. д.

Условия и предпосылки привлечения инвестиций на территорию

муниципального образования

Для привлечения инвестиций на территорию муниципального образования необхо-

димы как объективные, так и субъективные условия и предпосылки. К объективным

предпосылкам относятся реальные экономико-географические и иные факторы, свя-

занные с расположением территории. Они составляют инвестиционный потенциал

данной территории и могут представлять интерес для инвесторов. К субъективным

факторам такого рода относится деятельность муниципальной власти по раскрытию

этого потенциала и привлечению 1П1вестиций на свою территорию.

Инвестиционный потенциал территории складывается из ряда факторов

(рис.

7.5.1)

Выгодное

географическое

положение

Состояние

окружающей среды

«Цена»

рабочей силы

Уровень качества

жизни населения

Транспортная

доступность

1 Инвестиционный Г

потенциал

J территории 1

Емкость

потребительского

рынка

Наличие достаточных

и эффективных

природных ресурсов

Наличие

квалифицированных

кадров

Научно-техническая,

проектная,

образовательная база

Другие

факторы

Рис.

7.5.1.

Инвестиционный потенциал территории муниципального образования

Инвесторы всегда тщательно изучают инвестиционный потенциал террито-

рии, но прежде всего его должна хорошо изучить и представлять инвесторам сама

муниципальная власть. Для этого она должна знать, в каком направлении будет

развиваться экономика муниципального образования, т. е. иметь стратегический

план развития, который можно продемонстрировать инвесторам.

Субъективные условия и предпосылки привлечения инвестиций на террито-

рию муниципального образования связаны с регулирующей деятельностью орга-

нов местного самоуправления. Здесь могут иметь место две ситуации.

Глава 7. Управление развитием муниципального образования 357

В первом случае, когда в качестве инвесторов выступают организации немуни-

ципальной формы собственности, роль органов местного самоуправления сво-

дится к созданию благоприятных условий для инвестиционной деятельности.

Это предполагает:

• исследование инвестиционного потенциала территории муниципального обра-

зования и представление его результатов потенциальным инвесторам или

маркетинг территории (подробнее об этом см. ниже);

• выделение земельных участков для строительства, обеспечение возмож-

ности подключения к инженерным и транспортным коммуникациям;

• экспертиза и согласование проектной документации на строительство с точ-

ки зрения интересов местного сообщества;

• установление льгот по уплате местных налогов, льготных условий пользования

землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной

собственности;

• защиту интересов инвесторов;

• расширение использования средств населения и иных внебюджетных источни-

ков для финансирования жилищного и социально-культурного строительства.

Во втором случае органы местного самоуправления напрямую участвуют в ин-

вестиционной деятельности. Наряду с перечисленными мерами по созданию бла-

гоприятных условий для инвестирования, такое участие предполагает:

• использование средств местных бюджетов для полного или частичного фи-

нансирования инвестиционных проектов;

• разработку и утверждение инвестиционных проектов, осуществляемых за

счет или с участием бюджетных средств;

• привлечение для инвестиционной деятельности кредитных ресурсов путем

выпуска муниципальных займов (подробнее об этом см. ниже);

• проведение конкурсов исполнителей, экспертизы и отбора инвестиционных

проектов.

Контроль над целевым и эффективным использованием средств местных бюд-

жетов, направляемых на капитальные вложения, осуществляют уполномоченные

органы местного самоуправления.

Важным направлением инвестиционной политики органов местного самоуп-

равления является работа по включению инвестиционных проектов, важных для

жизнеобеспечения муниципального образования, в федеральные и региональные

инвестиционные программы. Эта работа особенно актуальна для таких сфер, как

снос ветхого жилья, коммунальная энергетика, социальная сфера и т. п. Как пра-

вило,

мероприятия федеральных и региональных программ финансируются из

бюджетов нескольких уровней на основе долевого участия. При участии органов

местного самоуправления в финансировании инвестиционных проектов на уров-

не всей страны или субъектов РФ их разработка и утверждение согласовываются

с органами местного самоуправления.

Маркетинг территории муниципального образования

Под маркетингом территории понимается деятельность органов местного са-

моуправления, направленная на создание, развитие, эффективное продвижение и

358

Система муниципального управления

использование конкурентных преимуществ территории в интересах привлече-

ния внутренних

и внешних

инвесторов.

В СССР вопросы размещения инвестиционных объектов решались централи-

зованно, на уровне Госплана.

условиях рыночной экономики этот процесс носит

стихийный характер и его результат во многом зависит от случайных факторов.

Здесь происходит то

же,

что и на товарном рынке: выигрывает

тот,

кто предлагает

лучший товар за меньшую цену. Маркетинг территории муниципального образо-

вания преследует главной целью формирование и улучшение имиджа муници-

пального

образования,

его престижа, деловой

социальной конкурентоспособности,

обеспечивающей возможность привлечения инвестиций для более эффективно-

го решения проблем социально-экономического развития.

В основе маркетинга территории муниципального образования, согласно ми-

ровой практике маркетинга, лежат четыре компонента: продукт, цена, позицио-

нирование, продвижение (рис. 7.5.2):

Компоненты

Маркетинговый

продукт

Цена

маркетингового

продукта

Позиционирование

маркетингового

продукта

Продвижение

маркетингового

продукта

Рис. 7.5.2. Компоненты маркетинга территории муниципального образования

Применение этого подхода к муниципальному маркетингу характеризуется

следующим.

Маркетинговым продуктом

в муниципальном образовании является его инве-

стиционный потенциал.

Цена

продукта (инвестиционного потенциала территории) определяется

учетом

того,

что в

стоимости каждого инвестиционного проекта есть

две

составляющих:

одна

зависит

от

технологических характеристик самого объекта строительства, другая

—

от условий его размещения. Именно вторая составляющая определяется условия-

ми конкретного муниципального образования. Она включает в себя: транспорт-

ные расходы, расходы, связанные с выбором и подготовкой площадки, стоимость

местных строительных материалов, стоимость и время оформления необходимых

документов, доступность и своевременность получения достоверной информа-

ции. Как производитель любого товара ищет пути снижения его себестоимо-

сти,

так и муниципальная власть должна искать пути снижения расходов воз-

можных инвесторов, связанных с использованием территории.

Позиционирование

маркетингового продукта. Для потенциальных инвесторов

важно знать, какие товары или услуги выгоднее всего производить на той или

иной территории. Им необходима информация о потребительском рынке и уров-

не производства, которая будет формировать интерес к территории.

Продвижение

маркетингового продукта. Для муниципального маркетинга это

означает проведение грамотной рекламной кампании, чтобы как можно лучше

использовать имеющиеся возможности в целях привлечения инвесторов. С этой

целью необходимо определить каналы продвижения информации, разработать

Глава 7. Управление развитием муниципального образования

359

формы и объемы доносимой информации, определить степень ее воздействия на

инвесторов и вносить в свои действия своевременные изменения.

Одним из направлений привлечения инвесторов могут стать объекты незавер-

шенного строительства. В этом случае необходима полная инвентаризация таких

объектов, оценка степени строительной готовности, возможностей их перепрофи-

лирования с учетом стратегических целей развития муниципального образования.

Другое возможное направление

—

высвобождающиеся в результате сокраще-

ния производства здания цехов и промышленных предприятий с транспортными

подходами и инженерной инфраструктурой. И здесь муниципальной власти не-

обходимы четкий перечень и технические характеристики таких зданий, а также

соглашения с их собственниками о возможном размещении новых производств по

инвестиционным проектам.

Третье возможное направление привлечения инвесторов

—

использование

ноу-хау мирового уровня. Такие разработки и технологии имеются в ряде муни-

ципальных образований с развитым научным потенциалом. Крайне важно знать

об имеющихся разработках, провести их соответствующую экспертизу, осуще-

ствить рекламу.

Для реализации целей муниципального маркетинга необходим ряд условий

(рис.

7.5.3).

Условия реализации целей

Поддержка

и понимание со

стороны органов

власти субъекта

РФ

Поддержка

инвестиционных

начинаний деловыми

кругами

и общественностью

Создание «команды» из людей,

понимающих поставленную

задачу и владеющих

маркетинговыми технологиями,

а также грамотных экономистов

и финансистов

Рис. 7.5.3. Условия реализации целей маркетинга территории муниципального

образования

Муниципальные займы

Случаи, когда внешний инвестор полностью финансирует инвестиционный про-

ект, достаточно редки. Чаще всего определенную долю инвестиционных расхо-

дов,

в основном в объекты инфраструктуры, приходится нести муниципальному

образованию. Существуют также программные мероприятия (в основном соци-

ального назначения), непривлекательные для внешних инвесторов. Финансиро-

вать такие мероприятия приходится за счет средств муниципального бюджета.

В связи с этим возникает проблема поиска дополнительных источников средств.

Основным способом привлечения финансовых ресурсов для инвестирования

подобных программных мероприятий являются муниципальные займы. Феде-

ральный закон 2003 г. предоставляет муниципальным образованиям право на

привлечение заемных средств, в т. ч. за счет выпуска ценных бумаг, в порядке, ус-

тановленном представительным органом муниципального образования в соот-

ветствии с действующим законодательством.