Зотов В.Б., Макашева З.М. Система муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

320

Система муниципального управления

литетов сегодня не

состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся

у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически

благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно не-

велики, и основная доля средств формируется за счет муниципальных займов.

Возможные пути сокращения расходов местных бюджетов показаны на

рис.

6.8.3.

Повышение

эффективности работы

муниципальных

предприятий

и учреждений, снижение

их дотационности

Усиление контроля

за расходованием

бюджетных

средств

Привлечение частного

бизнеса к оказанию

отдельных видов услуг

Нормирование

расходов на оказание

отдельных видов

муниципальных услуг

Пути сокращения

расходов

Конкурсное

размещение

муниципального

заказа

Установление

экономически

обоснованных цен

и тарифов на

муниципальные услуги,

расширение спектра

платных услуг

Поддержка,

а в отдельных случаях

прямое

финансирование

внедрения

ресурсосберегающих

технологий

в городском хозяйстве

Рис. 6.8.3. Пути сокращения расходов местных бюджетов

Обеспечение сбалансированности

устойчивости местных бюджетов

Муниципальные образования должны стремиться к построению сбалансирован-

ных бюджетов, в которых размеры доходов и расходов совпадают. Бюджетный

кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета, утвержденного пред-

ставительным органом местного самоуправления на очередной финансовый год,

не более 10

объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюдже-

тов других

уровней).

Одновременно должны быть утверждены источники покры-

тия этого дефицита, в числе которых могут быть муниципальные займы, кредиты,

ссуды, поступления от продажи муниципального имущества

другие источники,

установленные законодательством.

Для большинства муниципальных образований достижение устойчивых, про-

гнозируемых и сбалансированных бюджетов практически невозможно. Это объяс-

няется тем, что доля собственных доходов местных бюджетов для разных муни-

ципальных образований составляет от

до 50

в результате чего наблюдаются

массированные и трудно прогнозируемые финансовые потоки из региональных

бюджетов в местные. В некоторых субъектах РФ разграничение доходных источ-

ников между региональным и местными бюджетами произведено таким образом,

что все без исключения муниципальные образования оказываются дотационными.

Бюджетное регулирование

со

стороны субъекта РФ чаще всего сводится к вырав-

ниванию финансового положения муниципальных образований региона, неза-

Глава 6. Муниципальное управление экономикой 321[

висимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказы-

ваются «города-доноры», которые вносят основной вклад в формирование кон-

солидированного бюджета субъекта РФ. Для них становится выгодным иждивенче-

ство и невыгодным

—

нарагцивание собственной доходной базы, ибо это приводит

к сокращению дотаций в следующем году. Поэтому размер консолидированного

бюджета субъекта РФ не растет, и с каждым годом становится все труднее обес-

печивать финансирование действительно дотационных территорий.

Другим фактором несбалансированности и неустойчивости местных бюдже-

тов является возложение на них ряда государственных полномочий, финансиру-

емых крайне неудовлетворительно или вовсе не финансируемых.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает принципиально иной механизм вырав-

нивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и чет-

ко определяет порядок финансирования передаваемых органам местного само-

управления государственных полномочий, исключая возможность появления

«нефинансируемых магщатов». Эти вопросы относятся не к сфере муниципаль-

ного управления, а к вопросам политики государства по отношению к местному

самоуправлению и были рассмотрены в главе 1.

Вопросы для самоконтроля

От чего зависит потребность муниципального образования в финансовых

средствах?

Каковы источники доходов местных бюджетов?

За счет чего можно увеличивать доходы местных бюджетов?

Каковы основные направления (статьи) расходов местных бюджетов?

Какие существуют способы сокращения расходов местных бюджетов?

6. Каковы причины образования и источники покрытия дефицита местных бюд-

жетов?

6.9. Управление муниципальными финансами

Муниципальная финансовая политика

Муниципальное образование заинтересовано в эффективном использовании сво-

их финансовых ресурсов, в разумном, не подавляющем деловую активность уве-

личении доходов бюджета и экономном расходовании бюджетных средств.

Совокупность целей и методов эффективного использования финансовых ре-

сурсов мунгпдипального образования в интересах населения составляет суть му-

ниципальной финансовой политики.

Цели и основные инструменты муниципальной финансовой политики пред-

ставлены на рис.

6.9.1.

Система целей муниципальной финансовой политики логически вытекает из

общей задачи обеспечения финансовыми средствами исполнения собственных

полномочий муниципального образования, его комплексного и устойчивого со-

циально-экономического развития, а также исполнения государственных полномо-

чий, возложенных в установленном порядке на данное муниципальное образование.

322

Система муниципального управления

Цели и инструменты

муниципальной финансовой

политики

Цели

Инструменты

Обеспечение текущих

расходов бюджета для

достижения качества жизни

населения на уровне

не ниже минимальных

социальных стандартов

Обеспечение формирование

бюджета развития для

решения перспективных

задач

Обеспечение

финансирования(от

субъекта РФ) возложенных

государственных

полномочий

Совершенствование

бюджетного процесса

Казначейское исполнение

бюджета

Встраивание в бюджетный

процесс системы

муниципального заказа

Муниципальный кредит

Разработка сводного

финансового баланса территории

Обеспечение

сбалансированности

бюджета

Рис.

6.9.1.

Цели и инструменты муниципальной финансовой политики

Ниже рассматриваются отдельные методы и инструменты достижения этих

целей.

Бюджетный процесс. Бюджетный процесс в муниципальном образовании

—

это

деятельность органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению

проекта муниципального бюджета, его утверждению, исполнению и контролю за

исполнением.

Эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволя-

ет привлекать в бюджет дополнительные источники доходов и обеспечивать эко-

номное расходование бюджетных средств.

Бюджетный процесс регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ и осу-

ществляется органами местного самоуправления самостоятельно. Обычно в му-

ниципальном образовании принимается местный нормативный акт

—

положение

о бюджетном процессе, регламентирующее порядок и сроки разработки, утверж-

дения, исполнения, контроля и отчетности об исполнении бюджета.

Проект местного бюджета разрабатывается администрацией муниципально-

го образования. Для разработки проекта бюджета необходим ряд исходных дан-

ных, показанных на рис. 6.9.2.

Глава 6. Муниципальное управление экономикой 323

Прогноз социально-

экономического

развития

муниципального

образования

План развития

муниципального

сектора экономики

Оценка потерь

бюджета от

предоставления

налоговых льгот

Проекты

муниципальных

целевых программ

на очередной

финансовый год

Прогноз налоговых

и неналоговых

поступлений

Исходные данные

для разработки

проекта местного

бюджета

Структура муниципального

долга и программа

муниципальных

заимствований

на очередной финансовый год

Основные

направления

бюджетной

и налоговой политики

Прогноз

финансового баланса

территории

Оценка

ожидаемого

исполнения

за текущий

финансовый год

Перечень местных

нормативных актов

или их частей, действие

которых должно быть

приостановлено на

очередной финансовый

год в связи с нехваткой

средств

Рис. 6.9.2. Исходные данные для разработки проекта местного бюджета

на очередной финансовый год

Для составления проекта местного бюджета необходимы также сведения о нор-

мативах отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных нало-

гов и сборов, о предполагаемых объемах финансовой помощи из бюджетов дру-

гих уровней, о дефляторах (ценовых коэффициентах роста финансовых затрат по

сравнению с текущим годом). Эти сведения, если они не содержатся в действу-

ющем налоговом и бюджетном законодательстве, должны быть заблаговременно

получены от финансового органа субъекта РФ.

Разработанный проект местного бюджета вносится главой администрации на

рассмотрение и утверждение в представительный орган местного самоуправления.

К проекту бюджета прилагается специальный документ

—

бюджетное посла-

ние,

в котором глава администрации обосновывает объемы доходов и направле-

ния расходования бюджетных средств с учетом целей и задач жизнеобеспечения

и социально-экономического развития муниципального образования.

Рассмотрение бюджета в представительном органе обычно происходит в два

или три этапа (чтения).

На первом этапе проект бюджета рассматривается в комитетах и комиссиях,

а затем на заседании представительного органа, где заслушивается бюджетное

324 Система муниципального управления

послание главы администрации. После этого бюджет принимается в первом чте-

нии, т. е. согласовываются его основные параметры. Для рассмотрения возможных

разногласий по проекту между администрацией и представительным органом со-

здается согласительная комиссия. Проект бюджета, принятый в первом чтении,

публикуется в средствах массовой информации для всенародного обсуждения.

На втором этапе собираются и анализируются мнения и предложения населе-

ния и общественных организаций по проекту бюджета проводятся публичные

слушания по проекту и работает согласительная комиссия. По итогам ее работы

администрация корректирует проект бюджета и повторно вносит его в предста-

вительный орган. Если разногласия удалось преодолеть, бюджет утверждается

представительным органом во втором чтении.

Третий этап требуется, если голосование во втором чтении не дало результата.

На этом этапе продолжается работа сргласительной комиссии, после чего бюджет

утверждается в третьем, окончательном чтении.

Если к началу финансового года бюджет не будет утвержден, то финансирование

бюджетных расходов осуществляется ежемесячно в размере

^/^^

фактических расхо-

дов бюджета предыдущего года. Поскольку этот порядок существенно осложняет

процесс финансирования, администрация и представительный орган заинтересованы

том,

чтобы преодолеть разногласия и утвердить бюджет к началу финансового года.

Исполнение утвержденного бюджета осуществляется администрацией в стро-

гом соответствии с бюджетной росписью по статьям расходов, которая доводится

до сведения всех распорядителей и получателей бюджетных средств.

В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость в перерас-

пределении бюджетных средств по статьям расходов. В положении о бюджетном

процессе должно быть указано, в каких пределах администрация имеет право

производить такое перераспределение самостоятельно. В случае превышения

этого предела администрация должна внести на утверждение представительного

органа предложения о внесении изменений в утвержденный бюджет. Если в про-

цессе исполнения бюджета происходит снижение ожидаемого объема поступле-

ний в бюджет не более чем на 10 %, администрация вправе ввести режим сокраще-

ния расходов бюджета (секвестр). Если снижение доходов составляет более 10 %

от утвержденной суммы, администрация вносит в представительный орган пред-

ложения о внесении изменений в бюджет.

Не реже чем один раз в квартал администрация представляет на рассмотрение

представительного органа информацию о ходе исполнения бюджета. Контроль за

исполнением бюджета осуществляет контрольный орган муниципального образо-

вания, который информирует представительный орган о выявленных нарушениях.

Годовой

отчет об исполнении бюджета представляется администрацией на утвер-

ждение представительного органа в сроки, установленные положением о бюджет-

ном процессе. При обнаружении несоответствия исполнения бюджета утверж-

денным параметрам представительный орган имеет право не утверждать отчет

и обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств нарушения бюд-

жета и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

Казначейское исполнение местных бюджетов

Бюджетный кодекс РФ установил обязательность казначейского исполнения

бюджетов всех уровней, включая местные.

Глава 6. Муниципальное управление экономикой 325

Существовавшая (а во многих случаях еще существующая) система исполне-

ния местных бюджетов предусматривает последовательное перечисление бюд-

жетных средств на оплату закупаемой продукции и бюджетных услуг со счета

финансового органа муниципального образования на расчетные счета заказчи-

ков продукции и услуг

—

распорядителей бюджетных средств, а затем с их счетов

на расчетные счета поставщиков продукции и исполнителей услуг. Перечисле-

ние осуществляется через соответствующие банки. Поскольку перечисленные

участники бюджетного процесса могут хранить свои расчетные счета

разных бан-

ках, этот процесс занимает много времени, в течение которого финансовые сред-

ства замораживаются. Следствием такой схемы являются:

• отсутствие прозрачности в исполнении местного бюджета;

• неэффективный контроль за целевым использованием бюджетных средств;

• отсутствие оперативной информации

произведенных расходах, что затруд-

няет расчет необходимых заемных средств;

• нерационально большой уровень средних остатков бюджетных средств на

счетах коммерческих банков и т. п.

Казначейское исполнение бюджета характеризуется тем, что все расчеты с по-

ставщиками продукции и исполнителями услуг производятся на основе принци-

па единства кассы с единого счета, на который поступают все доходы бюджета.

Главные цели перехода на казначейское исполнение бюджета

—

установление опе-

ративного контроля над целевым использованием бюджетных средств и ходом

исполнения бюджета, сокращение сроков прохождения платежей, повышение точ-

ности планирования и обоснованности использования средств за счет централи-

зованного управления финансовыми потоками.

Основными результатами казначейского исполнения бюджета должны стать:

• обеспечение контроля целевого использования бюджетных средств;

• обоснованное планирование смет расходов;

• получение оперативной информации о состоянии бюджетных счетов в раз-

резе учреждений, отраслей, статей расходов;

• оптимизация бюджетных потоков.

В результате введения казначейского исполнения бюджета распорядители рас-

ходов отделены от получателей; потоки доходов и расходов централизованы

и оптимизированы, обеспечивается гибкое маневрирование ресурсами. Практи-

ческий опыт показал, что

введением казначейского исполнения бюджета исклю-

чается возможность нецелевого использования бюджетных средств, а их эконо-

мия за счет ускорения оборота составляет до 10-15 %.

Казначейское исполнение местного бюджета в настоящее время осуществля-

ется в разных муниципальных образованиях по одной из двух схем.

Первая схема предусматривает создание в муниципальном образовании своего

муниципального казначейства, как правило, в составе финансового органа адми-

нистрации. Распорядители бюджетных средств открывают

муниципальном каз-

начействе лицевые счета. Казначейство играет роль кассира всех распорядителей

и получателей бюджетных средств. Оно проверяет правильность заявок распоря-

дителей бюджетных средств на финансирование расходов, их соответствие бюд-

326 Система муниципального управления

жетной росписи и оплачивает счета поставщиков. На расчетные счета бюджетных

организаций перечисляются только расходы на заработную плату работников.

Вторая схема предусматривает заключение соглашения о кассовом обслужи-

вании исполнения местного бюджета с территориальным органом Федерального

казначейства или казначейства субъекта РФ. Данные органы не вправе отказать

муниципальному образованию в заключении такого соглашения.

Переход на казначейское исполнение бюджета

—

сложная процедура, требу-

ющая создания соответствующих компьютерных программ и баз данных

распо-

рядителях и получателях бюджетных средств, обучения персонала. В настоящее

время на рынке программных продуктов присутствует несколько программ каз-

начейского исполнения местных бюджетов, разработанных разными внедренче-

скими организациями. Каждый из продуктов имеет достоинства и недостатки;

при этом муниципальные образования внедряют у себя разные модели. Отсут-

ствие унифицированного программного обеспечения приведет к негативным по-

следствиям, осложняя обмен информацией.

Муниципальный заказ

бюджетном процессе

При рассмотрении в разделе 6.7 вопросов организации муниципального заказа

обращалось внимание на его связь с бюджетным процессом, а муниципальный

заказ в широком понимании характеризовался как идеология формирования и ис-

полнения расходной части бюджета. Переход на казначейское исполнение бюд-

жета придает этой связи новый аспект. Действительно, при казначейском испол-

нении бюджета стоимость каждой позиции муниципального заказа уже внесена

в базу данных бюджетной росписи. При заключении конкретного муниципаль-

ного контракта осуществляется автоматизированная сверка суммы контракта

с предусмотренной в бюджетной росписи

блокируется заключение контрактов,

превышающих выделенные лимиты ассигнований. Схема взаимосвязи муници-

пального заказа с исполнением бюджета представлена на рис. 6.9.3.

Реализация такой схемы требует соответствующей доработки программного

обеспечения казначейского исполнения бюджета, но позволяет установить на-

дежный контроль за обоснованностью муниципальных контрактов и финансиро-

ванием обязательств бюджета по их оплате.

Муниципальный кредит

Эффективным инструментом муниципальной финансовой политики может быть

использование финансово-кредитных

отношений.

Согласно Федеральному закону

2003 г. муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в т. ч. за

счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном предста-

вительным органом местного самоуправления в соответствии с действующим за-

конодательством. Бюджетный кодекс РФ определяет, что органы местного са-

моуправления имеют право на заключение кредитных соглашений и договоров,

получение муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска муниципаль-

ных ценных бумаг (муниципальные облигации, жилищные сертификаты), полу-

чение бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней, вы-

дачу муниципальных гарантий. В этих случаях у муниципального образования

возникает муниципальный долг.

Глава 6. Муниципальное управление экономикой 327

Составление

проекта бюджета

Плановые сметы расходов

Заявки

бюджетных учреждений

Управление финансов

Представительный

орган МСУ

Рассмотрение

бюджета

Согласование

ведомственных

заявок в МЗ

(департаменты

и зам. мэра)

Управление экономики

Формирование

Сводного плана МЗ

Глава администрации

муниципального образования

Утверждение

бюджета

Бюджетная

роспись

Ассигнования,

руб.

Корректировка

Сводного плана МЗ

Товарное потребление — объемы

в ед. измерения в пределах ассигнований

Исполнение

бюджета

и сводного плана МЗ

Размещение МЗ

Заключение муниципальных контрактов

3. Поставка и оплата продукции

Рис. 6.9.3. Схема функционирования муниципального заказа во взаимосвязи

с бюджетным процессом

Муниципальный долг

—

это совокупность долговых обязательств муниципаль-

ного образования. Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается

всем имуществом, составляющим муниципальную

казну.

Согласно Бюджетному

ко-

дексу РФ предельный объем муниципального долга

не

должен превышать объем до-

ходов

местного бюджета

без

учета финансовой помощи

из бюджетов

других уровней.

Краткосрочные муниципальные заимствования используются для покрытия

временных дефицитов местных бюджетов. Вопрос о долгосрочных муниципаль-

ных займах, связанных с реализацией инвестиционных проектов, рассматривается

в главе 7. В условиях финансовой нестабильности доверие коммерческих банков

к муниципальному образованию как заемщику невелико. Поэтому

муниципаль-

ной практике преобладают краткосрочные займы, необходимые для решения

отдельных неотложных проблем.

Муниципальное образование обязано ежегодно разрабатывать программу за-

имствований, в которую включаются объемы заимствований на очередной фи-

нансовый год, общие объемы заимствований

учетом предыдущих лет и расходы

328

Система муниципального управления

на погашение долговых обязательств. Программа заимствований утверждается

представительным органом местного самоуправления одновременно с утвержде-

нием бюджета.

Сводное финансовое планирование и финансовый баланс территории

муниципального образования

Для комплексного решения задач развития местная власть должна иметь пред-

ставление обо всех финансовых ресурсах, образующихся и используемых на

территории муниципального образования. Этой цели служит территориаль-

ное сводное финансовое планирование, с помощью которого объединяются раз-

личные виды финансовых планов: финансовые планы хозяйствующих субъек-

тов,

местного бюджета, баланс денежных доходов и расходов населения. Эти

планы отражают отдельные стороны и этапы распределения и перераспределе-

ния части национального дохода, созданного и используемого на данной терри-

тории.

Для расчета абсолютной величины финансовых ресурсов территории муници-

пального образования составляется сводный баланс финансовых ресурсов, акку-

мулирующий денежные средства бюджета, внебюджетных фондов, средства ве-

домств и предприятий. Этот баланс входит в систему сводного финансового

баланса РФ и сводных финансовых балансов субъектов РФ.

Территориальный финансовый баланс муниципального образования обеспе-

чивает последовательное и взаимосвязанное отображение движения финансо-

вых ресурсов: процесса их образования, передачи в централизованные фонды

государства и фонды субъекта РФ, получения ресурсов со стороны, формирова-

ния доходов и их использования. Сводный финансовый баланс фиксирует толь-

ко годовые обороты ресурсов и не предназначен для отображения их остатков

на начало и конец года.

Сводный финансовый баланс территории состоит из четырех разделов (табл. 6.9.1).

Таблица 6.9.1

Форма сводного финансового баланса территории муниципального образования

(сокращенный вариант)

Показатели

I. Доходы

Прибыль (сальдо)

Амортизационные отчисления

Подоходный налог с физических лиц

Налог на доходы от государственных ценных бумаг

Налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда

6. Налог на добавленную стоимость

Акцизы

Текущий

год

(оценка)

Планиру-

емый год

(прогноз)

Глава 6. Муниципальное управление экономикой

329

Показатели Текущий

год

(оценка)

Планиру-

емый год

(прогноз)

Акцизы

8. Лицензионные и регистрационные сборы

9. Налоги на имущество

10.

Платежи за использование природных ресурсов

11.

Безвозмездные перечисления от других уровней власти

П. Расходы

Расходы предприятий за счет средств, остающихся от прибыли

и амортизации

из них направляемые:

на развитие и совершенствование производства

на социальное развитие

Государственные и муниципальные инвестиции

Государственное и муниципальное управление

Международная деятельность

6. Правоохранительная деятельность и обеспечение

безопасности

Фундаментальные исследования и содействие научно-

техническому прогрессу

8. Промышленность, энергетика и строительство

9. Сельское хозяйство и рыболовство

10.

Охрана окружающей среды и природных ресурсов,

гидрометеорология, картография и геодезия

11.

Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика

12.

Развитие рыночной инфраструктуры

13.

Жилищно-коммунальное хозяйство

14.

Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций

и последствий стихийных бедствий

15.

Социально-культурные мероприятия, в т. ч.:

образование

культура и искусство

средства массовой информации

здравоохранение и физическая культура

социальная политика

Продолжение %